Disproportionality of allocation of civil law promotion positions in CSM judiciary competitions

Prin contestaţia înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2018, contestatoarea A. a chemat în judecată pe intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea parţială a Hotărârilor nr. 941 din 21 septembrie 2017 şi nr. 1317 din 19 decembrie 2017 ambele date de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, sub următoarele aspecte:

- anularea parţială a Hotărârii Plenului C.S.M. nr. 941 din 21.09.2017, respectiv a dispoziţiei de la art. 4, lit. b) prin care este stabilit numărul locurilor scoase la concursul pentru promovarea pe loc funcţii de execuţie a judecătorilor la curte de apel, ca fiind 100, din care numai 8 locuri pentru materia drept civil;

- anularea parţială a Hotărârii Plenului CSM nr. 1317/19. 12. 2017 de validare a rezultatelor concursului de promovare în funcţii de execuţie efectivă şi pe loc a judecătorilor şi procurorilor din data de 26 noiembrie 2017 şi de respingere a cererii sale de recunoaştere a gradului profesional de curte de apel;

- obligarea intimatului la emiterea unei hotărâri de suplimentare a numărului de locuri pentru materia drept civil şi, în consecinţă, de validare a rezultatului pe care l-a obţinut la concursul de promovare din 26. 11. 2017 şi, implicit, promovarea sa pe loc, în grad profesional de curte de apel.

În motivarea contestaţiei petenta a arătat că este judecător la Tribunalul Suceava, cu grad profesional de tribunal, fiind înscrisă la concursul organizat- de C.S.M., la data de 26.11.2017, potrivit Hotărârii Plenului C.S.M. nr. 941/21.09.2017, pentru a obţine promovarea pe loc în gradul superior, de curtea de apel, la disciplina drept civil.

În urma examenului a obţinut media generală 9,525 (cod Bl860), situându-se pe poziţia 13, la egalitate de medie cu alţi trei colegi aflaţi pe poziţiile 10-12, iar ultima medie de promovare, în limita celor 8 locuri alocate materiei, a fost 9,575.

A considerat că numărul de locuri alocat materiei drept civil, de numai opt, nu are la bază o justificare obiectivă şi rezonabilă, conform art. 4 alin. (2)2 din Hotărârea CSM nr. 621/2006 (Regulamentul).

Or, câtă vreme Ministerul Justiţiei, prin adresa nr. x, a considerat că "nu este oportună organizarea unui concurs de promovare pe loc a judecătorilor, nici din perspectiva rezolvării reale a problemelor de resurse umane din sistemul justiţiei, nici din punct de vedere al impactului financiar pe care îl presupune", nu s-ar putea motiva în speţă (ca în alte cazuri, spre ex. HCSM nr. 811/28. 06. 2016) că finanţarea posturilor este atributul finanţatorilor principali de credite, Ministerul Justiţiei şi Ministerul Public, care pot comunica un număr limitat de locuri din raţiuni bugetare.

Se motivează în HCSM nr. 941/21. 09. 2017, de organizare a concursului, faptul că alocarea locurilor pe materii are în vedere procentul mediu din volum total 2016 şi sem. I 2017.

Dar acest criteriu regulamentar, care ţine cont de date statistice, a considerat că nu trebuie absolutizat încât să se ajungă la blocarea accesului la promovare, (mai ales că nu este singurul criteriu prevăzut de art. 4 alin. (2)2 din Regulament, care mai menţionează şi un alt criteriu, privind necesităţile sistemului, neavut în vedere, cum se va arăta).

Este ceea ce s-a întâmplat cu candidaţii la materia drept civil, cărora le-a fost blocat efectiv accesul la promovare, fiind şi discriminaţi în raport cu ceilalţi candidaţi de la celelalte materii, care au beneficiat de un număr rezonabil de locuri pentru concurs.

Relevant în acest sens este faptul că, faţă de anii anteriori, pentru promovare la Curtea de Apel s-a alocat un număr dublu de locuri, de la 50 la 100 şi că fiecare materie de concurs a primit locuri suplimentare, chiar semnificativ mai multe, cu excepţia dreptului civil.

Astfel, la materia drept penal s-au alocat 25 de locuri, faţă de 12 locuri la concursul precedent din 03. 04. 2016.

