Illegal substitution of eligibility grounds in rural funding appeal violates statutory limits on extending administrative verification

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.12.2014, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (A.F.I.R. fosta A.P.D.R.P. -Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit) şi Oficiul Judeţean pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale Iasi (O.J.F.I.R. fostul O.J.P.D.R.P. Iasi - Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Iaşi) anularea Notificării privind rezultatul evaluării proiectului nr. x/19.05.2014 emisă de către Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit - Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Iaşi şi a tuturor actelor aferente, respectiv să fie obligate pârâtele să constate eligibilitatea proiectului "Construcţie pensiune agro-turistică D, P+1 în satul Izvoarele, comuna Răchiteni, jud. Iaşi".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2265 din data de 17 septembrie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Investitiilor Rurale şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor 1 N-E Iaşi .

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că prin soluţionarea contestaţiei, într-adevăr, reclamantei i s-a creat o situaţie mai grea decât în urma emiterii Notificării cererilor de finanţare neeligibile nr. x/19.05.2014, fără a fi respectate, însă, dispoziţiile art. 8 pct. 18 şi 19 din Regulament (extinderea verificărilor asupra altor criterii de eligibilitate se poate realiza numai de către Direcţia Control şi Antifraudă din cadrul APDRP sau DESI, cu notificarea apelantului). De asemenea, s-a constatat că răspunsul X/06.08.2014 emis de AFIR a fost dat în temeiul O.G. nr. 27/2002, excedând soluţionării administrative a cererii reclamantei, astfel cum această procedură este reglementată de Ordinul nr. 383/10.03.2014.

S-a mai arătat că, potrivit studiului de fezabilitate, s-a constatat că aceasta, prin dimensionarea camerelor, dotările propuse, respectiv realizarea de grupuri sanitare proprii pentru fiecare cameră, asigurarea încălzirii prin montarea unei centrale termice, prezintă caracteristicile unei pensiuni de 3 margarete. În aceste condiţii, devine evident faptul că reclamanta doreşte a obţine finanţare şi pentru investiţii eligibile doar în cazul unei pensiuni de 3 margarete - grupuri sanitare proprii pentru fiecare cameră, încălzire prin intermediul unei centrale termice (cerinţe menţionate ca obligatorii pentru o pensiune de 3 margareta în anexa 1.5.1. a Ordinului nr. 1051/03.03.2011 la pct. 3 şi 5), deşi chiar aceasta recunoaşte că nu îndeplineşte toate cerinţele pentru una de 3 margarete, ci doar pentru una de 2 margarete.

A mai arătat prima instanţă că în mod legal s-a emis notificarea de respingere a proiectului reclamantei pentru neîndeplinirea criteriul EG5. Se poate aprecia în acest sens, întrucât şi în avizul MDRT nr. 33/15.01.2014 (depus de reclamantă pentru verificarea acestui criteriu) se specifică faptul că pensiunea se poate încadra la 3 margarete din punct de vedere constructiv (echipare tehnico - edilitară şi compartimentarea cu dimensiunile camerelor), prin urmare, aceasta nu vine să confirme proiectul propus - pensiune de 2 margarete.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi solicitând casarea hotărârii, iar pe fond, în rejudecare, admiterea acţiunii, criticile formulate fiind încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă A. a arătat, în esenţă, următoarele:

- analiza contestaţiei nu s-a realizat în conformitate cu Manualul de procedură pentru implementarea Contractelor aferente Măsurii 41 "Implementarea strategiilor de dezvoltare locală", capitolul "Soluţionarea contestaţiilor", deoarece rezultatul analizei şi soluţionării contestaţiei trebuia să se refere strict la elementele contestaţiei şi motivul neeligibilităţii iniţiale a proiectului. Astfel, rezultatul analizei contestaţiei trebuia să se refere strict la admiterea/respingerea contestaţiei, raportat la aspectele şi elementele contestate, "per a contrario" fiind anulat dreptul legal la apărare al aplicanţilor PNDR Măsura 41 şi tratamentul egal acordat acestora în raport cu aplicanţii celorlalte măsuri din cadrul PNDR.

- instanţa de fond se mărgineşte doar a analiza dacă reclamanta a îndeplinit criteriul de eligibilitate EG 5, constatând în mod netemeinic şi nelegal neîndeplinirea acestui criteriu de către reclamantă, în contradicţie cu argumentele prezentate în plângere şi cu însăşi concluzia din răspunsul la contestaţia administrativă emisă de către intimate.

- în susţinerea soluţiei de admitere a prezentului recurs este şi maniera superficială prin care intimatele au înţeles să trateze situaţia şi asupra căreia instanţa de fond nu a efectuat nicio precizare în special la răspunsurile succinte şi neargumentate în concret (indiferent de soluţia la care ar fi ajuns în urma analizei) raportat la susţinerile părţii. Se apreciază că scopul pentru care legiuitorul a dispus procedura contestării anumitor acte administrative a fost cel al respectării principiilor constituţionale în ceea ce priveşte existenţa unui recurs graţios concret, a unor căi de atac la soluţia dispusă. În realizarea şi finalitatea acestui demers procedural, cu siguranţă s-a dorit o lămurire şi o motivare, prin asigurarea controlului de legalitate şi temeinicie, a soluţiei emise.

4. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că:

- apreciază că analizarea modului de îndeplinire a criteriului de eligibilitate EG5 de către Curtea de Apel Bucureşti în cadrul motivării sentinţei nr. 2265/2015 este corectă şi nu excede cadrului procesual instituit de către reclamantă. În plus, consideră că, în mod just instanţa de fond concluzionează că acest criteriu de eligibilitate nu poate fi apreciat ca fiind îndeplinit în condiţiile în care sunt numeroase neconcordanţe între situaţia de fapt astfel cum aceasta a fost observată pe teren şi proiectul propus de reclamantă în vederea finanţării. Din această perspectivă, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut în mod corect faptul că se propune prin proiect realizarea unei pensiuni agroturistice de 2 margarete, însă potrivit studiului de fezabilitate se constată că prin dimensionarea camerelor, prin dotările propuse, pensiunea poate fi încadrată la categoria 3 margarete.

- învederează că nici prin acţiunea iniţială dedusă judecăţii şi nici prin prezentul recurs recurenta - reclamantă nu indică elemente care să genereze anularea acesteia şi nici argumente juridic valabile prin care să fie evidenţiate dispoziţiile legale încălcate prin emiterea actelor administrative. Astfel, susţinerile recurentei - reclamante, deşi detaliat şi riguros expuse, analizate în profunzime, nu au sustenabilitate şi corespondent în dispoziţiile legale incidente speţei şi nici în Ghidul Solicitantului aferent Măsurii 313.

- obţinerea punctajului corespunzător şi selectarea proiectului în vederea finanţării nu nasc în mod direct obligaţia încheierii contractului de finanţare.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 05.10.2017, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Prin încheierea din 01.02.2018, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurenta-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu o acţiune îndreptată împotriva pârâtelor Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (A.F.I.R. fosta A.P.D.R.P. -Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit) şi Oficiul Judeţean pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale Iaşi (O.J.F.I.R. fostul O.J.P.D.R.P. Iaşi - Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Iaşi), solicitând instanţei ca prin sentinţa ce va pronunţa să dispună anularea Notificării privind rezultatul evaluării proiectului nr. x/19.05.2014 emisă de către Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit - Oficiul Judeţean de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit Iaşi şi a tuturor actelor aferente, respectiv să fie obligate pârâtele să constate eligibilitatea proiectului "Construcţie pensiune agro-turistică D, P+1 în satul Izvoarele, comuna Răchiteni, jud. Iaşi".

Soluţionând cauza prima instanţă a respins acţiunea ca neîntemeiată pentru considerentele arătate pe scurt la pct. 2, motiv pentru care reclamanta a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive sunt incidente, după cum vom arăta în continuare. Astfel, în sesiunea nr. 1/2012 de depunere şi evaluare a proiectelor aferente Măsurii 313, recurenta-reclamantă a depus dosarul cererii de finanţare,,Construcţie pensiune agro-turistică D, P+l în satul Izvoarele, com. Răchiteni, jud. Iaşi", înregistrată sub nr. x.

Oficiul Judeţean pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit IAŞI a procedat la verificarea şi analizarea îndeplinirii criteriilor de eligibilitate, iar proiectul depus de către recurenta-reclamantă a fost considerat neeligibil, emiţându-se în acest sens Notificarea cererilor de finanţare neeligibile nr. x/19.05.2014 . Motivul pentru care proiectul a fost declarat neeligibil: solicitantul nu respectă criteriul de eligibilitate EG5, în sensul că structurile de primire turistice rurale vor fi în conformitate cu normele de clasificare prevăzute în legislaţia naţională în vigoare. S-a motivat că având în vedere clasificarea conform avizului cu numărul 33/15.01.2014 şi caracteristicile construcţiei propuse se observă că tipul investiţiei propuse - pensiune agroturistică de două margarete- nu corespunde cu investiţia prezentată în cadrul studiului de fezabilitate, respectiv pensiune agroturistică de trei margarete.

Reclamanta a formulat contestaţie împotriva actului administrativ prin care proiectul a fost respins ca neeligibil, iar în urma analizării acesteia, s-a emis Notificarea nr. x, prin care contestaţia a fost respinsă considerându-se că solicitantul A. nu îndeplineşte criteriul de eligibilitate EG7- "Pentru investiţii în structuri de primire agro-turistice se va respecta definiţia agro-turismului dată în cadrul acestei fişe, iar nivelul de confort şi calitatea serviciilor propuse prin proiect trebuie să atingă standardul de calitate de minim o floare", deoarece solicitantul nu răspunde definiţiei agroturismului aşa cum este definit în Ghidul solicitantului- Măsura 313.

S-a arătat că în înţelesul acestei definiţii solicitantul trebuie să aibă venituri din agricultură la momentul depunerii proiectului, iar în mod complementar pentru suplimentarea acestor venituri, fermierul să presteze şi servicii de turism. În cazul de faţă, solicitantul nu obţine venituri din activitatea agricolă, conform indicatorilor economico-financiari prognozaţi.

