Police officer-psychologist allowed to keep private psychology practice; ANI incompatibility finding annulled

Asupra cererii de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea la data de 21 ianuarie 2016, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate (A.N.I.), anularea Raportului de evaluare nr. x/16.12.2015 emis de pârâtă, cu cheltuieli de judecată.

Prin Raportul de evaluare se constată că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 11.02.2008 - 22.09.2014, deoarece a deţinut simultan atât funcţia de comisar şef de poliţie în cadrul Compartimentului Psihosociologie al Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea cât şi calitatea de titular al Cabinetului Individual de Psihologie A.

2. Hotărârea instanţei de fond.

Prin Sentinţa nr. 71/CA/2016 din data de 15 aprilie 2016 Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI) şi, în consecinţă: a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/16.12.2015 emis de pârâtă. A obligat pârâta la plata sumei de 3050 RON cheltuieli de judecată în favoarea reclamantei.

3. Cererea de recurs.

Împotriva Sentinţei nr. 71/CA/2016 din data de 15 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat arată că hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 161/2003 şi ale art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind funcţionarii publici.

Reiterează starea de fapt reţinută prin raportul de evaluare întocmit, potrivit căreia, faţă de doamna A. a fost constatată starea de incompatibilitate, generată ca urmare a deţinerii simultane a funcţiei de ofiţer de poliţie (funcţionar public cu statut special) - ofiţer psiholog la compartimentul Investigaţii Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Bihor şi desfăşurarea, în mediul privat, a activităţii de psiholog, în cadrul unui cabinet individual.

Doamna, A., deţine funcţia publică de ofiţer de poliţie începând cu data de 01.05.2003, având, conform fisei postului, calitatea de ofiţer psiholog la compartimentul Investigaţii Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Bihor.

De asemenea, intimata, începând cu data de 11.02.2008, a desfăşurat activitate în cadrul Cabinetului Individual de Psihologie B.

În urma procesului de evaluare, desfăşurat de inspector, starea de incompatibilitate a fost reţinută în baza art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003:

Aşa cum prevede şi norma legală, în cauză se reţine starea de incompatibilitate, având în vedere faptul că un funcţionar public desfăşoară, în sectorul privat, o activitate care este în acelaşi domeniu de activitate ca şi funcţia publică, domeniul privat în care îşi desfăşoară activitatea intimata fiind cel puţin în legătură indirectă cu atribuţiile fişei postului de funcţionar public, deşi instanţa de fond reţine în sensul în care atribuţiile exercitate ca şi ofiţer de poliţie au în vedere strict domeniul de apărare al ţării.

Acest fapt nu poate fi acceptat, întrucât, pe de-o parte, intimata deţine şi exercită funcţia publică în baza pregătirii sale profesionale iniţiale - şi anume, aceea de psiholog, activând chiar ca şi psiholog, având în vedere chiar denumirea postului ocupat, iar, pe de altă parte, textul legal are în vedere atât existenţa unei legături directe între atribuţiile funcţiei publice deţinute şi domeniul de activitate din sfera privată, cât şi existenta unei legături indirecte între acestea două.

Consideră că instanţa de fond, şi nu Agenţia Naţională de Integritate, a oferit o interpretare sterilă textului legal, făcând o apreciere nefondată faţă de actul administrativ, act care a fost întocmit cu respectarea normei legale, atât în sens procedural, cât şi în sens material.

De altfel, în mod contradictoriu, tot instanţa de fond admite faptul că norma legală permite desfăşurarea altor activităţi de către funcţionarul public în alte domenii de activitate, cu condiţia de a nu exista o legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca şi funcţionare public.

Ceea ce greşit statuează instanţa de fond, este concluzia aceea că în speţa de faţă argumentele invocate nu au fost analizate sau înlăturate motivat în cuprinsul raportului de evaluare. Având în vedere situaţia de fapt:

- Intimata deţine calitatea de ofiţer de poliţie - ofiţer psiholog la compartimentul Investigaţii Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Bihor;

- Intimata desfăşoară activitate în cadrul Cabinetului Individual de Psihologie A., având o certificare emisă de Colegiul psihologilor din România în specializarea psihologie aplicată în domeniul securităţii naţionale.

Consideră că din motivarea emiterii raportului de evaluare reiese cu evidenţă situaţia cauzală ca fiind una care poate fi încadrată cu uşurinţă în textul normei legale.