La materia drept comercial 13 locuri, faţă de 6 locuri.

La materia drept administrativ 23 de locuri faţă de 14 locuri.

La materia drept financiar şi fiscal 12 locuri faţă de 4 locuri.

La materia dreptul muncii 19 locuri faţă de 6 locuri.

Dreptul civil însă a primit acelaşi nr. de locuri - 8, deşi Comisia nr. 2- Resurse Umane şi Organizare din cadrul CSM propusese suplimentarea corespunzătoare a locurilor pentru drept civil motivat de faptul că s-au eliminat din concurs materiile drept internaţional privat şi dreptul familiei (conform minutei din 18.09.2017 a acestei Comisii).

Este greu de crezut că de la data ultimului concurs, organizat- în anul 2016, volumul de activitate pe curţi de apel la celelalte materii s-ar fi dublat/triplat, în timp ce la dreptul civil s-ar fi înregistrat un regres.

Dimpotrivă, din informaţiile publice de pe Portalul Instanţelor, privind bilanţul de activitate pe anul 2016, reiese că cele mai multe Curţi de Apel au înregistrat o tendinţă descrescătoare a volumului de activitate (dosare nou intrate) faţă de anul 2015-Cluj, Constanţa. Craiova, Iaşi, Tg. Mureş, Oradea, Ploieşti, Suceava, Galaţi, Bacău (excepţie făcând doar Curţile de Apel Timişoara, Piteşti, Bucureşti, Braşov).

De asemenea, datele din bilanţ privind activitatea pe secţiile Curţilor de Apel nu susţin aşa o disproporţie de volum în raport de cauzele "pur civile".

Relevantă în acest sens este şi organigrama Curţilor, mai ales în cazul acelora în care conflictele de muncă şi asigurări sociale funcţionează în secţie separată de cauzele "pur civile", iar numărul de judecători pe cele două secţii este comparabil (Curţile de Apel Iaşi, Galaţi, Cluj, Timişoara).

Oricum, acest criteriu, al ponderii, nu este singurul criteriu prevăzut de Regulament, întrucât art. 4 alin. (2)2 se raportează şi la un alt criteriu, al "necesităţilor sistemului", neavut în vedere.

Se mai referă şi la impactul deciziei Curţii Constituţionale nr. 369/30. 05. 2017, publicată în Monitorul Oficial nr. 582/20. 07. 2017 asupra volumului de activitate al Curţilor de Apel în materia dreptului civil.

Prin această decizie s-a suprimat "pragul valoric" în materia căilor de atac de reformare, în speţă recursul, astfel că într-un număr semnificativ de cauze pentru care competenţa se stabileşte după valoare, nu după materie (ex. acţiuni în revendicare, uzucapiune, nulitate act juridic, răspundere contractuală-rezoluţiune, reziliere, răspundere delictuală, acţiune pauliană, hotărâre care ţine loc de act autentic de vânzare, etc.), părţile au la îndemână şi calea de atac a recursului, după apel. Din informaţiile de pe portalul instanţelor reiese că recursurile au fost înregistrate pe rolul Curţilor de Apel, unele fiind soluţionate deja, iar într-o decizie de speţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi-a declinat competenţa de soluţionare a recursului în favoarea Curţii de Apel.

A se vedea decizia nr. 160 din data de 1 februarie 2017 pronunţată de secţia a II-a civilă prin care instanţa supremă a hotărât că, "în principiu, în situaţiile în care, conform C. proc. civ. sau legii speciale, hotărârile pronunţate de instanţele judecătoreşti sunt supuse recursului, soluţionarea acestuia este de competenţa instanţei imediat superioare celei care a pronunţat hotărârea, sau, după caz, de competenţa instanţei expres prevăzute de lege. Instanţa supremă nu poate reţine argumentul instanţei de declinare în sensul că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este instanţa de drept comun în judecarea recursurilor, întrucât se încalcă o prevedere de ordin procedural imperativă (art. 97 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă recursurile declarate împotriva hotărârilor curţilor de apel, precum şi a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege").

Decizia Curţii Constituţionale exista la data organizării concursului şi trebuia avută in vedere la alocarea locurilor în materia dreptului civil, întrucât măreşte semnificativ rolul curţilor de apel în materia dreptului civil.

