Judicial review of CSM's discretionary balance between prosecutorial workloads and judicial tenure in cross-appointments

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârile supuse controlului judecătoresc

Prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1090/26.10.2017 a fost respinsă cererea formulată de contestatoarea A. de eliberare din funcţia de procuror şi de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Piteşti, Judecătoria Costeşti, Judecătoria Curtea de Argeş, Judecătoria Câmpulung, Judecătoria Brezoi, Judecătoria Răcari sau Judecătoria Ploieşti.

Totodată, prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1070 pronunţată în aceeaşi dată a fost admisă cererea formulată de intimatul B. şi înaintată către Preşedintele României propunerea de eliberare din funcţia de procuror la Parchetul de pe lângă Judecătoria Piteşti şi de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Curtea de Argeş.

În motivarea hotărârii prin care a fost respinsă cererea contestatoarei de A., Consiliul Superior al Magistraturii a reţinut că aceasta are o vechime în funcţie de 4 ani şi 3 luni, în timp ce intimatul B. are o vechime mai mare, anume 7 ani şi 11 luni şi având în vedere că încărcătura de dosare/procuror la Parchetul de pe lângă Judecătoria Piteşti este apropiată de media naţională, admiterea ambelor cereri de numire în funcţia de judecător ar fi de natură a perturba buna funcţionare a respectivului pachet.

2. Motivele invocate în contestaţie

Contestatoarea A. a solicitat anularea ambelor hotărâri şi obligarea intimatului Consiliul Superior al Magistraturii să emită o hotărâre prin care să îi admită cererea de eliberare din funcţia de procuror şi de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Piteşti, Judecătoria Costeşti, Judecătoria Curtea de Argeş, Judecătoria Câmpulung, Judecătoria Brezoi, Judecătoria Răcari sau Judecătoria Ploieşti.

Precizează contestatoarea că înţelege să atace ambele hotărâri ale Plenului CSM, având în vedere că în cuprinsul acestora sunt analizate ambele cereri, atât a sa cât şi a intimatului B., aceleaşi considerente invocate în justificarea admiterii unei cereri fiind folosite în sensul respingerii celeilalte.

În motivarea contestaţiei se arată că, deşi textul legal nu instituie o valoare predefinită a criteriilor prevăzute de art. 22 alin. (1) din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor aprobat prin Hotărârea nr. 193/2006, modul de formulare şi de localizare în textul legal conduce la concluzia unei ierarhizări în cascadă fiind evidentă împărţirea criteriilor în două categorii: volumul de activitate şi vechimea persoanei. La rândul său volumul de activitate este evident prioritar celui privind vechimea.

Spre deosebire de criteriul privind volumul de activitate, care se află în strânsă legătură cu numărul posturilor vacante, motiv pentru care se află împreună la aceeaşi liniuţă a textului, criteriile privind vechimea se află fiecare la liniuţe diferite ale textului.

Deşi intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a reţinut că la majoritatea instanţelor unde contestatoarea a solicitat numirea ca judecător există multe posturi vacante posturi care au rămas vacante şi după încheierea sesiunii de numire a judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, acest criteriu nu a fost analizat în cuprinsul hotărârilor atacate.

Or, volumul de activitate de la instanţa/parchetul la care se solicită numirea şi numărul posturilor vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora reprezintă cele două criterii ţinând de volumul de activitate, care au prioritate faţă de toate cele trei criterii privind vechimea.

Concluzionează contestatoarea că, intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, trecând discreţionar peste analiza obiectivă a celor două cereri formulate, circumscrise criteriilor prevăzute de art. 23 din Regulament, a soluţionat nefavorabil cererea sa doar prin prisma soluţionării favorabile a cererii intimatului B., numai uzând de criteriul vechimii efective în funcţia de procuror.

3. Apărările intimaţilor

3.1. Prin întâmpinarea depusă la data de 22.12.2017 intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat respingerea contestaţiei formulate, ca neîntemeiată, arătând că reprezintă atributul exclusiv al CSM adoptarea măsurilor care se impun pentru ocuparea posturilor vacante raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar.

