Suspension of enforcement of audit decision: sufficiency of non-final annulment to establish "well-justified case"

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 10 august 2015, sub nr. x/2015, reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării pct. 3 al încheierii nr. 59 din 17.07.2015 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, prin care a fost respinsă contestaţia reclamantei nr. 6420 din 28.05.2015; pct. I 3 al Deciziei nr. 16 din 11.05.2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV pentru înlăturarea abaterii descrise la pct. 5 al Deciziei şi pct. 3.1.5 al Raportului de control nr. x din 10.04.2015, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea parţială a acestor acte administrative.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2660 din 20 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind suspendarea executării pct. 3.1.5 din Raportul de control nr. x/10.04.2015 şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibil acest capăt de cerere.

A respins, în rest, cererea de suspendare executare formulată de reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii menţionate la pct. 2, a declarat recurs reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi în rejudecare, suspendarea executării pct. 3 din încheierea nr. 59/17.07.2015 şi a Măsurii I.3 din Decizia nr. 16/11.05.2015 până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2015 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a CAF, ce are ca obiect anularea acestor măsuri, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată, reprezentând taxă de timbru achitată la fond şi în recurs.

O primă critică adusă sentinţei atacate vizează greşita admitere a excepţiei inadmisibilităţii suspendării executării pct. 3.1.5 din Raportul de control. Instanţa de fond a apreciat eronat că raportul de control nu ar produce efecte juridice, întrucât în absenţa acestuia nu ar putea exista celelalte acte administrative, respectiv decizie şi încheiere. Chiar şi în ipoteza în care instanţa nu ar considera raportul de control un act administrativ, tot nu ar exista argumente pentru susţinerea excepţiei de inadmisibilitate în contextul în care în lumina dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ poate analiza legalitatea operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului administrativ.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de fondul cererii de suspendare, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat greşit prevederile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reţinând neîndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa unui caz bine justificat. Sub acest aspect, recurenta-reclamantă invocă cele cinci motive de nelegalitate a actelor administrative prezentate pe larg în cuprinsul cererii introductive pentru care apreciază că aparenţa dreptului este în favoarea sa, respectiv: depăşirea competenţelor Curţii de Conturi; încadrarea greşită din punct de vedere legal la art. 21 alin. (4) lit. c) din Codul fiscal a cheltuielilor de prestaţii pentru odihnă şi tratament; încălcarea prevederilor Regulamentului prin susţinerea (eronată) a auditorilor publici în sensul că "plata serviciilor s-a efectuat în avans (anterior perioadelor menţionate a fi prestat serviciile)" ce a condus la derminarea abaterii de înregistrare pe cheltuieli a contravalorii achitate în "avans" încălcarea prevederilor Regulamentului prin susţinerea eronată a Curţii de Conturi în sensul că urmarea acestor plăţi în avans ar fi condus la o majorare nejustificată a cheltuielilor de exploatare din perioada 2012 - 2014, diminuarea profitului impozabil şi a impozitului pe profit; încălcarea prevederilor Regulamantului prin lipsa motivării în drept a abaterii de la legalitate menţionată în actele administrative. Toate aceste elemente demonstrează existenţa cazului bine justificat, iar instanţa a reţinut greşit că nu ar fi îndeplinită această condiţie.

