Unconstitutional ordinance liability: Compensation for material prejudice caused by application of provisions declared unconstitutional by the Constitutional Court

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 18 martie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta SC A. SRL a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Spitalul B. Iaşi şi Guvernul României:

- obligarea pârâţilor la restituirea sumei de 44.000 RON, reprezentând garanţia de bună conduită constituită de reclamantă în beneficiul Spitalului B. Iaşi şi reţinută de Autoritatea Contractantă ca urmare a respingerii ca nefondată a contestaţiei depuse de A., prin Decizia Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nr. 2748/C1/3099 din 17 octombrie 2014;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Apărările pârâţilor

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a invocat următoarele:

- excepţia inadmisibilităţii cererii, faţă de obiectul său exclusiv patrimonial;

- raportat la finalitatea juridică a demersului exercitat de către reclamantă, de a recupera, în solidar, de la pârâte, suma afirmată, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi, implicit, a capacităţii juridice civile a Guvernului României;

- pe fondul cauzei, în cazul înlăturării excepţiilor invocate, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul Spitalul B. Iaşi a formulat întâmpinare, invocând următoarele:

- necompetenţa materială a Curţii de Apel Bucureşti;

- nerespectarea termenului de 30 de zile prevăzut de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

3. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 2867 din 4 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

- a respins ca neîntemeiate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi a lipsei capacităţii civile a pârâtului Guvernul României, invocate de acesta prin întâmpinare;

- a respins ca neîntemeiată excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâtul Spitalul B. Iaşi prin întâmpinare;

- a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii, atât din perspectiva invocată de pârâtul Guvernul României, cât şi din perspectiva invocată de pârâtul Spitalul B. Iaşi;

- a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Spitalul B. Iaşi şi Guvernul României;

- a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a sumei de 44.000 RON;

- a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâtul Spitalul B. Iaşi, ca neîntemeiată;

- a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamantă a sumei de 3.000 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată.

4. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Guvernul României, solicitând, în temeiul dispoziţiilor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., admiterea recursului şi constatarea faptului că cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României este inadmisibilă şi, pe fond, neîntemeiată.

În susţinerea cererii de recurs, în contextul prezentării succinte a situaţiei de fapt, recurentul-pârât a invocat, drept critici de nelegalitate a hotărârii atacate, apărările invocate prin întâmpinarea formulată în cadrul dosarului de fond, rezumate după cum urmează:

Instanţa de fond, în mod eronat, a constatat că Guvernul României este responsabil patrimonial pentru vătămarea intimatei-reclamante, în condiţiile în care aceasta nu a făcut dovada parcurgerii efective a întregii proceduri de contestare reglementate de O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare la data de 17 octombrie 2014 - data pronunţării deciziei C.N.S.C. nr. 2748/C1/3099.

În opinia recurentului-pârât, având în vedere obiectul acţiunii, respectiv restituirea sumei de 44.000 RON, reprezentând garanţia de bună-conduită constituită în favoarea Spitalului B. Iaşi şi reţinută de acesta ca urmare a rămânerii irevocabile a hotărârii C.N.S.C., neatacarea în justiţie a acestei hotărâri conturează convingerea unei renunţări conştiente la pretenţiile afirmate, cu consecinţele ulterioare, aspect cu privire la care se invocă motivarea Deciziei nr. 5 din 15 ianuarie 2015 a Curţii Constituţionale cu privire la declararea neconstituţionalităţii art. 2712 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 34/2006, care este nuanţată.

Astfel, potrivit instanţei constituţionale, eventuala reţinere a unei garanţii de bună-conduită este constituţională şi poate avea loc doar ca urmare a probării unor împrejurări determinate, care să contureze o conduită de rea-credinţă în sarcina contestatorului, considerând recurentul că forul constituţional nu contestă că o prezumţie poate fi răsturnată, o atare operaţiune trebuind a se circumscrie unor elemente de fapt adecvate, obiective şi măsurabile, pentru a duce la finalitatea urmărită, în speţă un asemenea control nefiind creat, întrucât reclamanta nu a uzitat în totalitate de drepturile prevăzute de legea specială.

Mai mult, nici în cadrul acţiunii pendinte, care a fost asimilată în mod nelegal de instanţa de fond unei acţiuni în despăgubire, cu încălcarea principiului disponibilităţii, nu s-au creat premisele unei astfel de analize, instanţa analizând formal şi simplist cererea, exclusiv prin prisma constatării finale a Curţii Constituţionale, ignorând nuanţa recomandată explicit de forul constituţional.

Totodată, argumentul formulat de instanţa de fond, potrivit căruia culpa exclusivă pentru prejudicierea reclamantei cu suma de 44.000 RON aparţine Guvernului României, este, în opinia recurentului, nelegală şi vădit exagerată, în condiţiile în care nu s-a supus analizei tocmai aspectul relevat şi recomandat prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 5/2015.

Astfel, prima instanţă a stabilit, direct, legătura de cauzalitate între actul Guvernului declarat neconstituţional şi prejudiciul afirmat de către reclamantă, fără însă a analiza şi constata buna sau reaua-credinţă a contestatoarei, în lipsa unui alt titlu în acest sens, soluţia curţii de apel fiind susceptibilă de casare în condiţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., instanţa, sesizată cu o acţiune în restituire bunuri mobile, analizând cererea exclusiv prin raportare la prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Raportat la finalitatea juridică a demersului exercitat de către reclamantă, de a recupera în solidar de la pârâte suma afirmată, au fost reiterate de către recurentul-pârât excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi, implicit, a capacităţii juridice civile a Guvernului României, cu aceeaşi motivare din întâmpinarea formulată în dosarul de fond.

În concluzie, s-a solicitat admiterea recursului şi constatarea faptului că cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României este inadmisibilă şi, pe fond, neîntemeiată.