Prin urmare, nu s-ar putea motiva că nu ar exista posibilitatea pentru promovat de a-şi desfăşura activitatea la instanţa corespunzătoare gradului dobândit (cum s-a motivat în alte cazuri, spre ex. HCSM nr. 811/28. 06. 2016).

Aşadar, a considerat întemeiată solicitarea sa de reevaluare a locurilor pentru materia drept civil, la un număr obiectiv şi rezonabil, în acord cu criteriile prevăzute prin art. 4 alin. (2)2 din Regulament, pentru a se înlătura situaţia de inegalitate evidentă de şanse în raport de ceilalţi magistraţi - concurenţi de la celelalte materii.

Aşa cum rezultă din prevederile Legii nr. 317/2004 Consiliul Superior al Magistraturii este autoritatea care se ocupă de cariera magistraţilor, de evoluţia lor profesională, asigurând cadrul legal pentru obţinerea gradului ierarhic superior, cu respectarea principiilor egalităţii de şanse, nediscriminării.

Or, în ceea ce o priveşte, a constatat că accesul la promovare este excesiv de dificil, chiar obţinând o medie foarte mare, 9,525, din cauza numărului foarte redus de locuri pentru promovare pe loc, în disproporţie vădită şi nejustificată atât faţă de vastitatea şi complexitatea materiei dreptului civil, cât şi în raport de locurile stabilite pentru celelalte materii de concurs.

O promovare efectivă în aceeaşi specializare la Curtea de Apel Suceava este exclusă încă din anul 2010.

A mai menţionat că a înaintat către C.S.M. o cerere de suplimentare a locurilor pentru materia drept civil, de validare a rezultatului final obţinut la concurs şi de recunoaştere a gradului profesional de curte de apel, ce a fost calificată ca memoriu şi respinsă în aceeaşi şedinţă din 19 decembrie 2017, fără a fi arătate motivele până la acest moment

În drept a invocat prevederile art. 4 alin. (2)2, art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea contestaţiei ca nefondată.

Susţine intimatul că potrivit art. 4 alin. (2) din Regulamentul privind promovarea judecătorilor şi procurorilor în funcţii de execuţie, "numărul de locuri scoase la concurs se stabileşte cu consultarea prealabilă a ordonatorilor principali de credite, iar alocarea locurilor pe materii de concurs se realizează de către Consiliul Superior al Magistraturii, ţinând cont de ponderea numărului de cauze la nivelul gradului de jurisdicţie pentru care se scot locurile la concurs şi de necesităţile sistemului."

Susţine intimatul că alocarea unui anumit număr de locuri la concursul de promovare pe loc în funcţie de execuţie, în raport de materiile de concurs, nu constituie o practică discriminatorie, aşa cum apreciază petenta şi nici nu îngrădeşte accesul efectiv la promovare, având în vedere că alocarea numărului de posturi pe materii s-a realizat în baza unui criteriu matematic.

Astfel, se arată că la drept civil au fost alocate 8 posturi pentru promovarea la curtea de apel, întrucât, potrivit datelor statistice, volumul de activitate la materiile civil şi minori şi familie, în perioada 2016 şi sem I 2017 reprezintă 7%, respectiv 1% din volumul total de activitate al curţilor de apel.

Mai arată intimatul că, toţi candidaţii la concursul de promovare pe loc, care îndeplineau condiţiile de participare la concurs, aveau posibilitatea de a opta pentru oricare dintre materiile de concurs, indiferent de secţia unde îşi desfăşurau activitatea, aceştia aflându-se în situaţii identice, din moment ce regulile de desfăşurare a concursului erau aceleaşi pentru toţi şi fiecare candidat a avut posibilitatea de a alege materia la care urma să susţină concursul.

Totodată, se precizează că alocarea posturilor pe materii s-a realizat în baza unor criterii obiective, respectiv date statistice, iar împrejurarea că un candidat nu a obţinut o notă care să îi permită promovarea, nu poate echivala cu blocarea accesului la concurs.

În opinia intimatului, susţinerea contestatoarei privind omisiunea utilizării celui de-al doilea criteriu prevăzut de art. 4 alin. (2)2 din Regulament este nefondată, întrucât alocarea posturilor în funcţie de necesităţile sistemului este un criteriu general de apreciere care include implicit şi primul criteriu, respectiv ponderea numărului de cauze la nivelul gradului de jurisdicţie.