Vocaţia de numire din funcţia de procuror în funcţia de judecător reiese din prevederile art. 61 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, normă cu caracter supletiv, ce conferă CSM prerogativa aprecierii în funcţie de toate elementele de fapt, avându-se în vedere asigurarea unui echilibru just între interesul general, anume funcţionarea în bune condiţii a instanţelor şi parchetelor şi interesele de ordin profesional şi personal ale judecătorului sau procurorului care solicită aprobarea cererii.

În analiza comparativă a cererilor de recurs formulate de cei trei procurori din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Piteşti, Plenul a reţinut că dna. A. are o vechime de 4 ani şi 3 luni, în timp de dl. B. are o vechime de 7 ani şi 11 luni, astfel că a apreciat ca prioritară cererea acestuia din urmă.

Totodată, a apreciat că nu este oportună, în raport de încărcătura de dosare/procuror, admiterea unei alte cereri de numire în funcţia de judecător pentru a nu perturba activitatea.

3.2. Intimatul B. a formulat întâmpinare la data de 29.12.2017 prin care a invocat excepţiile lipsei calităţii procesuale active a contestatoarei şi lipsei de interes faţă de capătul de cerere al contestaţiei îndreptat împotriva Hotărârii Plenului CSM nr. 1070/26.10.2017, prin care a fost admisă cererea sa de eliberare din funcţia de procuror şi de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Curtea de Argeş.

Cu privire la fondul, solicită respingerea contestaţiei ca neîntemeiată, arătând că este evident că are o vechime în funcţia de procuror mai mare decât contestatoarea, iar admiterea cererii sale nu este rezultatul aplicării greşite a dispoziţiilor Regulamentului aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 193/2006.

Toate criticile invocate de contestatoare vizează modul de soluţionare a cererii petentei şi nicidecum aspecte de nelegalitate faţă de soluţia dată cererii sale.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei

Intimatul B. a invocat două excepţii, anume lipsa interesului şi lipsa calităţii procesuale active a petentei faţă de capătul de cerere al contestatoarei ce vizează hotărârea Plenului CSM nr. 1070/25.10.2017, prin care s-a admis cererea sa de eliberare din funcţia de procuror şi de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Curtea de Argeş, argumentele invocate fiind comune ambelor excepţii.

Susţine intimatul B. că petenta nu face parte din categoria persoanelor vătămate, care să justifice un interes personal şi direct în a contesta un act administrativ cu caracter individual adresat unui alt subiect de drept, întrucât situaţia petentei a fost verificată distinct, iar o eventuală anulare a Hotărârii nr. 1070/2017 nu conduce implicit la admiterea cererii sale.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât public cât şi privat.

(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept".

Ca atare, potrivit dispoziţiilor normative anterior citate, reclamant, în sens de persoană vătămată poate fi un terţ în raport cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul actului administrativ unilateral cu caracter individual.

Cu alte cuvinte, în cauza de faţă, contestatoarea poate fi subiect de sesizare a instanţei de contencios administrativ, în condiţiile în care, atât cererea sa cât şi a intimatului au fost analizate şi soluţionate în cadrul aceleiaşi şedinţe a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii,criteriile prevăzute de art. 23 alin. (1) din Regulament fiind examinate în mod comparativ pentru cei doi petenţi.

În consecinţă, este evident că dna. A., contestatoare în prezenta cauză, justifică un interes legitim în formularea prezentei acţiuni ce vizează atât Hotărârea Plenului CSM prin care a fost respinsă cererea sa de numire în funcţia de judecător cât şi Hotărârea Plenului Consiliul Superior al Magistraturii prin care intimatului B., procuror în cadrul aceluiaşi parchet, i-a fost admisă o cerere similară, astfel că instanţa va respinge excepţiile invocate.

Actele administrative supuse controlului judecătoresc pe calea prevăzută de art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 sunt constituite de Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1070/26.10.2017 şi Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1090/26.10.2017, prin care dlui. B. i-a fost admisă cererea fiind înaintată Preşedintelui României propunerea de eliberare din procuror şi de numire în funcţia de judecător la Judecătoria Curtea de Argeş şi, respectiv dnei. A. i-a fost respinsă o cerere similară.

