Court of Accounts prevails: job-placement audit findings valid; agency’s action dismissed

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 05.02.2015, reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă (A.N.O.F.M.) a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României (CCR):

1) anularea măsurii prevăzute la punctul I.8. din Decizia CCR nr. 18/29.10.2014, denumită în continuare Decizie, precum şi a punctului 1 din încheierea nr. 2/08.01.2015 emisă de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul CCR, denumită în continuare Încheiere;

2) anularea în parte a măsurii prevăzute la paragraful 1 al punctului I.15. din Decizie, potrivit căreia recepţia dispusă a fi efectuată se impune a fi realizată în condiţiile Regulamentului de recepţie a lucrărilor de construcţii şi instalaţii aferente acestora, aprobat prin H.G. nr. 273/1994, precum şi a punctului 2 din Încheiere;

3) anularea măsurii prevăzute la punctul II.16.din Decizie precum şi a punctului 3 din Încheiere;

4) anularea în parte a măsurii prevăzute la punctul II.18.din Decizie, în ceea ce priveşte extinderea verificărilor la nivelul tuturor agenţiilor teritoriale în vederea identificării situaţiilor similare celei constatate de echipa de auditori în Procesul-verbal de constatare nr. x/02.10.2014 încheiat de CCR şi înregistrat sub nr. x, denumit în continuare Proces-verbal, în care s-a reţinut efectuarea de plăţi nejustificate din bugetul asigurărilor pentru şomaj precum şi în ceea ce priveşte stabilirea întinderii prejudiciului, evidenţierea în contabilitate, recuperarea acestuia conform prevederilor legale şi virarea sumelor la buget, pe măsura recuperării, având în vedere inclusiv aplicarea prevederilor art. 731 şi art. 751 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, precum şi a punctului 4 din Încheiere;

5) anularea măsurii prevăzute la punctul II.19.din Decizie precum şi a punctului 5 din Încheiere.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2322 din data de 22 septembrie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a admis în tot cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta accesorie Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, a anulat în parte Decizia nr. 18/29.10.2014, numai în ceea ce priveşte măsura prevăzută la punctul II.18, referitor la extinderea verificărilor la nivelul tuturor agenţiilor teritoriale în vederea identificării situaţiilor similare celei constatate de echipa de auditori în Procesul-verbal de constatare nr. x/02.10.2014 încheiat de CCR şi înregistrat la instituţia reclamantă sub nr. x/2014, precum şi în ceea ce priveşte stabilirea întinderii prejudiciului, evidenţierea în contabilitate a acestuia, recuperarea prejudiciului, conform prevederilor legale şi virarea sumelor la buget, pe măsura recuperării, având în vedere inclusiv aplicarea prevederilor art. 731 şi art. 751 din Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice, cu modificări şi completări, a anulat în parte încheierea nr. 2/08.01.2015, numai în ceea ce priveşte punctul 4, a menţinut în rest actele administrative contestate, a admis în parte cererea intervenientei privind cheltuielile de judecată, a obligat pârâta la plata către intervenientă a onorariului de avocat de 1.400 RON şi a luat act că reclamanta nu a solicitat cheltuieli de judecată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs atât reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, cât şi pârâta Curtea de Conturi a României, ambele părţi criticând-o pentru nelegalitate.

Recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă a fost respins ca tardiv formulat, potrivit deciziei nr. 327/1.02.2018, pentru termenul din data de 15.03.2018 Înalta Curte rămânând învestită doar cu soluţionarea recursului promovat de pârâta Curtea de Conturi a României.

Recurenta Curtea de Conturi a României a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea în parte a sentinţei cu privire la soluţia de admitere în parte a cererii de anulare a actelor contestate şi, în rejudecarea, respingerea în tot a acţiunii dar şi a cererii de intervenţie accesorie, ambele fiind neîntemeiate.

În esenţă, în dezvoltarea motivelor de recurs recurenta-pârâtă Curtea de Conturi arată că sunt nelegale considerentele instanţei de fond care au condus la anularea în parte a actelor atacate, întrucât acestea reprezintă interpretări ale unor acte normative, altele faţă de cele invocate în actul de control, care nu fac obiectul cererii de chemare în judecată.

