Admissibility of administrative lawsuit: qualification of a public authority's letter as an assimilated administrative act constituting an unjustified refusal to resolve a request for state budget funds

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele Fundaţia "A." şi Societatea B. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, anularea adresei nr. x nr. 15/07.01.2016 şi obligarea pârâtului la virarea sumei alocate conform art. 50 din O.G. nr. 20/2015, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea Curţii de apel

Prin sentinţa nr. 2013 din 9 iunie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată prin întâmpinare şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamantele Fundaţia "A." şi Societatea B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca inadmisibilă, reţinând că adresa nr. x/2016 nu este act administrativ care naşte, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru a putea face obiectul unui litigiu de contencios administrativ

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs reclamantele Fundaţia "A." şi Societatea B. S.R.L, solicitând casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, pentru motive pe care le-au încadrat în prevederile art. 488 pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 Cod procedură, recurentele au arătat că instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă, reţinând că adresa atacată nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fără să prezintă niciun argument concret care să sprijine soluţia adoptată, ceea ce echivalează cu nemotivarea. O astfel de motivare nu corespunde exigenţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi constituie o încălcare a dreptului la un proces echitabil, prevăzut în art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

3.2. Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentele-reclamante au susţinut că instanţa de fond a făcut aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul că a reţinut fără temei că adresa nr. x/2016 nu este act administrativ, deşi, în realitate, aceasta este un act administrativ emis de o autoritate publică în executarea legii, apt să modifice/stingă raporturi juridice.

Suma de 5000 mii RON a fost alocată Fundaţiei A., conform art. 50 din O.G. nr. 20/2015, din bugetul Ministerului Sănătăţii şi, prin urmare, în baza acestui act normativ s-a născut dreptul Fundaţiei de a beneficia de suma alocată.

Au arătat recurentele că, deşi au furnizat autorităţii pârâte documentele justificative solicitate pentru efectuarea plăţii, adresa a cărei anulare s-a solicitat, conţine refuzul explicit al Ministerului Sănătăţii de a da curs cererii, actul fiind de natură a vătăma drepturile şi interesele legitime ale recurentelor. Practic, în baza acestei adrese, Fundaţiei i-a fost refuzat dreptul de a beneficia de suma alocată de la bugetul de stat, conform art. 50 din O.G. nr. 20/2015.

În subsidiar, recurentele au precizat că adresa poate fi calificată ca refuz nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, însă această apărare a fost ignorată de instanţa de fond.

Pe fondul cauzei, au reiterat argumentele din cererea de chemare în judecată, susţinând că Fundaţia era îndreptăţită la virarea sumei de 5.000 mii RON, documentele furnizate justificând această cheltuială.

4. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, reluând apărările de la fondul cauzei.

Prin încheierea de şedinţă din 20.02.2018, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

La data de 18.04.2018, recurentele-reclamante au depus note scrise.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin raportare la motivele de recurs invocate, faţă de probatoriul administrat, Înalta Curte constată că este fondat recursul de faţă, în sensul şi pentru considerentele în continuare arătate.

În prealabil, se reţine că, principiul rolului activ al judecătorului, consacrat de art. 22 C. proc. civ., obligă instanţa să dea acţiunii calificarea juridică exactă şi în funcţie de aceasta să verifice condiţiile de admisibilitate a cererii, pronunţându-se apoi, în concret, asupra tuturor petitelor acesteia.

În exerciţiul rolului activ şi în raport cu prevederile art. 152 C. proc. civ., pentru calificarea corectă a acţiunii, instanţa este datoare să se orienteze după natura dreptului pretins încălcat şi scopul urmărit prin exercitarea acesteia, neavând relevanţă sensul literal sau juridic al termenilor folosiţi de reclamant.

Reglementând obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ, Legea nr. 554/2004 prevede, prin art. 8 alin. (1), că pot fi supuse controlului de legalitate pe această cale atât actele administrative tipice, astfel cum sunt definite prin art. 2 lit. c), cât şi cele asimilate, respectiv "tăcerea administraţiei" şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept legitim în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (2) corelat cu art. 2 alin. (1) lit. h) şi i) din acelaşi act normativ.

Prin demersul lor judiciar, reclamantele au solicitat, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea adresei nr. x din 07.01.2016 emise de Ministerul Sănătăţii şi obligarea pârâtului la virarea sumei de 5.000 mii RON alocată de la bugetul de stat, conform art. 50 din O.G. nr. 20/2015.

