Grassland Lease Price Cap Upheld Against Communes' Autonomy Challenge

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 3 iunie 2014, sub nr. x/2014, reclamantele Comuna Saschiz, Comuna Viişoara, Comuna Deda, Comuna Corunca, Comuna Sînpetru de Câmpie, Comuna Vătava, Comuna Lunca Bradului, Comuna Găneşti, Comuna Suplac, Comuna Gorneşti, Comuna Cucerdea, Comuna Adămuş, Comuna Daneş, Comuna Petelea, Comuna Albeşti şi Comuna Băla au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea în parte a Ordinului nr. 407/2051/31.05.2013 al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în ceea ce priveşte prevederile art. IV pct. 1 din Contractul cadru de concesiune pentru suprafeţele de pajişti aflate în domeniul public al comunelor, oraşelor, respectiv al municipiilor şi art. IV pct. 1 din Contractul cadru de închiriere pentru suprafeţele de pajişti aflate în domeniul public sau privat al comunelor, oraşelor, respectiv al municipiilor, aprobate prin anexele 1 şi 2 ale actului administrativ menţionat.

2. Hotărârea pronunţată în cauză

Prin sentinţa nr. 125/31 octombrie 2014, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea în contencios administrativ având ca obiect anulare act administrativ - art. IV pct. 1 din anexa 1 şi art. IV pct. 1 din anexa 2 la Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 al Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 125/31 octombrie 2014 au declarat recurs în termen legal reclamantele Comuna Saschiz, Comuna Viişoara, Comuna Deda, Comuna Corunca, Comuna Sînpetru de Câmpie, Comuna Vătava, Comuna Lunca Bradului, Comuna Găneşti, Comuna Suplac, Comuna Gorneşti, Comuna Cucerdea, Comuna Adămuş, Comuna Daneş, Comuna Petelea, Comuna Albeşti şi Comuna Băla, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., s-a susţinut că hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cel puţin din perspectiva aplicabilităţii în speţă a normelor de drept european.

În acest sens, recurentele au făcut trimitere la argumentaţia cererii de chemare în judecată arătând că introducerea clauzei cuprinse la art. IV pct. 1 din contractele-cadru de concesiune/închiriere aprobate în anexele 1 şi 2 la Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013, clauză obligatorie a fi respectată de către unităţile administrativ teritoriale, încalcă dreptul european, respectiv dispoziţiile exprese ale tratatului privind Uniunea Europeană şi Cartei europene a autonomiei locale.

Au fost avute în vedere prevederile art. 4 pct. 6 şi art. 9 pct. 1 şi 4 din Carta europeană a autonomiei locale adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 de statele membre ale Consiliului Europei şi ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, precum şi prevederile art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Recurentele au apreciat că toată această argumentaţie a fost ignorată de către prima instanţă, hotărârea recurată nefiind motivată în niciun fel cu susţineri care să combată argumentele privind incidenţa cadrului normativ european în materie.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentele au susţinut că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, prin raportare la următoarele aspecte:

În sentinţa recurată se reţine că dispoziţiile contestate limitează preţul concesiunii/închirierii pajiştilor permanente aflate în domeniul public/privat al comunelor, aspect care în opinia instanţei ar corespunde obiectivului stabilit de legiuitor în preambulul ordonanţei:

"facilitatea accesului crescătorilor de animale la suprafeţele de pajişti disponibile, aflate atât în domeniul public, cât şi în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, în condiţiile în care pentru majoritatea crescătorilor de animale singura sursă de asigurare a hranei pe perioada verii este masa verde obţinută de pe pajişti".

În aceeaşi ordine de idei, instanţa susţine că limitarea preţului concesiunii/închirierii se justifică prin prisma obiectivului urmărit de legiuitor în O.U.G. nr. 34/2013, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 86/2014, având un "caracter rezonabil" şi "cu respectarea limitelor actului în baza căruia a fost emis ordinul", cu referire la O.U.G. nr. 34/2013, neputându-se reţine că modificările survenite prin Legea nr. 86/2014 susţin nelegalitatea ordinelor atacate.

Contrar susţinerilor primei instanţe, se impune a se observa că, tocmai în realizarea scopului O.U.G. nr. 34/2013, de facilitare a accesului crescătorilor de animale pe suprafeţele de pajişti disponibile este necesară respectarea legislaţiei speciale în materia concesiunii/închirierii bunurilor proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale prin licitaţie publică, precum şi a celorlalte prevederi legale incidente, inclusiv în materia bunei administrări a acestor bunuri de către autoritatea administraţiei publice locale.

Procedura licitaţiei publice este, pe de o parte, un garant al liberului acces şi nediscriminării crescătorilor de animale în vederea participării la procedurile legale de atribuire a contractelor de concesiune/închiriere, iar, pe de altă parte, reprezintă un garant al unei administrări eficiente a pajiştilor de către autorităţile administraţiei publice locale şi nicidecum o modalitate juridică prin care proprietarul terenului îşi poate impune preţul astfel cum se susţine în mod eronat în sentinţa recurată (pag. 12 paragraf 3).