Activitatea "orientare spre angajat", inclusă de către furnizor în actele încheiate cu Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj nu este prevăzută de legislaţia care guvernează informarea şi consilierea cu furnizorii externi, iar acest termen a fost utilizat discreţionar de către reclamantă şi de către furnizor în rapoartele tehnice lunare, precum şi în cel final.

Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, în realitate nu a contestat abaterea în sine, ci numai parţial măsura dispusă pentru remedierea acesteia, respectiv partea din aceasta referitoare la extinderea verificărilor şi stabilirea întinderii prejudiciului.

Arată recurenta că, deşi finalizarea etapei de consiliere, premergătoare etapei de formare profesională pentru creşterea şanselor de ocupare a persoanelor în căutarea unui loc de muncă se constituia în redactarea unei recomandări pentru cursuri de formare sau pentru începerea unei activităţi independente/iniţierea unei afaceri, acest fapt nu a fost regăsit în documentele justificative la facturile emise de S.C. A. S.R.L. în anul 2013, la Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, iar pentru un număr de 3359 persoane nu s-a emis nicio recomandare în sensul art. 11 din H.G. nr. 377/2002.

În contextul arătat, în anul 2013, la nivelul judeţului Cluj a existat un număr total de 70.030 locuri de muncă vacante (din care un număr de 8841 locuri declarate repetat), astfel încât, dacă furnizorul şi-ar fi îndeplinit obligaţia de la pct. 6.1 din contract, de a "plasa" 50% din beneficiari, unii dintre aceştia ar fi avut posibilitatea să ocupe locurile de muncă vacante.

Concluzionează recurenta că, S.C. A. S.R.L. nu a emis recomandare pentru participarea persoanelor consiliate la cursuri de formare profesională sau la măsura de consultanţă şi asistenţă pentru începerea activităţii independente ori pentru iniţierea unei afaceri pentru un număr de 3359 de persoane şi nu a respectat nici obligaţia contractuală de a plasa 50% din numărul total de beneficiari.

4. Procedura derulată în recurs

Prin raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., s-a apreciat că recursul declarat de Curtea de Conturi a României este admisibil în principiu, iar cel declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă este promovat cu depăşirea termenului de 15 zile de la data comunicării, reglementat de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Raportul a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor potrivit încheierii de şedinţă din data de 5 octombrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă a depus punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului, arătând că sentinţa instanţei de fond a fost comunicată instituţiei la data de 12.10.2015, comunicarea fiind înregistrată sub nr. x, astfel cum rezultă din copia acesteia şi din extrasul din registrul de evidenţă al A.N.O.F.M. anexate.

Invocând dispoziţiile art. 181 alin. (1) pct. 2 şi art. 182 alin. (1) C. proc. civ., referitoare la modul de calcul al termenelor, dar şi programul de lucru al instituţiei în zilele de vineri între orele 8-14, recurenta a susţinut că neînregistrarea comunicării în data de 09.10.2015 poate fi justificată de împrejurarea depunerii sentinţei la sediul A.N.O.F.M. după ora 14, ora la care activitatea instituţiei încetează în mod legal, astfel încât data comunicării sentinţei este prima zi lucrătoare ce urmează datei de 09.10.2015, respectiv ziua de luni 12.10.2015.

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României nu a depus punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin decizia nr. 327/1.02.2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins recursul declarat de Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, ca tardiv formulat şi a admis în principiu recursul declarat de Curtea de Conturi a României, stabilindu-se ca soluţionarea cauzei să se realizeze în condiţiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat de Curtea de Conturi a României

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentei-pârâte, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

În perioada 14.07-31.12.2013, s-a efectuat auditul financiar al contului anual de execuţie a asigurărilor de şomaj încheiat la data de 31.12.2013, la reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă.

În urma acestei acţiuni de verificare, a fost întocmit Raportul de audit financiar înregistrat la Curtea de Conturi a României-Departamentul V sub nr. x/2014, în baza căruia a fost emisă Decizia nr. 18/2014 a Departamentului IV al Curţii de Conturi prin care autoritatea pârâtă a comunicat reclamantei măsurile dispuse pentru înlăturarea abaterilor financiare constatate.