Plenul Consiliului Superior al Magistraturii a reţinut corect că solicitarea contestatoarei este supusă prevederilor legale cuprinse în art. 61 alin. (1) din Legea nr. 303/2004:

"La cererea motivată, judecătorii pot fi numiţi în funcţia de procuror, iar procurorii în funcţia de judecător, prin decret al Preşedintelui României, la propunerea Consiliul Superior al Magistraturii, cu respectarea condiţiilor prevăzute în prezenta lege", şi a normelor administrative pentru aplicarea acestora.

Procedura ce trebuie urmată, conform acestor dispoziţii legale este prevăzută în Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor şi procurorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în late funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/2006.

Potrivit art. 23 alin. (1)1 din Hotărârea CSM nr. 193/2006 pentru aprobarea Regulamentului privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror precum şi a procurorilor în funcţia de judecător astfel cum a fost modificat şi completat prin Hotărârea CSM nr. 355/26.05.2011, "La soluţionarea cererilor prevăzute la art. 22 alin. (1) pot fi avute în vedere următoarele criterii:

- volumul de activitate al instanţei sau parchetului de la care provine solicitantul şi la care se solicită numirea, numărul posturilor vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora;

- vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror;

- vechimea la instanţa sau parchetul de la care provine solicitantul;

- vechimea în gradul aferent instanţei, respectiv parchetului la care se solicită numirea".

Primul dintre criteriile care trebuie avute în vedere la soluţionarea cererii de numire a unui procuror în funcţia de judecător şi care vizează interesul public se referă la volumul de activitate, numărul posturilor vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora.

Cu titlu preliminar, trebuie subliniat faptul că adoptarea hotărârii secţiei pentru Judecători privind îndeplinirea condiţiilor legale pentru numirea în funcţia de judecător nu creează în mod automat un drept la numire şi nu conduce de plano la admiterea cererii de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, în acest caz contestatoarea având doar o vocaţie şi nu un drept efectiv cu privire la numirea în altă funcţie.

Reprezintă atributul exclusiv al intimatului CSM în a lua măsurile ce se impun pentru ocuparea posturilor vacante, raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, stabilitatea în sistem precum şi parcurgerea etapelor de formare, perfecţionare, promovare, numire a procurorilor în funcţia de judecător şi a judecătorilor în funcţia de procuror, fără să se poată susţine excesul de putere în adoptarea unei hotărâri.

Totodată, se impune a fi subliniat faptul că art. 231 din Regulament enumeră criteriile ce trebuie avute în vedere la soluţionarea cererilor de numire în funcţia de judecător, fără a institui o ordine de preferinţă sau o pondere a acestora, în acest sens fiind şi jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Prin urmare, analiza cererilor de numire în altă funcţie decât cea ocupată de parte trebuie realizată prin raportare în egală măsură atât la criteriile referitoare la situaţia instanţelor, parchetelor implicate în procedură, cât şi la criteriile de ordin profesional, legate de vechimea în funcţie, grad, la unitatea de parchet de unde provine cel interesat pentru a se realiza un just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit şi drepturile ori interesele legitime private care pot fi lezate prin decizia administrativă.

Examinând modalitatea în care au fost aplicate, în cazul cererilor formulate de contestatoarea A. şi intimatul B., criteriile prevăzute de art. 231 din Regulament se constată că intimatul CSM avut în vedere totalitatea criteriilor, dar şi faptul că trei procurori din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Piteşti au formulat cereri de numire în funcţia de judecător, în final apreciind ca oportună admiterea unei singure solicitări, anume aceea a intimatului B.

Astfel, în privinţa volumului de activitate al Parchetului de pe lângă Judecătoria Piteşti, unitate de la care provine atât contestatoarea cât şi intimatul, în semestrul I al anului 2017 s-a înregistrat o încărcătură de 1118 dosare/procuror, în timp ce media naţională a fost de 1290 dosare/procuror.

A fost totodată analizat volumul de activitate al fiecărei instanţe de judecată dintre cele la care contestatoarea a solicitat numirea, raportat la numărul de posturi de judecător ocupate în schema respectivă.

S-a avut în vedere că toate instanţele la care s-a solicitat numirea în funcţia de judecător au emis puncte de vedere favorabile, mai puţin Curtea de Apel Piteşti, care a emis un punct de vedere negativ atât cu privire la cererea contestatoarei cât şi a intimatului B.