La data de 26 februarie 2018, contestatoarea A. a depus răspuns la întâmpinare solicitând admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

În dovedirea susţinerilor lor, părţile au înţeles să se folosească de proba cu înscrisuri.

Analizând actele şi lucrările dosarului, prin prisma probatoriilor administrate şi a dispoziţiilor legale incidente, se reţin următoarele:

Cu titlu de principiu, Înalta Curte reaminteşte că, "în controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecăţii, instanţa de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea şi respectarea, în conduita autorităţii emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autorităţile publice sunt chemate să îl ocrotească. Numai în măsura în care, probele dosarului conduc către concluzia ruperii acestui just echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorităţii publice, se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, sau despre o deturnare a scopului legii, în sensul de fraudă la lege" (ICCJ s. cont. adm fiscal, dec nr. 4357 din 15 octombrie 2009).

Aşadar, este binecunoscut că raportul de drept administrativ este guvernat de principiul proporţionalităţii între măsura dispusă în fiecare caz individual şi interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporţionate în raport de scopurile urmărite.

Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acţiunii, excesul de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

În aceeaşi notă, se poate afirma că, în exercitarea atribuţiilor lor, entităţile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Aceeaşi abordare se regăseşte şi în jurisprudenţa Curţii Europene de Drepturilor Omului, care a statuat în cauza Van Marle şi alţii c. Olandei (hotărârea Plenului Curţii din 26 iunie 1986) că o atare evaluare "se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie".

Prin urmare, analizând conţinutul actelor administrative atacate, în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că hotărârile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea cărora au fost adoptate, iar măsurile dispuse sunt amplu şi adecvat motivate, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Concret, se observă că petenta a contestat hotărârile Plenului C.S.M. nr. 941 din 21.09.2017, respectiv a dispoziţiei de la art. 4, lit. b) prin care este stabilit numărul locurilor scoase la concursul pentru promovarea pe loc funcţii de execuţie a judecătorilor la curte de apel, ca fiind 100, din care numai 8 locuri pentru materia drept civil; precum şi cea a Plenului CSM nr. 1317/19. 12. 2017 de validare a rezultatelor concursului de promovare în funcţii de execuţie efectivă şi pe loc a judecătorilor şi procurorilor din data de 26 noiembrie 2017 şi de respingere a cererii sale de recunoaştere a gradului profesional de curte de apel.

Succint, criticile petentei în legătură cu cele două hotărâri contestate se circumscriu împrejurărilor că nu au fost respectate prevederile art. 4 alin. (2)2 din hotărârea CSM nr. 621/2006, respectiv numărul de locuri alocat materiei drept civil de numai opt, nu are la bază o justificare obiectivă şi rezonabilă şi că prin modalitatea de alocare a locurilor au fost încălcate principiile egalităţii de şanse şi nediscriminării, fiind astfel îngrădit accesul efectiv la promovare al contestatoarei.

Răspunzând acestor critici, Înalta Curte observă că în conformitate cu prevederile art. 1 din hotărârea CSM nr. 621/2006 privind Regulamentul pentru organizarea şi desfăşurarea concursului de promovare a judecătorilor şi procurorilor: "Promovarea judecătorilor şi procurorilor în funcţii de execuţie, efectivă sau pe loc, la tribunale, tribunale specializate, curţi de apel, parchetele de pe lângă aceste instanţe, precum şi la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie se face numai prin concurs, organizat- la nivel naţional, în limita posturilor vacante existente, respectiv a numărului de locuri aprobat anual de Consiliul Superior al Magistraturii pentru promovarea pe loc. "

Totodată, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (2)2 din acelaşi Regulament: "La promovarea pe loc, locurile scoase la concurs se stabilesc la nivel naţional, corespunzător gradelor instanţelor sau parchetelor ierarhic superioare pentru care se organizează concursul; în interiorul fiecărui grad, locurile se stabilesc separat, pe materii de concurs. Numărul de locuri scoase la concurs se stabileşte cu consultarea prealabilă a ordonatorilor principali de credite, iar alocarea locurilor pe materii de concurs se realizează de către Consiliul Superior al Magistraturii ţinând cont de ponderea numărului de cauze la nivelul gradului de jurisdicţie pentru care se scot locurile la concurs şi de necesităţile sistemului."