Contestaţia formulată de către reclamantă în baza art. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţii specifice Curţii de Conturi împotriva măsurilor dispuse la pct. I 15 paragraf 1, pct. I 8, pct. II 16 şi pct. II 18- II 19 din Decizie a fost soluţionată prin încheierea nr. 2/2015 de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, în sensul respingerii acesteia.

Instanţa de fond a admis în parte acţiunea şi a anulat în parte Decizia nr. 19/29.10.2014, numai în ceea ce priveşte măsura prevăzută la punctul II 18, referitor la extinderea verificărilor la nivelul tuturor agenţiilor teritoriale în vederea identificării situaţiilor similare celei constatate de echipa de auditori în Procesul-verbal de constatare nr. x/2.10.2014 încheiat de Curtea de Conturi a României, precum şi în ceea ce priveşte întinderea prejudiciului. A fost anulată în parte încheierea nr. 2/8.01.2015 numai în ceea ce priveşte punctul 4.

Soluţia instanţei de fond nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar pentru următoarele considerente.

Prin raportul de audit financiar şi Procesul-verbal de constatare încheiate de Curtea de Conturi s-a constatat efectuarea de plăţi nejustificate în sumă de 599.045 RON de către Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj către furnizorul S.C. A. S.R.L., care nu şi-a realizat obligaţiile contractuale, întrucât un număr de 3359 persoane nu au primit nicio recomandare în sensul dispoziţiilor art. 11 din H.G. nr. 377/2002. Recomandarea ar fi condus la ocuparea, de către unii dintre aceştia a locurilor de muncă vacante, existente la nivelul judeţului Cluj, în număr de 70030, în condiţiile în care Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj a realizat cel mai mic grad de ocupare a locurilor de muncă vacante, de 18%, faţă de media naţională de 75%.

În consecinţă, prin Decizia nr. 18/29.10.2014, emisă de Departamentul V din cadrul Curţii de Conturi, în baza raportului de control s-au dispus următoarele măsuri:

"18. Verificarea modului de îndeplinire a obligaţiilor asumate de către furnizorii de servicii pentru stimularea ocupării forţei de muncă prin contractele încheiate de agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă.

Recuperarea sumelor plătite nejustificat furnizorilor, care nu şi-au îndeplinit obligaţiile contractuale prin neemiterea către beneficiarii serviciilor prestate a documentelor prevăzute de legislaţia în vigoare.

Extinderea verificărilor la nivelul tuturor agenţiilor teritoriale în vederea identificării situaţiilor similare cu cele semnalate de către echipa de audit în procesul-verbal de constatare încheiat cu ocazia misiunii de audit în care Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă a efectuat în anul 2013 nejustificat plăţi suplimentare din bugetul asigurărilor sociale pentru şomaj pentru furnizorii de servicii pentru stimularea ocupării forţei de muncă.

Stabilirea întinderii prejudiciului, evidenţierea în contabilitate a acestuia, recuperarea prejudiciului şi virarea sumelor la buget, având în vedere prevederile art. 731 şi art. 451 din Legea nr. 500/2002 a finanţelor publice".

Reclamanta a contestat parţial măsura dispusă pentru remedierea abaterii, mai concret partea din aceasta referitoare la extinderea verificărilor, stabilirea întinderii prejudiciului.

Potrivit dispoziţiilor art. 58 din Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă, activitatea de informare şi consiliere constituie un ansamblu de servicii acordat în mod gratuit persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă, care au ca scop:

• furnizarea de informaţii privind piaţa muncii şi evoluţia ocupaţiilor;

•evaluarea şi autoevaluarea personalităţii în vederea orientării profesionale;

• dezvoltarea abilităţii şi încrederii în sine a persoanelor în căutarea unui loc de muncă în vederea luării de către acestea a deciziei privind propria carieră;

•instruirea în metode şi tehnic de căutare a unui loc de muncă.

Potrivit prevederilor contractului încheiat cu S.C. A. S.R.L. pentru desfăşurarea activităţii de informare şi consiliere profesională, furnizorul s-a obligat să "plaseze" 50% din numărul total de beneficiari, prevedere care a rămas nemodificată în actele adiţionale interne.