Atât C. civ., cât şi Legea nr. 213/1998, O.U.G. nr. 54/2006, aprobată prin Legea nr. 22/2007, şi Legea nr. 215/2001, republicată, obligă unităţile administrativ-teritoriale la concesionarea/închirierea bunurilor din domeniul public sau privat, inclusiv al suprafeţelor de pajişti disponibile ce fac obiectul de reglementare al O.U.G. nr. 34/2013 prin licitaţie publică.

Prin Ordinul nr. 2051/407/2013 se instituie o limită maximă/plafon al preţului contractului de concesiune/contractului de închiriere pe care îl poate obţine unitatea administrativ-teritorială în aplicarea O.U.G. nr. 34/2013, acesta neputând depăşi "50% din valoarea masei verzi pe hectar calculată în funcţie de preţul mediu stabilit de consiliul judeţean", ceea ce, contrar susţinerilor instanţei de fond, contravine atât scopului O.U.G. nr. 34/2013, cât şi prevederilor exprese ale acesteia, folosirea eficientă a pajiştilor obligând la o bună administrare a acestora în beneficiul tuturor membrilor colectivităţilor locale, ceea ce implică inclusiv stabilirea preţului concesiunii/închirierii fără instituirea unei limite maxime de către emitentul actului administrativ atacat.

Un argument în plus în acest sens şi care fără îndoială influenţează "prestaţiile reciproce" la care face referire instanţa de fond în sentinţa recurată (pag. 12 paragraf 3) este acela că, pentru utilizarea pajiştilor, utilizatorii (chiriaşi/concesionari) beneficiază şi de subvenţii din fonduri europene prin Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA). Aşadar, executarea propriilor obligaţii contractuale de către concesionar/chiriaş nu poate fi un argument pentru achitarea unei redevenţe/chirii la bugetul local al cărui cuantum să fie limitat de emitentul actului într-o cotă procentuală fixă dintr-o valoare decisă exclusiv de autoritatea publică judeţeană.

De asemenea, contrar susţinerilor primei instanţe, nelegalitatea art. IV pct. 1 din contractul cadru de concesiune şi închiriere anexe şi totodată parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 este recunoscută implicit prin adoptarea Legii nr. 86/2004 de aprobare a O.U.G. nr. 34/2013, care introduce la art. 9 din ordonanţă un nou alineat cuprinzând criteriile de stabilire a preţului concesiunii/închirierii pajiştilor, după cum urmează":

"(71) Preţul concesiunii/închirierii se stabileşte ţinând cont de echilibrul financiar dintre valoarea producţiei de iarbă disponibilă şi obligaţiile care îi sunt impuse utilizatorului pajiştei permanente prin cheltuielile cu implementarea amenajamentului pastoral".

De altfel, recent au fost modificate prin H.G. nr. 78/2015 Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 34/2013, care în forma modificată dispun la art. 6 alin. (3) următoarele:

"În condiţiile art. 9 alin. (71) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2013, nivelul minim al preţului concesiunii/închirierii se stabileşte prin diferenţa dintre valoarea ierbii disponibile pentru animale şi valoarea totală a cheltuielilor cu implementarea proiectului de amenajament pastoral, respectiv investiţii/materiale şi lucrări anuale prevăzute în acesta, cu respectarea prevederilor legale în vigoare".

Soluţia legislativă adoptată prin O.U.G. nr. 34/2013, astfel cum a fost aprobată cu modificări prin Legea nr. 86/2014, precum şi prin H.G. nr. 78/2015 constituie argumente solide care demonstrează că au fost deja identificate soluţii legislative la stabilirea preţului concesiunii/închirierii pajiştilor în limitele respectării dreptului european, a Constituţiei şi legilor interne.

Prin urmare, anularea clauzei introdusă abuziv la art. IV pct. 1 din contractele cadru de concesiune şi închiriere anexe şi totodată parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 devine o chestiune firească de armonizare a prevederilor cadru cu reglementările cu valoare juridică superioară - O.U.G. nr. 34/2013, aprobată prin Legea nr. 86/2014, şi H.G. nr. 78/2015.

În concluzie, pentru motivele expuse, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, să se dispună anularea în parte a Ordinului nr. 407/2051/31.05.2013, astfel cum s-a solicitat prin cererea adresată instanţei de contencios administrativ.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

1. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai străine de natura cauzei"

Acest motiv de nelegalitate nu este incident în cauză, întrucât din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, precum şi a considerentelor sentinţei recurate rezultă că prima instanţă a examinat şi a înlăturat argumentat toate motivele de nelegalitate de care reclamantele s-au prevalat prin acţiunea în anulare adresată instanţei de contencios administrativ.

Totodată, nu sunt identificate contradicţii în raţionamentul primei instanţe şi nici considerente străine de natura cauzei, astfel că sunt neîntemeiate criticile formulate în acest sens de recurentele-reclamante.

2. Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material

Reclamantele au supus controlului de legalitate, în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prevederile art. IV pct. 1 din Contractul - cadru de concesiune pentru suprafeţele de pajişti aflate în domeniul public al comunelor, oraşelor, respectiv al municipiilor şi art. IV pct. 1 din Contractul - cadru de închiriere pentru suprafeţele de pajişti aflate în domeniul public sau privat al comunelor, respectiv al municipiilor, aprobate prin Anexele nr. 1 şi 2 care fac parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051 din 31.05.2013 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Conform prevederilor contestate, preţul concesiunii/închirierii se stabileşte prin raportare la cel mult 50% din valoarea masei verzi pe hectar calculată în funcţie de preţul mediu stabilit de consiliul judeţean, potrivit art. 62 alin. (22) din Legea nr. 571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare.

Ordinul a cărui anulare parţială se solicită a fost emis în executarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea şi exploatarea pajiştilor permanente şi pentru modificarea şi completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991.

Prin art. 9 din O.U.G. nr. 34/2013, unităţile administrativ teritoriale, prin primari, în conformitate cu hotărârile consiliilor locale, în baza cererilor crescătorilor de aminale, au fost abilitate să încheie contracte de concesiune/închiriere, în condiţiile legii, pentru suprafeţele de pajişti disponibile, proporţional cu efectivele de animale deţinute, pe o perioadă de maximum 5 ani.

Art. 4 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, având marginalul Ierarhia actelor normative, prevede că "(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. (2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României, republicată, şi prin celelalte legi. (3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă[s.n.]

Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 prezintă natura juridică a unui act normativ dat în executarea unei ordonanţe de Guvern, astfel că, în contextul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, trebuie să respecte limitele şi normele care îl ordonă.

Prin urmare, este esenţial de stabilit dacă o reglementare precum cea existentă în art. IV pct. 1 din Anexele 1 şi 2 parte integrantă din Ordinul nr. 407/2051/31.05.2013 respectă sau nu limitele impuse de O.U.G. nr. 34/2013, în executarea căreia a fost adoptată.

În acest sens, în mod corect prima instanţă a reţinut, din considerentele expuse că preambulul O.U.G. nr. 34/2013, intenţia neechivocă a legiuitorului de a reglementa uniform modul de utilizare a pajiştilor, fiind supuse acestui regim atât pajiştile proprietate publică, cât şi cele proprietate privată, indiferent de titularul dreptului. Au fost instituite o serie de restricţii în ceea ce priveşte posibilitatea de a schimba destinaţia terenurilor, exploatarea pajiştilor, dar şi în ceea ce priveşte persoanele cu care se pot încheia contracte pentru aceste terenuri (doar crescătorii de animale, persoane fizice sau juridice având animalele înscrise în Registrul naţional al exploataţilor -RNE).

Modalitatea de stabilire a preţului concesiunii/închirierii pajiştilor permanente aflate în domeniul public/privat al comunelor este în acord cu obiectivul stabilit în preambulul O.U.G. nr. 34/2013, respectiv acela de a facilita accesul crescătorilor de animale la suprafeţele de pajişti disponibile, aflate atât în domeniul public, cât şi în domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale, în condiţiile în care pentru majoritatea crescătorilor de animale singura sursă de asigurare a hranei pe perioada verii este masa verde obţinută de pe pajişti.

În mod corect prima instanţă a constatat că, prin anexele la Ordinul nr. 407/2051/2013 nu s-a prevăzut un preţ maximal, ci un plafon care variază în funcţie de valoarea masei verzi pe hectar, calculată în funcţie de preţul mediu stabilit de consiliul judeţean. A fost stabilit astfel de către emitentul ordinului un criteriu ce are la bază elemente determinabile, ce ţin de aprecierea autorităţilor locale.

Aşadar, autoritatea emitentă a ordinului contestat a acţionat în limitele şi în acord cu obiectivele stabilite prin O.U.G. nr. 34/2013, fiind respectat principiul ierarhiei actelor normative prevăzut de art. 4 din Legea nr. 24/2000.

Prin modalitatea de redactare a prevederilor contestate au fost respectate atât prevederile Constituţiei, principiile autonomiei locale şi descentralizării, cât şi prevederile art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, analiza şi argumentele de care s-a prevalat prima instanţă fiind însuşite de instanţa de control judiciar.

În concluzie, pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., astfel că, în temeiul art. 496 din acest act normativ, coroborat cu art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se va dispune respingerea recursului declarat de reclamante, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele Comuna Saschiz prin Primar, Comuna Viişoara prin Primar, Comuna Deda prin Primar, Comuna Corunca prin Primar, Comuna Sînpetru de Câmpie prin Primar, Comuna Vătava prin Primar, Comuna Lunca Bradului prin Primar, Comuna Găneşti prin Primar, Comuna Suplac prin Primar, Comuna Gorneşti prin Primar, Comuna Cucerdea prin Primar, Comuna Adămuş prin Primar, Comuna Daneş prin Primar, Comuna Petelea prin Primar, Comuna Albeşti prin Primar şi Comuna Băla prin Primar împotriva sentinţei nr. 125 din 31 octombrie 2014 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 2 aprilie 2018.