Suspension of administrative enforcement measure: failure to demonstrate justified case for provisional relief under administrative litigation law

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 12 iunie 2018, reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor Publice (MFP), în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a solicitat, ca prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 09 mai 2018, pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului Convergenţă, privind proiectul "Consolidarea sistemelor de integritate - cea mai bună strategie de prevenire a corupţiei în administraţia publică", cod SMIS 60019.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 3425 din 07 august 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 3425 din 07 august 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice solicitând admiterea recursului cu consecinţa de a se admite acţiunea prin care a solicitat suspendarea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 09 mai 2018.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a invocat motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, apreciind că prima instanţă nu a analizat toate argumentele invocate.

Recurentul a susţinut şi incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Astfel, a considerat că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a art. 14 din Legea nr. 554/2004, reiterând criticile de nelegalitate subsumate cazului bine justificat care ar conduce, în opinia sa, la suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare .

În susţinerea cazului bine justificat, recurentul-reclamant a învederat că temeiul de drept invocat în cadrul procesului-verbal contestat ar încălca principiul neretroactivităţii legii întrucât cele trei acte normative invocate ca şi temei de drept au fost emise ulterior demarării procedurii de selecţie (H.G. nr. 399/2015, O.U.G. nr. 40/20155 şi H.G. nr. 93/2016).

De asemenea, în opinia sa, instituţia nu putea fi stabilită ca debitor în considerarea prevederilor art. 36 din H.G. nr. 93/2016.

A mai susţinut recurentul-reclamant că, în mod nelegal, a fost stabilit cuantumul creanţei prin includerea prefinanţării, apreciind că sunt pe deplin aplicabile prevederile art. 15 şi 16 din O.U.G. nr. 40/2015.

În final, a indicat efectele titlului de creanţă, în susţinerea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei recurate ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Litigiul dedus judecăţii are ca obiect suspendarea executării procesului-verbal nr. x din 09 mai 2018 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului Convergenţă privind proiectul "Consolidarea sistemelor de integritate - cea mai bună strategie de prevenire a corupţiei în administraţia publică", până la pronunţarea instanţei de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În urma verificărilor efectuate, echipa de control a confirmat suspiciunea de neregulă privind nerespectarea principiului bunei gestiuni financiare în ceea ce priveşte economia şi eficienţa închirierii sediului partenerului şi existenţa unor nereguli privind eligibilitatea unor cheltuieli pentru plăţi corespunzătoare închirierii unui spaţiu de depozitare, constatând faptul că "selectarea partenerului AID pentru implementarea proiectului (...) s-a realizat cu încălcarea prevederilor legale".

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din această perspectivă, sunt vizate ipotezele de motivare insuficientă sau contradictorie a hotărârii primei instanţe.

Din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanţe răspunde la argumentele prezentate de părţi, fiind examinate motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei.

Conform prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (şi) "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, chiar dacă dispoziţiile art. 6 parag. 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale impun instanţelor naţionale să-şi motiveze deciziile (cauza Boldea vs. România), această obligaţie nu presupune existenţa unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real problemele esenţiale care au fost supuse spre judecată instanţei, iar în considerentele hotărârii trebuie să se regăsească argumentele care au stat la baza pronunţării acesteia.

Toate elementele indicate sunt suficiente pentru a se putea exercita controlul judiciar şi pentru a se considera că instanţa a analizat suficient fondul cauzei, fără a fi absolut necesară o motivare amplă.

În consecinţă, motivul de nelegalitate al hotărârii recurate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu va fi reţinut ca întemeiat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta "a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", Înalta Curte constată că este neîntemeiat.

Instanţa reţine că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cazul bine justificat a fost definit de legiuitor prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele "împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".

Aşadar, pentru identificarea unui caz bine justificat, condiţie necesară pentru suspendarea executării unui act administrativ, care se bucură de o puternică prezumţie de legalitate, autenticitate şi veridicitate, este necesară existenţa unei îndoieli serioase asupra legalităţii actului administrativ, sesizabilă încă de la o analiză sumară a acestuia.

Este necesar ca îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ să fie constatată la o analiză sumară fără a proceda la o analiză elaborată a tuturor motivelor care sunt invocate în ceea ce priveşte nelegalitatea pe fond a actului administrativ atacat, aspectele de nelegalitate neputând fi soluţionate decât în urma administrării unui probatoriu amplu de natură ca, în fond, să poată conduce la concluzia de neînlăturat a nelegalităţii.

Astfel, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază o cerere de anulare a actului administrativ contestat întrucât s-ar antepronunţa, ci verificarea trebuie să se limiteze la acele împrejurări vădite de fapt şi sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Mai mult, îndeplinirea acestei condiţii rezultă chiar şi din Recomandarea nr. R (89) 8 a Comitetului de Miniştri către Statele membre privind protecţia provizorie acordată de instanţă pe probleme administrative, adoptată de Comitetul de Miniştri la 13 septembrie 1989 prin care s-a statuat că "măsurile de protecţie provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care ar putea fi remediate cu dificultate şi dacă există un caz prima-facie împotriva valabilităţii actului".

Totodată, simpla existenţă a unei îndoieli asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ nu este de natură a conduce la suspendarea executării, pentru aceasta fiind necesară administrarea unui probatoriu complex, specific acţiunii în anulare.

În susţinerea cazului bine justificat, recurentul-reclamant a învederat că temeiul de drept invocat în cadrul procesului-verbal contestat ar încălca principiul neretroactivităţii legii întrucât cele trei acte normative invocate ca şi temei de drept au fost emise ulterior demarării procedurii de selecţie (H.G. nr. 399/2015, O.U.G. nr. 40/20155 şi H.G. nr. 93/2016).