Din verificarea Hotărârii Plenului CSM nr. 941/21 septembrie 2017, aflată în copie la filele x şi urm. dosar, se constată că la atribuirea numărului de locuri pentru promovarea pe loc, Consiliul a avut în vedere datele statistice privind volumul de activitate pe fiecare materie în care s-au alocat posturi, respectiv procentul mediu din volumul total aferent anilor 2016 şi semestrului I 2017.

Împrejurarea că nu a fost avută în vedere Decizia Curţii Constituţionale nr. 369/30.05.2017 publicată în Monitorul Oficial nr. 582/20.07.2017, care va avea consecinţe asupra creşterii volumului de activitate al Curţilor de Apel în materia dreptului civil, excede controlului de legalitate al jurisdicţiei contenciosului administrativ.

Astfel, autoritatea publică a statuat anumite criterii la care să se raporteze, în legătură cu stabilirea numărului de posturi alocat fiecărei materii, criteriu pe care l-a respectat, în mod matematic, iar faptul că petenta propune o altă circumstanţă la care să se raporteze Consiliul, nu poate conduce la concluzia că marja de apreciere a fost exercitată în mod abuziv.

Pe de altă parte, nu poate fi ignorat faptul că prin hotărârea atacată au fost luate în considerare date concrete, obiective, respectiv date statistice referitoare la volumul de activitate în perioada imediat anterioară organizării concursului, în schimb decizia Curţii Constituţionale invocată de contestatoare urmează a produce efecte în viitor, nefiind cunoscută la acest moment, maniera în care această decizie va afecta activitatea instanţelor de judecată în materie civilă.

În ceea ce priveşte susţinerile contestatoarei referitoare la încălcarea principiilor egalităţii de şanse şi nediscriminării, şi la îngrădirea accesului efectiv la promovare, se concluzionează că nici acestea nu pot conduce la reformarea actelor administrative contestate.

Acestea sunt a adăpost de orice critică, din acest punct de vedere, în condiţiile în care, candidaţii la concursul de promovare pe loc s-au aflat în situaţii identice, regulile de desfăşurare a concursului şi locurile alocate fiind aceleaşi pentru toţi, fiecare candidat având posibilitatea să aleagă materia la care să susţină concursul, în cunoştinţă de cauză şi fiind avizat anterior înscrierii în privinţa numărului de locuri alocat fiecărei materii.

Or, este cunoscut că principiul constituţional al egalităţii în drepturi nu presupune uniformitate, astfel că situaţii diferite justifică şi uneori chiar impun un tratament juridic diferit (Decizia Curţii Constituţionale nr. 1/8 februarie 1994 publicată în M. Of. nr. 69/1994).

Aşadar, împrejurarea că la alte materii au fost alocate mai multe locuri pentru promovarea pe loc, la altele mai puţine, iar la alte materii, cum ar fi dreptul familiei, proprietăţii intelectuale şi drept maritim şi fluvial, nu au fost alocate locuri deloc, ţine de marja de apreciere a Consiliului, în aplicarea criteriului necesităţii sistemului, criteriu evaluat pe considerente statistice, ce nu au legătură cu exercitarea abuzivă a competenţelor sale.

Nu în ultimul rând, trebuie precizat că împrejurarea potrivit căreia un candidat nu obţine, în urma concursului, un calificativ care să îi permită clasarea pe unul dintre locurile alocate, nu poate constitui o îngrădire a accesului la promovare, aşa cum a susţinut contestatoarea.

Având în vedere cele menţionate mai sus, Înalta Curte concluzionează că, în adoptarea celor două hotărâri contestate, Consiliul Superior al Magistraturii şi-a exercitat competenţele şi marja de apreciere fără încălcarea unor norme legale sau regulamentare sau prin abuz de putere publică.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, va fi respinsă contestaţia ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge contestaţia formulată de A. împotriva Hotărârilor nr. 941 din 21 septembrie 2017 şi nr. 1317 din 19 decembrie 2017 ambele date de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 aprilie 2018.