Pentru virarea acestei sume, reclamantele au depus în perioada 20.08.2015-26.11.2015, documentaţia justificativă solicitată de către Ministerul Sănătăţii prin adresa nr. x.

Cu toate acestea, prin adresa nr. x, a cărei anulare s-a solicitat, autoritatea pârâtă a comunicat că, în baza raportului efectuat de către Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătăţii, s-a concluzionat că solicitarea Fundaţiei A. privind alocarea veniturilor de la buget nu a avut la bază un document care să explice rolul pe care urmează să îl deţină S.C. B. S.R.L. în raport cu Fundaţia şi cu Ministerul Sănătăţii, iar factura nr. x/06.11.2015, în valoare de 445.768,34 RON, nu poate fi onorată, întrucât la rubrica cumpărător apare S.C. B. S.R.L şi nu Fundaţia A., beneficiara construcţiei.

La data de 08.02.2016, recurentele au formulat plângere prealabilă, solicitând revocarea adresei şi virarea sumei de bani alocată conform art. 50 din O.G. nr. 20/2015, fără a primi vreun răspuns.

În raport cu conţinutul său, adresa nr. x nu poate fi calificată un act administrativ tipic, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, neavând aptitudinea de a produce per se efecte juridice, respectiv de a da naştere, a modifica sau stinge raporturi juridice, aşa cum a reţinut judecătorul fondului.

În raport cu finalitatea urmărită de recurente prin demersul lor judiciar - aceea de a obţine virarea sumei de 5.000 RON alocată de la bugetul de stat, conform art. 50 din O.G. nr. 20/2015 - şi în considerarea prevederilor legale anterior redate, instanţa de fond era însă datoare să verifice dacă adresa respectivă încorporează sau nu un eventual refuz nejustificat de soluţionare a cererii formulate, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

În acord cu poziţia procesuală exprimată de recurente, Înalta Curte constată că adresa din 07.01.2016, prin care a fost materializat răspunsul Ministerului Sănătăţii, conţine refuzul explicit al autorităţii publice de rezolvare a cererii, şi prin urmare, contrar concluziei la care a ajuns instanţa de fond, aceasta se încadrează în prevederile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, fiind un act administrativ asimilat ce poate forma obiect al acţiunii, conform art. 8 alin. (1) din aceeaşi lege.

Este adevărat că recurentele au solicitat, prin primul capăt de cerere, anularea adresei nr. x din 07.01.2016, dar instanţa nu este ţinută de sensul literal al termenilor folosiţi de parte, fiind îndrituită să califice acţiunea în funcţie de scopul real urmărit prin promovarea ei.

Capătul de cerere subsidiar privind obligarea pârâtului la virarea sumei alocată de la bugetul de stat exprimă modul în care partea tinde la rezolvarea cererii sale.

Interpretat prin prisma acestor coordonate, demersul procesual al reclamantelor se încadrează în tipologia acţiunilor în contencios administrativ, vizând un refuz de rezolvare a unei cereri adresate autorităţii publice referitoare la un drept sau interes legitim, stabilirea caracterului justificat sau nejustificat al refuzului, constituind o problemă de fond şi urmând a se face pe baza probelor administrate.

Având în vedere toate considerentele expuse şi ţinând seama de împrejurarea că prima instanţă nu a intrat în cercetarea fondului, în temeiul art. 497 alin. (1) corelat cu art. 488 pct. 5 raportat la art. 483 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va casa hotărârea atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În această fază procesuală nu vor fi acordate cheltuieli de judecată, nefiind încă stabilită culpa procesuală.

În cadrul rejudecării, instanţa de fond se va pronunţa asupra acţiunii, astfel cum a fost calificată de Înalta Curte, urmând să examineze şi să stabilească, pe baza probelor administrate, în ce măsură conduita pârâtului Ministerul Sănătăţii reprezintă un refuz nejustificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 şi să se pronunţe asupra tuturor petitelor cererii.

Totodată, se va verifica dacă raportul efectuat de Corpul de control din cadrul Ministerului Sănătăţii, act care a stat la baza emiterii adresei de răspuns, a fost sau nu comunicat recurentelor şi, în caz afirmativ, dacă a fost contestat, urmând a se depune la dosar.

Instanţa de rejudecare va examina toate susţinerile părţilor, inclusiv aspectele învederate prin cererea de recurs, dând eficienţă art. 22 alin. (2) C. proc. civ. şi asigurându-se că sunt respectate dispoziţiile art. 6 § 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului care consacră dreptul la un proces echitabil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantele Fundaţia A. şi Societatea B. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 2013 din 09 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 aprilie 2018.