Furnizorul S.C. A. S.R.L. a consiliat, conform Raportului Tehnic Final, un număr total de persoane de 4117, care au beneficiat de cele 4 componente ale activităţii de informare şi consilier: furnizarea de informaţii privind piaţa muncii şi evoluţia ocupaţiilor, evaluarea şi autoevaluarea personalităţii în vederea orientării profesionale, dezvoltarea abilităţii şi încrederii în sine a persoanelor în căutarea unui loc de muncă, în vederea luării de către acestea a deciziei privind propria carieră, instruirea în metode şi tehnici de căutare a unui loc de muncă. Din totalul de 4117 persoane consiliate, un număr de 758 de persoane au primit recomandare pentru participarea la cursuri pentru calificare organizate de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă, iar diferenţa de 3359 persoane au fost, potrivit raportului tehnic final, orientate spre angajare.

Din cuprinsul Registrelor de evidenţă a persoanelor care solicită servicii de informare şi consiliere profesională privind cariera a rezultat faptul că din cele 3358 persoane care au fost "orientate spre angajare" conform celor declarate de furnizor prin Raportul Tehnic, au beneficiat în fapt de instruire în metode şi tehnici de căutare a unui loc de muncă, la poziţiile acestora fiind menţionat "căutare activă". Însă, aşa cum rezultă din cuprinsul dispoziţiilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 76/2002, instruirea în metode şi tehnici de căutare a unui loc de muncă face parte din însăşi activitatea de informare şi consiliere, ceea ce conduce la concluzia că societatea furnizoare S.C. A. S.R.L. nu şi-a îndeplinit obligaţiile prevăzute de legislaţia aplicabilă în domeniu, anume aceea că la încheierea perioadei de informare şi consilier profesională, consilierul trebuie să redacteze o recomandare pentru participarea persoanei consiliate la cursuri de formare profesională sau la măsura de consultanţă şi asistenţă pentru începerea unei activităţi independente ori pentru iniţierea unei afaceri.

A reţinut judecătorul fondului, în justificarea admiterii acţiunii cu privire la punctul II 18 din Decizia nr. 18/2014 că nu poate fi acceptată teza recurentei-pârâte conform căreia noţiunea de "plasare" implică obligaţia S.C. A. S.R.L. de a elibera beneficiarilor consilierii dispoziţii de repartizare în vederea prezentării la angajatori, care au declarat locuri de muncă vacante, întrucât această obligaţie ar fi grefată pe o activitate specifică măsurii de mediere a muncii, de competenţa Agenţiilor de Ocupare a Forţei de Muncă. Mai reţine că, medierea este o activitate ulterioară măsurii de informare şi consiliere după realizarea profilului psihoprofesional al persoanei, şi stabilirea deprinderilor, a abilităţilor şi competenţelor profesionale ale acesteia. Prin urmare, prin termenul de "plasare" s-a avut în vedere de fapt, orientarea persoanelor spre alte măsuri active, iar nu obligaţia S.C. A. S.R.L. de a elibera dispoziţii de repartizare, în vederea prezentării la angajator, astfel că nu se poate reţine încălcarea obligaţiilor furnizorului extern de a plasa 50% din numărul de beneficiari şi neemiterea dispoziţiilor de repartizare.

Înalta Curte reţine însă că, deşi finalizarea etapei de consiliere, premergătoare etapei de formare profesională pentru creşterea şanselor de ocupare a persoanelor în căutarea unui loc de muncă, se constituie în redactarea unei recomandări pentru cursuri de formare sau pentru începerea unei activităţi independente/iniţierea unei afaceri, pentru un număr de 3359 de persoane furnizorul extern nu a emis nicio recomandare, în sensul art. 11 din H.G. nr. 377/2002 (forma în vigoare la data emiterii actului) pentru aprobarea Procedurilor privind accesul la măsurile pentru stimularea ocupării forţei de muncă, modalităţile de finanţare şi instrucţiunile de implementare a acestora.