5. Apărările intimaţilor

Prin întâmpinările formulate, intimata-reclamantă SC A. SRL şi intimatul-pârât Spitalul B. Iaşi au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

6. Procedura în faţa instanţei de recurs

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ., judecata pe fond a recursului având loc în şedinţă publică, cu citarea părţilor, în condiţiile art. 494 - art. 495 C. proc. civ.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Examinând cauza din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, a probatoriului administrat şi a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat şi îl va respinge, pentru considerentele arătate în continuare:

Pe calea prevăzută de art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamanta a solicitat plata unor despăgubiri pentru prejudiciul suferit prin plata sumei de 44.000 RON, reprezentând garanţie de bună conduită constituită în beneficiul Spitalului B. Iaşi şi reţinută în beneficiul autorităţii contractante, ca urmare a respingerii ca nefondate a contestaţiei depuse de A. prin Decizia Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nr. 2748/C1/3099 din 17 octombrie 2014, în temeiul art. 2711 alin. (1) şi art. 2712 din O.U.G. nr. 34/2006, prevederi declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 15 ianuarie 2015, publicată în M. Of. nr. 188/19.03.2015, deci anterior învestirii instanţei de contencios administrativ.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004 constituie concretizarea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) din Constituţia României, potrivit căruia instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului declarate neconstituţionale.

Condiţiile de admisibilitate pentru formularea unei acţiuni în temeiul art. 9 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 sunt: (a) existenţa unei decizii de declarare a neconstituţionalităţii ca urmare a unei excepţii ridicate într-o altă cauză; (b) obiectul acţiunii, care poate fi: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului sau printr-o dispoziţie din ordonanţă declarată neconstituţională; anularea actelor administrative emise în baza acestor ordonanţe declarate neconstituţionale şi, după caz, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative; (c) acţiunea să fie formulată înăuntrul termenului de decădere prevăzut de lege.

În cauză, contrar celor susţinute prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate pentru acţiunea în despăgubiri promovată de intimata-reclamantă, context în care intimata are dreptul să obţină despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin aplicarea prevederilor art. 2711 alin. (1) şi art. 2712 din O.U.G. nr. 34/2006, declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 15 ianuarie 2015, între aplicarea textelor neconstituţionale şi prejudiciul existent şi dovedit existând o evidentă legătură de cauzalitate directă.

Faptul că intimata a folosit sintagma "restituire a sumei achitate cu titlu de garanţie de bună conduită", în baza unor dispoziţii dintr-o ordonanţă declarate neconstituţionale, nu conduce la schimbarea obiectului acţiunii promovate de reclamantă în temeiul dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, demersul judiciar al reclamantei fiind lipsit de echivoc sub aspectul cauzei juridice, criticile formulate de recurent pe acest aspect fiind neîntemeiate.

Înalta Curte constată că intimata a fost vătămată prin dispoziţii din O.U.G. nr. 34/2006, declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 5 din 15 ianuarie 2015, şi nu prin Decizia C.N.S.C. nr. 2748/C1/3099 din 17 octombrie 2014, aşa încât sunt neîntemeiate susţinerile recurentului, în sensul că intimata ar fi trebuit să uzeze mai întâi de calea contestaţiei împotriva respectivului act administrativ, cu atât mai mult cu cât un astfel de demers procesual nu ar fi condus automat şi la acoperirea prejudiciului suferit, în contextul în care garanţia de bună conduită achitată şi reţinută în temeiul unor dispoziţii declarate neconstituţionale ar fi fost restituită doar în condiţiile în care eventuala acţiune în contencios administrativ ar fi fost admisă printr-o hotărâre definitivă.

Totodată, este dreptul persoanei vătămate printr-o ordonanţă declarată neconstituţională să aprecieze asupra obiectului acţiunii în contencios, promovate prin raportare la dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului astfel suferit.

Mai mult decât atât, susţinerile recurentului nu doar că nu sunt în acord cu dispoziţiile art. 9 alin. (5), dar tind a conduce şi la lipsirea prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 de scopul constituţional al acestora, prin imposibilitatea reparării unor eventuale prejudicii determinate de punerea în aplicare a unor dispoziţii din ordonanţe ulterior declarate neconstituţionale, dar avute în vedere la emiterea actului administrativ prejudiciabil.

Instanţa de control judiciar constată justa interpretare dată de judecătorul fondului, în sensul că demersul procesual al reclamantei se încadrează în prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind declanşat cu respectarea condiţiilor art. (4) şi (5) teza I din articolul menţionat şi având ca obiect principal acordarea de despăgubiri pentru prejudiciul material cauzat prin adoptarea şi aplicarea unei ordonanţe declarate neconstituţionale.

Aşadar, instanţa de fond a reţinut în mod corect că efecte vătămătoare s-au repercutat în plan material printr-un prejudiciu cert, înregistrat prin plata şi reţinerea unei garanţii de bună conduită în cuantum de 44.000 RON, în temeiul unor dispoziţii dintr-o ordonanţă declarate neconstituţionale, pentru acoperirea căruia se impune angajarea răspunderii administrative patrimoniale a Guvernului României, în calitatea sa de emitent al O.U.G. nr. 34/2006, criticile formulate de recurent pe acest aspect fiind lipsite de orice fundament legal.

Înalta Curte reţine, prin urmare, aşa cum a făcut-o şi judecătorul fondului, că în speţă sunt îndeplinite condiţiile angajării solidare a răspunderii patrimoniale, potrivit art. 9 alin. (5) teza I din Legea nr. 554/2004, corelat cu art. 1349 C. civ., criticile formulate de recurent sub acest aspect nefiind întemeiate.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva Sentinţei civile nr. 2867 din 04 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 martie 2019.

Procesat de GGC - CT