Aceste argumente nu sunt de natură a crea un dubiu asupra legalităţii procesului-verbal deoarece intimatul a avut în vedere faptul că reclamantul avea obligaţia de a asigura o procedură transparentă şi competitivă care să asigure respectarea principiului bunei gestiuni financiare în cheltuirea fondurilor europene, indiferent de cadrul legal aplicabil la momentul selecţiei partenerilor.

Mai mult, art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009, în vigoare la momentul selecţiei partenerilor, prevede că "Pentru implementarea proiectelor prevăzute la art. 23, autorităţile sau instituţiile finanţate din fonduri publice pot stabili parteneriate cu entităţi din sectorul privat, numai prin aplicarea unei proceduri transparente şi nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat".

De asemenea, art. 35 din H.G. nr. 218/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 64/2009 dispune: "(5) Autorităţile/Instituţiile finanţate din fonduri publice au obligaţia de a face publică intenţia de a stabili un parteneriat cu entităţi private în vederea implementării unui proiect finanţat din instrumente structurale, menţionând totodată principalele activităţi ale proiectului şi condiţiile minime pe care trebuie să le îndeplinească partenerii".

În consecinţă, fără a se statua asupra fondului cauzei, în mod corect prima instanţă a analizat acest motiv de nelegalitate invocat de reclamant, doar la nivel de aparenţă.

Un al motiv de nelegalitate învederat de recurent se referă la faptul că, în opinia sa, instituţia nu putea fi stabilită ca debitor în considerarea prevederilor art. 36 din H.G. nr. 93/2016.

Neregula constatată de organul de control, faţă de care s-a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor, are legătură cu modalitatea de selecţie a partenerului, de către beneficiar, fiind verificată chiar procedura de selecţie, aspect evidenţiat de prima instanţă, ceea ce face posibilă exercitarea controlului judiciar, chiar şi în lipsa unei motivări ample.

În ceea ce priveşte spaţiul închiriat destinat depozitării, s-a reţinut că beneficiarul nu a respectat principiul bunei gestiuni financiare cu referire la economia şi eficienţa închirierii sediului partenerului, în acest context fiind stabilită situaţia de fapt în sensul că nu există activităţi şi documente care să susţină utilizarea acestui spaţiu în perioada 12 iunie 2017 - 31 iulie 2017.

În consecinţă, nici din acest punct de vedere, la o primă examinare a procesului-verbal, nu se constată existenţa unui caz bine justificat care să conducă la suspendarea efectelor sale.

Susţine recurentul-reclamant că, în mod nelegal, a fost stabilit cuantumul creanţei prin includerea prefinanţării.

Verificând art. 16 din O.U.G. nr. 40/2015 invocat de recurent, se constată că prevederile acestuia sunt în sensul că "(1) Autorităţile de management notifică beneficiarii/liderii de parteneriat/partenerii cu privire la obligaţia restituirii sumelor prevăzute de art. 15 alin. (5).

(2) În cazul în care beneficiarii/liderii de parteneriat/partenerii nu restituie autorităţilor de management sumele calculate în aplicarea prevederilor art. 15 alin. (5) în termen de 15 zile de la data comunicării notificării, acestea emit decizii de recuperare a prefinanţării pe numele beneficiarilor/liderilor de parteneriat/partenerilor, după caz, prin care se individualizează sumele de restituit exprimate în moneda naţională".

Art. 1 din O.U.G. nr. 40/2015 stabileşte domeniul de aplicare al acestui act normativ, acesta fiind "cadrul financiar general pentru gestionarea asistenţei financiare nerambursabile alocate României din Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune şi Fondul de ajutor european destinat celor mai defavorizate persoane în perioada de programare 2014 - 2020, precum şi a prefinanţării şi cofinanţării aferente acestei asistenţe, în vederea asigurării unui management financiar eficient al acestor fonduri", deci nu se referă la controlul modului de gestionare al fondurilor europene.

În cazul de faţă, au fost aplicate prevederile art. 33 alin. (3) lit. a) şi c) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind stabilită suma reprezentând creanţa datorată de recurentul-reclamant.

Faptul că nu s-au constatat nereguli cu ocazia unor verificări anterioare nu poate constitui un caz bine justificat faţă de prevederile art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011 care dispun:

"(1) Activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare/corecţiilor financiare se efectuează de către autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, prin structuri de control organizate în acest scop în cadrul acestora".

Alin. (2) prevede că: "Prin excepţie de la prevederile alin. (1): d) constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare se realizează de către o structură de control din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, în următoarele situaţii: 1. la solicitarea autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sau, după caz, a autorităţii de certificare, în situaţiile de incompatibilitate prevăzute la alin. (3); 2. atunci când autoritatea de certificare constată că nu au fost valorificate integral constatările cu implicaţii financiare sau cu posibile implicaţii financiare din rapoartele sale de verificare".

În consecinţă, la nivel de aparenţă, nu se identifică un motiv serios de îndoială cu privire la legalitatea actului, o analiză mai aprofundată privind aspectele învederate de reclamantul-recurent putând face obiect doar al analizei pe fondul cauzei.

Cât priveşte paguba iminentă, se reţine că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiţia existenţei unui caz bine justificat şi condiţia producerii unei pagube iminente trebuie îndeplinite cumulativ şi, astfel cum s-a argumentat mai sus, în cauză nu există un caz bine justificat pentru suspendarea actului administrativ atacat, motiv pentru care nu se mai impune analiza condiţiei producerii unei pagube iminente.

Având în vedere toate considerentele expuse, apreciind că, în raport de criticile invocate de recurentul-reclamant, nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ.şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, se va respinge recursul declarat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice împotriva Sentinţei civile nr. 3425 din 7 august 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 aprilie 2019.

Procesat de GGC - CT