Totodată, în condiţiile în care, conform contractului încheiat, furnizorul extern avea obligaţia de a plasa 50% din numărul de beneficiari ai serviciilor de informare şi consiliere, aceasta nu a emis dispoziţiile de repartizare în vederea prezentării beneficiarilor la angajatorii care au declarat locuri de muncă vacante.

Or, lipsa documentului prevăzut de legislaţia în vigoare, anume neemiterea recomandării către beneficiarii serviciilor prestate conduce implicit la recuperarea sumelor aferente de la prestatorul de servicii care nu şi-a îndeplinit obligaţiile contractuale.

Recomandarea, ca document justificativ care atestă prestarea serviciilor de informare şi consilier, nu este opţională şi nu poate fi emisă doar celor care vor participa la cursuri de formare profesională sau consultanţă pentru începerea unei activităţi independente, întrucât actele normative nu fac o asemenea distincţie. Astfel, prin H.G. nr. 377/2002, la art. 4 sunt detaliate cele patru activităţi care constituie activitate de informare şi consiliere, iar la pct. 11 se precizează în ce mod se finalizează aceste activităţi, anume prin obligaţia de a emite recomandarea ca document justificativ al prestării serviciilor de către furnizorii externi. Or, în condiţiile în care art. 11 nu face o distincţie după cum persoanele beneficiare vor participa la cursuri de formare profesională sau consultanţă pentru începerea unei activităţi independente sau servicii de îndrumare pentru obţinerea unui nou loc de muncă, este evident că recomandarea se impune a fi emisă, constituind finalitatea etapei de informare.

Nu poate fi reţinută apărarea intimatei-reclamante, potrivit căreia procentul de 50% stabilit prin contract excede celui de 20% prevăzut în caietul de sarcini, având în vedere clauzele contractului semnat de părţi, precum şi împrejurarea că neîndeplinirea acestor obligaţii contractuale a condus la realizarea celui mai mic grad de ocupare a locurilor de muncă vacante comunicate de angajatori, la AJOFM Cluj, respectiv 18.48% faţă de media naţională înregistrată de celelalte agenţii teritoriale care a fost de 74,88%.

Cu privire la rezultatele obţinute la nivel naţional, a fost efectuată o analiză comparativă a rezultatelor obţinute în activitatea de informare şi consiliere din două judeţe, care prezentau compatibilitate din punct de vedere a principalilor indicatori statistici privind piaţa muncii în anul 2013, raportaţi de ANOFM.

S-a constatat astfel că AJOFM Timiş a efectuat activitatea pentru un număr de 6053 de persoane cu personal propriu fără a contracta serviciile unor furnizori acreditaţi, reuşind ca 41,50% din totalul celor consiliaţi să ocupe un loc de muncă (2512 persoane).

Comparativ, AJOFM Cluj a efectuat activitatea pentru un număr de 18.125 de persoane, din care 4139 consiliaţi de furnizori externi (pentru suma de 1.197.800 RON) şi 13.986 persoane, cu personal propriu al AJOFM. Dintre aceştia, conform bilanţului de ocupare, un număr de 3471 au ocupat un loc de muncă, anume: 1380 persoane (raportate eronat) au ocupat un loc de muncă prin derularea activităţii de către furnizorul extern, iar 2361 de persoane au ocupat un loc de muncă în urma activităţii derulate de AJOFM Cluj. În consecinţă s-a realizat un procent de ocupare de 20,64% din totalul persoanelor consiliate, în condiţiile efectuării unor cheltuieli din bugetul asigurărilor pentru şomaj în sumă de 1.197.800 RON.

Având în vedere aceste considerente, în mod corect s-a dispus extinderea verificărilor şi stabilirea întinderii prejudiciului la nivelul tuturor agenţiilor teritoriale, pentru toţi beneficiarii de indemnizaţie de şomaj, în vederea identificării situaţiilor similare.

Pentru cele expuse mai sus, Înalta Curte, reţinând că recursul declarat de Curtea de Conturi este fondat, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ. îl va admite, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea şi cererea de intervenţie, ca neîntemeiate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei nr. 2322 din data de 22 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantei Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Cluj, ca neîntemeiate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 martie 2018.