Aşa cum rezultă din cuprinsul celor două hotărâri contestate, intimatul CSM a avut în vedere cvasitotalitatea criteriilor de numire a contestatoarei în funcţia de judecător, dar şi faptul că trei procurori din cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Piteşti au formulat cereri de numire în funcţia de judecător.

S-a avut în vedere, în analiza comparativă a acestor cereri faptul că dna. A. are o vechime în funcţie de 4 ani şi 3 luni, în timp ce dl. B. are o vechime mai mare, anume 7 ani şi 11 luni, astfel că în mod obiectiv a apreciat ca fiind prioritară cererea acestuia din urmă.

În plus, încărcătura de dosare pe procuror la Parchetul de pe lângă Judecătoria Piteşti, care este apropiată de media naţională face inoportună admiterea unei a doua cereri de eliberare din funcţia de procuror şi de numire în funcţia de judecător.

Contrar susţinerilor contestatoarei, art. 23 alin. (1) din Regulament nu instituie o ordine de preferinţă de ierarhizare a criteriilor regulamentare în raport cu care se apreciază oportunitatea cererilor de numire a procurorilor în funcţia de judecător.

În cauză, urmare a examinării acestor criterii, s-a ajuns la concluzia respingerii cererii formulate de contestatoare, justificat de necesitatea asigurării bunei funcţionări a unităţii de parchet la care funcţionează, vechimea în funcţie mai mică decât cea a intimatului B., considerându-se oportună admiterea unei singure solicitări, respectiv a celui cu vechime în funcţie mai mare - 7 ani şi 11 luni.

În examinarea criticilor privind oportunitatea soluţiei administrative, Înalta Curte porneşte de la premisa să raportul de drept administrativ este supus principiului proporţionalităţii între măsurile individuale dispuse de autorităţile publice şi interesul public pe care acestea au misiunea de a-l aduce la îndeplinire.

Acest principiu impune ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, concretizarea acestui principiu în materia contenciosului administrativ putând fi regăsită în art. 2 alin. (1) lit. n), care definind excesul de putere face referire la exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În aceste condiţii, analiza comparativă a celor două cereri prin prisma criteriului vechimii în funcţie cu consecinţa aprecierii ca prioritară a cererii intimatului B. nu poate fi apreciată ca fiind discreţionară, iar motivele invocate de intimat în respingerea cererii contestatoarei au o justificare obiectivă (situaţia unităţii de parchet a cărei funcţionare ar fi afectată prin admiterea a două cereri), astfel încât nu se poate reţine existenţa unor elemente de exces de putere, de natură a afecta legalitatea hotărârilor contestate în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte critica de nelegalitate invocată de contestatoare, ce vizează împrejurarea că la data formulării solicitării de către intimatul B., acesta nu deţinea calitatea de procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Piteşti, fiind procuror la Direcţia Naţională Anticorupţie-Serviciul Teritorial Piteşti din 21.03.2013, Înalta Curte reţine că în cauză relevant este faptul că la momentul analizării cererilor de către secţia de Judecători şi respectiv Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, intimatul revenise în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Piteşti, conform Hotărârii secţiei pentru Procurori a Consiliului Superior al Magistraturii nr. 559/29.08.2017.

În consecinţă, Înalta Curte constată că autoritatea intimată, în mod rezonabil realizând o justă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 61 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 şi art. 23 alin. (1)1 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea CSM nr. 193/2006, în raport cu circumstanţele profesionale şi personale ale celor doi petenţi şi interesul general reprezentat de o bună administrare a justiţiei, a respins cererea formulată de contestatoare, exercitându-şi dreptul de apreciere în limita marjei permise de lege, fără exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 29 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte va respinge contestaţia, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge, ca nefondate, excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive şi a lipsei de interes, în formularea contestaţiei împotriva Hotărârii nr. 1070/26.10.2017, invocate de intimatul B.

Respinge, ca nefondată, contestaţia formulată de A. împotriva Hotărârilor nr. 1070 şi nr. 1090 din 26 octombrie 2017 ale Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 martie 2018.