Tot în cuprinsul Notificării nr. x s-a arătat referitor la neconcordanţa între 3 margarete din Avizul ANT nr. 33/15.01.2014 şi 2 margarete din Studiul de fezabilitate, nu se pune problema neîndeplinirii criteriului de eligibilitate EG5, însă nu se poate nega că solicitantul A. recurge la cosmetizarea unei pensiuni turistice într-o pensiune agroturistică cu scopul de a maximiza procentul de finanţare publică nerambursabilă de 50% pentru pensiune la 85% pentru agro-pensiune.

Faţă de această ultimă notificare, reclamanta a formulat la data de 07.07.2014 o reclamaţie la care a primit o adresă de răspuns prin care s-a precizat că în mod corect a fost respinsă contestaţia .

Din conţinutul şi motivarea acestor acte administrative, rezultă clar că prin notificarea de soluţionare a contestaţiei a fost modificat substanţial motivul de respingere al proiectului, în sensul că, deşi criteriul EG5 s-a considerat îndeplinit, totuşi s-a apreciat că nu era îndeplinit criteriul de eligibilitate EG7, criteriu ce nu a fost analizat prin actul iniţial de respingere a proiectului.

Cu toate că prima instanţă constată modificarea criteriului de eligibilitate şi alege să nu analizeze acţiunea din perspectiva criteriului EG7, totuşi constată că reclamanta nu îndeplinea criteriul EG5, deşi autoritatea publică a menţionat expres în Notificarea nr. x că acest din urmă criteriu era îndeplinit.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (18) şi (19) intitulat Desfăşurarea procedurii de soluţionare a contestaţiilor cu privire la rezultatul evaluării proiectelor, din Regulamentul de organizare şi funcţionare al Comitetului de Selecţie şi al Comisiei de Contestaţii pentru proiectele aferente măsurilor din Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013 (PNDR), aprobat prin Ordinul nr. 383/2014:

18) În situaţia în care pe parcursul reevaluării de către expertul căruia i-a fost repartizată contestaţia, se constată alte elemente decât cele contestate, care pot influenţa eligibilitatea proiectului, rezultatul scorării iniţiale sau valoarea eligibilă sau publică sau intensitatea sprijinului stabilită, expertul va sesiza de îndată Direcţia Control şi Antifraudă (DCA) din cadrul APDRP sau DESI din cadrul DGDR-AM PNDR, după caz, în vederea verificării aspectelor sesizate, în acest sens APDRP/DGDR-AM PNDR notificând comisia de contestaţii. În raportul de analiză a contestaţiei, expertul se pronunţă numai privitor la elementele contestate, consemnându-se faptul că a fost sesizat DCA/DESI . În acest caz, DCA/DESI au obligaţia de a notifica aplicantul cu privire la extinderea verificării proiectului ca urmare a analizei contestaţiei. 19) În situaţia în care pe parcursul analizării contestaţiilor, Comisia de Contestaţii constată alte elemente decât cele contestate, care pot influenţa eligibilitatea proiectului, rezultatul scorării iniţiale sau valoarea eligibilă sau publică sau intensitatea sprijinului stabilită, va sesiza de îndată DCA/DESI în vederea verificării aspectelor sesizate, cu excepţia situaţiei în care sesizarea s-a efectuat conform prevederilor alin. (18). În acest caz, DCA/DESI au obligaţia de a notifica aplicantul cu privire la extinderea verificării proiectului ca urmare a analizei contestaţiei.

Or, având în vedere cele arătate mai sus, Înalta Curte constată că actele administrative atacate sunt nelegale, prin faptul că a fost modificat criteriul de respingere a proiectului fără a se respecta procedura legală şi astfel fiind încălcat dreptul părţii la apărare.

Cu privire la capătul de cerere vizând acordarea finanţării, se reţine că acesta este atributul autorităţii publice competente, instanţa neputându-se substitui acesteia, proiectul de finanţare urmând a fi reevaluat cu respectarea prevederilor şi a procedurilor legale.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 2265 din 17 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va admite în parte acţiunea reclamantei A., va anula Notificarea E6.8.1L nr. x/19.05.2014 emisă de C.R.P.D.R.P. Iaşi şi Notificarea E6.8.2L nr. 1532/27.06.2014 emisă de A.P.D.R.P., urmând ca autorităţile publice competente să reevalueze proiectul ce face obiectul cererii de finanţare nr. x "Construcţie pensiune agro-turistică D, P+1 în satul Izvoarele, comuna Răchiteni, jud. Iaşi ". Se va respinge în rest acţiunea, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 2265 din 17 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite în parte acţiunea reclamantei A..

Anulează Notificarea nr. x/19.05.2014 emisă de C.R.P.D.R.P. Iaşi şi Notificarea nr. 1532/27.06.2014 emisă de A.P.D.R.P., urmând ca autorităţile publice competente să reevalueze proiectul ce face obiectul cererii de finanţare nr. x "Construcţie pensiune agro-turistică D, P+1 în satul Izvoarele, comuna Răchiteni, jud. Iaşi ".

Respinge în rest acţiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 martie 2018.