Referitor la paguba iminentă, instanţa în mod greşit a considerat că această condiţie nu este îndeplinită deoarece reclamanta ar putea solicita intimatei prelungirea termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a măsurii dispuse şi oricum ar putea recupera sumele plătite fără temei la bugetul de stat, în cazul în care instanţa pronunţă o hotărâre de anulare a acestei măsuri. Or, paguba iminentă va fi generată prin faptul că SNN va trebui să plătească nişte sume la bugetul de stat, pe baza raţionamentului eronat al Curţii de Conturi şi, în cazul în care acţiunea în anulare este admisă, SNN va trebui să recupereze sumele de bani de la statul român plătite fără bază legală, operaţiune care va presupune în mod evident o serie de costuri pentru SNN. Apreciază că există o pagubă iminentă, respectiv un prejudiciu material viitor şi previzibil, în cazul în care SNN va fi obligată să implementeze măsurile dispuse.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României nu a depus întâmpinare în cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 14 iunie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 17 ianuarie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa atacată în raport cu motivele de casare invocate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cauza dedusă judecăţii, recurenta-reclamantă a sesizat instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării pct. 3 al încheierii nr. 59/17.07.2015 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, pct. I.3 al Deciziei nr. 16/11.05.2015 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV şi pct. 3.1.5 al Raportului de control nr. x/10.04.2015, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea parţială a acestor acte administrative, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa recurată în cauză, prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind suspendarea executării pct. 3.1.5 din Raportul de control nr. x/10.04.2015, respingând, în rest, cererea reclamantei de suspendare a executării pct. 3 al încheierii nr. 59/17.07.2015 şi pct. I.3 al Deciziei nr. 16/11.05.2015, emise de pârâtă.

Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra cererii de suspendare a executării pct. 3.1.5 din Raportul de control este corectă.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, raportul de control nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (care defineşte actul administrativ ca fiind actul cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice), ci reprezintă un act premergător emiterii deciziei, care nu produce efecte juridice prin el însuşi, nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.

În conformitate cu dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocate de recurenta-reclamantă, actele şi operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ, astfel cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate numai odată cu actul final (în speţă decizia).

Oricum, menţionarea de către recurenta-reclamantă a prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 nu prezintă relevanţă, întrucât acest articol se referă la soluţiile pe care le dă instanţa asupra acţiunii în anulare, pe când în cauză ne aflăm în procedura de soluţionare a unei cereri de suspendare, întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte criticile formulate de recurenta-reclamantă pe fondul cererii de suspendare, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt întemeiate, pentru considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeaşi lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiţii de fond, şi anume existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune, atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Înalta Curte reţine că, în cauză, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, sunt elemente care conturează îndeplinirea acestei condiţii, având în vedere soluţia pronunţată în acţiunea în anulare a actului administrativ ce se solicită a fi suspendat în prezenta cauză. Astfel, prin sentinţa civilă nr. 2015/10.06.2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015, au fost anulate, în parte, încheierea nr. 59/17.07.2015, în ce priveşte punctul 3, Decizia nr. 16/11.05.2015, în ce priveşte măsurile dispuse la punctul 5 şi măsura nr. I.3, precum şi Raportul de control nr. x/10.04.2015, în privinţa pct. 3.1.5, emise de pârâta Curtea de Conturi.

Pronunţarea unei hotărâri în fond, de anulare a actului administrativ, are aptitudinea de a genera o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, aşa încât este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, fiind de prisos analiza celorlalte susţineri şi apărări ale părţilor.

Chiar dacă susmenţionata sentinţă civilă nu este definitivă (dosarul având ca obiect recursul declarat de Curtea de Conturi împotriva sentinţei civile nr. 2015/10.06.2016 a Curţii de Apel Bucureşti se află pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nefiind fixat prim termen de judecată), această sentinţă are o putere de lucru judecat relativă şi constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi efectuării unei evaluări aprofundate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte reţine că, în speţă, este întrunită şi condiţia pagubei iminente, aşa cum este definită de prevederile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, în ipoteza executării deciziei prin implementarea măsurilor dispuse, dar anulate de instanţa de contencios.

Din interpretarea normelor cuprinse în Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi (pct. 210), rezultă că actul cu caracter executoriu care conţine măsurile dispuse este decizia, în timp ce încheierea este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, găsind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) din acelaşi Cod coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., va casa în parte sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite cererea reclamantei de suspendare a executării pct. I.3 al Deciziei nr. 16/11.05.2015, emisă de pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, urmând a fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2660 din 20 octombrie 2015 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite cererea de suspendare.

Suspendă executarea pct. I.3 al Deciziei nr. 16/11.05.2015 emise de pârâta Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2018.