În plus, raportul de evaluare, aşa cum şi instanţa de fond a reţinut, cuprinde toate elementele legale impuse pentru a putea fi aplicat şi a produce efecte.

Având în vedere textul legal aplicabil, dar şi situaţia de fapt, arată că din interpretarea gramaticală, dar şi juridică, a textului legal, se poate deduce că:

- Funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate în sectorul privat;

- Domeniile de activitate din sectorul privat trebuie să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca şi funcţionar public cu statut special, conform fisei postului;

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei, în acord cu reclamanta-intimată, relativ la punctul de vedere solicitat de aceasta Agenţiei Naţionale de Integritate, consideră oportun a sublinia şi următoarele aspecte:

În primul rând:

Solicitarea formulată de recurenta intimată către Agenţia Naţională de Integritate, formulată la data de 31.03.2014, este ulterioară momentului începerii activităţii de psiholog în mediul privat, fiind formulată după 6 ani de la începerea activităţii de psiholog în cadru privat, astfel încât, diligenta intimatei nu a fost una promptă, starea de incompatibilitate fiind declanşată încă de la momentul 2008.

Răspunsul pe care intimata l-a primit de la Agenţia Naţională de Integritate nu a fost unul care să infirme starea de incompatibilitate a doamnei A., ci a fost unul în sensul condiţionării desfăşurării activităţii din sfera privată de atribuţiile conţinute în fişa postului, atât intimata cât şi instanţa de fond dând o interpretare neconformă conţinutului acestuia.

Oricum, răspunsul emis de Agenţia Naţională de Integritate nu are valoarea unui act administrativ generator de efecte juridice, în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004. Astfel, răspunsul transmis intimatei, aşa cum este prevăzut şi în cuprinsul său, reprezintă o opinie juridică formulată de un consilier juridic, în raport strict cu datele furnizate de către petent, respectiv, de către intimată.

În ciuda reţinerilor instanţei de fond, consideră că Agenţia Naţională de Integritate nu a avut raţionamente contrare, opinia juridică şi actul administrativ conţinând, pe fond, acelaşi raţionament: generarea unei stări de incompatibilitate doar condiţionat de existenţa unei legături cel puţin indirecte între atribuţiile funcţionarului public cu statut special şi activitatea desfăşurată de acesta în domeniul privat.

Stabilirea legăturii prevăzute de lege se face de către inspectorul de integritate, după raţiuni proprii, în cadrul activităţii de evaluare şi urmare analizării documentelor solicitate în acest scop. În cadrul acestei proceduri, având în vedere situaţia de fapt, consideră, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că este inerentă incidenţa unei legături cel puţin indirecte între atribuţiile ofiţerului de poliţie - ofiţer psiholog în cadrul la Compartimentul Investigaţii Psihosociale din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Bihor - şi activitatea desfăşurată ca şi psiholog în cadrul propriului cabinet individual de specialitate.

De aceea, în cazul dat a fost reţinută starea de incompatibilitate, întrucât doamna A. este funcţionar public cu statut special care îşi desfăşoară activitatea în cadrul Compartimentului Investigaţii Psihosociale din cadrul Poliţiei de Frontieră Bihor, fiind de profesie psiholog, în timp ce, în sfera privată, desfăşoară activităţi specifice profesiei de psiholog, în cadrul propriului cabinet individual de psihologie.

A accepta ideea potrivit căreia doamna A. ar putea să exercite în continuare funcţia publică, ar însemna nerespectarea scopului normei juridice incidente, anume acela de prevenţie a conflictului de interese şi sancţionare a stării de incompatibilitate.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

În motivare, a arătat că instanţa de fond a reţinut în mod corect, faptul că Raportul de evaluare atacat "nu cuprinde o motivare efectivă, limitându-se la a enumera o serie de demersuri întreprinse la instituţii şi autorităţi publice şi la a expune textele de lege, fără ca apoi să se expună în mod argumentat considerentele pentru care starea de fapt respectivă a antrenat consecinţa legală expusă în finalul raportului".

De asemenea, instanţa de fond a reţinut în mod corect şi inconsecvenţa recurentei-pârâte în atitudini şi opinii, atât în ceea ce priveşte punctele de vedere exprimate anterior actului atacat, cât şi în ceea ce priveşte argumentaţia folosită în apărările din prezentul dosar, precum şi buna-credinţă a intimatei-reclamante, care a întreprins toate demersurile necesare obţinerii din partea tuturor instituţiilor abilitate, a aprobărilor necesare pentru desfăşurarea celor două activităţi - cea aferentă funcţiei publice, de ofiţer psiholog în cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea (I.T.P.F. Oradea) şi cea desfăşurată în cadrul cabinetului individual de psihologic.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 martie 2019.

6. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ a fost sesizată de către reclamanta A. cu acţiunea în anulare formulată împotriva Raportului de evaluare nr. x/16.12.2015, prin care s-a reţinut în sarcina acesteia încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor prin nerespectarea dispoziţiilor art. 45 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 360/2002 şi ale art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Prin raportul contestat s-a reţinut, în fapt, că încălcarea decurge din faptul că aceasta a deţinut simultan în perioada 11.02.2008 - 22.09.2014 atât funcţia de comisar şef de poliţie în cadrul Compartimentului Psihosociologie al Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Oradea (funcţionar public cu statut special) cât şi calitatea de titular al Cabinetului Individual de Psihologie A. acreditat de Colegiul Psihologilor din România.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantei, concluzionând că nu au fost încălcate prevederile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, sens în care a reţinut următoarele:

- Prin Adresa de răspuns nr. x din data de 17.04.2014, Agenţia Naţională de Integritate a comunicat, la solicitarea reclamantei, că:

"exercitarea concomitentă a funcţiei publice cu statut special de ofiţer psiholog şi a activităţilor de psihologie într-un cabinet individual de psihologie propriu nu generează o situaţie de incompatibilitate, în condiţiile în care în atribuţiile de serviciu ale funcţionarului public cu statut special, prevăzute de fişa postului, nu figurează activităţile specifice exercitate de acesta ca psiholog în cadrul unui cabinet individual de psihologie".

- Cu toate acestea, fără a se efectua vreo analiză a naturii activităţii prestate în cele două calităţi, prin raportul de evaluare emis s-a reţinut că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate prin deţinerea concomitentă a celor două calităţi în intervalul 11.02.2008 - 22.09.2014, ceea ce atrage sancţiunile prevăzute de art. 25 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010.

- Actul administrativ atacat nu cuprinde o motivare efectivă, limitându-se la a enumera o serie de demersuri întreprinse la instituţii şi autorităţi publice şi la a expune textele de lege, fără ca apoi să se expună în mod argumentat considerentele pentru care starea de fapt respectivă a antrenat consecinţa legală expusă în finalul raportului.

- Deşi s-au menţionat în cuprinsul raportului, nu s-a dat nicio relevanţă relaţiilor furnizate de forul competent (Colegiul Psihologilor din România) prin care s-a relevat că cele două tipuri de activităţi astfel cum sunt desfăşurate de reclamantă, sunt distincte şi nu se suprapun.

Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă, a apărărilor intimatei-reclamante invocate prin întâmpinare, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin criticile formulate în dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta pârâtă a susţinut că prima instanţă a dat o interpretare greşită dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere faptul că intimata reclamantă, deşi deţine calitatea de funcţionar public cu statut special, a desfăşurat activitate în domeniul privat în acelaşi domeniu de activitate, existând cel puţin o legătură indirectă între atribuţiile fişei postului de funcţionar public şi cele din domeniul privat. Ca atare, greşit a reţinut prima instanţă că atribuţiile exercitate ca şi ofiţer de poliţie au în vedere strict domeniul de apărare a ţării în condiţiile în care, atât în sfera publică cât şi în cea privată a activat în baza pregătirii sale profesionale ca psiholog.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte apreciază că din perspectiva incompatibilităţilor reglementate prin dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu prezintă relevanţă faptul că persoana în cauză desfăşoară activităţi în virtutea aceleiaşi pregătiri profesionale, activităţi/servicii de psihologie, ceea ce trebuia demonstrat de către agenţie, prin metoda comparaţiei, e dacă între atribuţiile din fişa postului de funcţionar public şi activitate din sfera privată există o legătură directă sau indirectă.

Ca regulă generală, în conformitate cu dispoziţiile art. 94 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 calitatea de funcţionarul public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care acesta a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

Ca regulă specială, prin alin. (3) şi (4) ale aceluiaşi articol sunt instituite cazuri de incompatibilitate ale funcţionarilor publici în sfera privată, care vizează situaţiile în care au desfăşurat acte de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ, şi stabilesc interdicţia de a fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

Ceea ce rezultă din instituirea acestor din urmă cazuri de incompatibilităţi, este că ele au drept scop prevenirea creării unor interferenţe între interesul public şi drepturile şi interesele particularilor, care ar putea aduce atingere principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, statuate prin art. 71 din Legea nr. 161/2003, şi anume: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Prin urmare, într-o interpretare sistematică, sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate" prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 61/2003, nu poate fi înţeleasă în sensul că interzice de plano desfăşurarea unor activităţi corespunzătoare pregătirii profesionale valorificate în cadrul funcţiei publice (spre exemplu servicii de consiliere psihologică), decât în măsura în care această activitate ar putea afecta îndeplinirea funcţiei cu respectarea principiilor statuate de art. 71 din Legea nr. 161/2003 sau să interfereze cu actele pe care acesta le îndeplineşte în virtutea funcţiei sale.

În concluzie, dacă Agenţia Naţională de Integritate a apreciat că activitatea desfăşurată de intimata reclamantă în cadrul Cabinetului Individual de Psihologie are legătură directă sau indirectă cu atribuţiile îndeplinite de aceasta în calitate de ofiţer de poliţie - ofiţer psiholog, trebuia să indice în mod concret în ce a constat această legătură prin prisma atribuţiilor stabilite în fişa postului.

Aceasta a fost, de altfel, şi opinia exprimată de Agenţia Naţională de Integritate prin adresa emisă sub nr. x/17.04.2014, semnată de preşedintele agenţiei, Dl. C., care la solicitarea reclamantei a comunicat că "exercitarea concomitentă a funcţiei publice cu statut special de ofiţer psiholog şi a activităţilor de psihologie într-un cabinet de psihologie propriu nu generează o situaţie de incompatibilitate, în condiţiile în care în atribuţiile de serviciu ale funcţionarului public cu statut special, prevăzute de fişa postului, nu figurează activităţile specifice exercitate de acesta ca psiholog în cadrul unui cabinet de psihologie".

În aceeaşi ordine de idei, trebuie observat că, din perspectiva prevederilor art. 45 lit. i) din Legea nr. 360/2002, privind Statutul poliţistului, care stabilesc interdicţia ca poliţistul să deţină orice altă funcţie publică sau privată pentru care este retribuit, cu excepţia funcţiilor didactice din cadrul unităţilor de învăţământ, a activităţilor de cercetare ştiinţifică şi creaţie literară, Agenţia Naţională de Integritate a apreciat că este de competenţa conducerii instituţiei faţă de care intimata reclamantă se află în raporturi de serviciu să se pronunţe dacă activitatea desfăşurată în cadrul cabinetului individual se încadrează în activităţile permise sau interzise.

Aceeaşi concluzie fiind reiterată de recurenta pârâtă şi în faţă instanţei de recurs, Înalta Curte apreciază că starea de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatei reclamante nu trebuia analizată prin interpretarea coroborată a dispoziţiilor 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu dispoziţiile art. 45 lit. j) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, numai dacă, prin starea de fapt stabilită în urma evaluării s-ar fi stabilit că intimata reclamantă nu a solicitat şi nu a obţinut acordul conducerii instituţiei, fapt ce nu s-a susţinut în cauză.

Înalta Curte validează concluzia primei instanţe, potrivit căreia este legitimă apărarea reclamantei cu referire la inconsecvenţa atitudinii şi opiniilor exprimate de agenţia pârâtă, atât cu referire la cuprinsul raportului de evaluare şi al punctelor de vedere exprimate anterior emiterii acestuia cât şi cu privire la susţinerile din întâmpinarea formulată în cauză.

De asemenea, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte apreciază că, în lipsa unor argumente contrare concludente, Agenţia trebuia să aibă în vedere şi opinia Colegiului Psihologilor din România, care a comunicat prin Adresa nr. 1115c/1771/12.10.2015 faptul că activităţile desfăşurate de reclamantă conform fişei postului sunt activităţi specifice sistemului de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională ce nu pot fi prestate în cabinetul individual de psihologie, care are alte specialităţi şi alţi destinatari.

Doar o asemenea abordare a problemei poate aduce un răspuns util la întrebarea dacă doamna A. ar putea să exercite în continuare funcţia publică, cu respectarea scopului normei juridice incidente, anume acela de prevenţie a conflictului de interese şi sancţionare a stării de incompatibilitate

În concluzie, Înalta Curte apreciază că sunt neîntemeiate criticile invocate de recurenta pârâtă din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

8. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), (8) C. proc. civ. este neîntemeiat, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 71/CA din 15 aprilie 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2019.

Procesat de GGC - NN