Proportionality of financial recovery for EU agricultural investment irregularities during the post-completion monitoring period

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii şi hotărârea primei instanţe sesizate

Prin cererea înregistrată la data de 02.03.2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub Dosar nr. x/2015, reclamanta A. P.F.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale (MADR) - Centrul Regional de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit 8 Ilfov, să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.06.2014, comunicat la data de 01.07.2014 şi a Deciziei nr. 29025/25.08.2014, comunicată la data de 28.08.2014, acte emise de MADR; cu cheltuieli de judecată.

La data de 10.04.2015, Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a depus la dosar întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii.

Partea pârâtă a invocat excepţia lipsei capacităţii procesuale pasive a Centrului Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 8 Ilfov, iar, pe fond, a susţinut caracterul neîntemeiat al acţiunii, solicitând respingerea acesteia.

Prin Sentinţa civilă nr. 1578/04.06.2015 s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanţe la data de 17.06.2015, sub nr. x/2015.

2. Hotărârea celei de-a doua instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 8114/17.11.2015, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a tribunalului şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a constatat intervenit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului.

3. Hotărârea pronunţată în regulatorul de competenţă

Prin Decizia nr. 436/19.02.2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. PFA, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Centrul Regional de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit 8 Ilfov, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

4. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 2386 din 07 iulie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

- a respins excepţia lipsei capacităţii procesuale pasive a Centrului Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 8 Ilfov, invocată de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale;

- a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. persoană fizică autorizată, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Centrul Regional de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit 8 Ilfov;

- a anulat în parte Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 29025/25.08.2014 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.06.2014, în sensul că a redus valoarea stabilită de partea pârâtă cu titlu de cheltuieli afectate de nereguli şi, în mod corespunzător, a creanţei bugetare rezultate din nereguli, de la suma de 105.907,50 RON la suma de 79.431 RON, reprezentând un nivel proporţional de 75% din cuantumul sumei acordate cu titlu de finanţare;

- a respins în rest cererea de chemare în judecată ca nefondată.

5. Recursul declarat în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 2386 din 07 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la pronunţarea unei hotărâri cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, a susţinut recurenta-pârâtă că sentinţa recurată a fost pronunţată de instanţa de fond cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material privind principiul proporţionalităţii, respectiv a dispoziţiilor art. 2 şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi cu ignorarea atât a probatoriului administrat în cauză, a clauzelor contractuale, cât şi a situaţiei de fapt expusă în chiar hotărârea recurată.

Astfel, în susţinerea căii de atac formulate, recurenta-pârâtă a susţinut, în esenţă, următoarele critici de nelegalitate a hotărârii instanţei de fond:

Contrar celor susţinute prin cererea de chemare în judecată, Agenţia de Finanţare a Investiţiilor Rurale a dat eficienţă principiului proporţionalităţii, instituit prin dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, invocându-se, cu privire la acest aspect, prevederile art. 2 lit. n), art. 17 şi art. 6 alin. (4) din actul normativ menţionat, învederând că principiul de bază al finanţării nerambursabile este acela al rambursării cheltuielilor eligibile efectuate în prealabil de către beneficiar.

Mai susţine recurenta, prin referire la dispoziţiile art. 1 - Obligaţiile generale din Anexa I la Contractul de finanţare, respectiv art. 3 - Obligaţii din Anexa I la Contractul de finanţare, că beneficiara nu a respectat planul de afaceri propus, aspect care rezultă atât din motivarea sentinţei recurate, dar şi din Declaraţia pe propria răspundere a doamnei A., în care s-a menţionat că "în anii 2012 - 2014 nu a comercializat tuia; în anii 2012 - 14.04.2014 nu a avut activitate, şi nu a depus declaraţii la administraţia financiară", prin aceasta fiind evidentă nerespectarea de către reclamantă a dispoziţiilor legale şi contractuale asumate, neregulă care afectează întreg proiectul asumat prin contractul de finanţare.

Prejudiciul produs se materializează în afectarea intereselor financiare ale Uniunii, iar, prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenţia legiuitorului a fost să se asigure ca cheltuielile efectuate de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenţii care respectă normele de drept al Uniunii şi să nu fie utilizate pentru a finanţa activităţi care sunt contrare acestuia, cheltuielile efectuate cu încălcarea dreptului Uniunii fiind considerate, în mod firesc, ca aducând atingere bugetului UE, sens în care a fost enunţată atât definiţia "neregulii", prevăzută de art. 2 (1) din O.U.G. nr. 66/2011, cât şi a "neregularităţii", prevăzută de art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006.

În acest context susţine recurenta că obligaţia de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu.

În concluzie, în raport şi de prevederile art. 11 (3) şi art. 16 din Anexa I la Contractul de finanţare, în opinia recurentei, procesul-verbal de constatare respectă normele legale în vigoare la momentul emiterii acestuia, neregula constatată îndeplinind rigorile definiţiei, prevăzută atât în legislaţia internă, cât şi în reglementările europene, în ceea ce priveşte modul de aplicare a corecţiei financiare, raportat la natura neregulii impunându-se retragerea întregului sprijin financiar acordat, dat fiind faptul că, în opinia pârâtei, neregula constatată afectează în integralitate contractul de finanţare.

Prin urmare, emiterea procesului-verbal în discuţie nu este consecinţa voinţei unilaterale a A.F.I.R., ci rezultatul conduitei defectuoase a reclamantei în derularea contractului de finanţare, care nu a respectat obligaţiile pe care şi le-a asumat prin acest contract, respectiv art. 13 (3) - Eligibilitatea cheltuielilor din Anexa I la contract şi art. 16 - Nereguli, sume necuvenite şi restituirea finanţării din Anexa I la Contractul de finanţare.

Astfel, recurenta-pârâtă a arătat că instanţa de fond, deşi a reţinut că "omisiunea părţii reclamante de a îndeplini obiectivele proiectului sunt de domeniul evidenţei, nici suprafaţa agricolă deţinută şi nici rezultatul plantaţiei exploatate nefiind corespunzătoare indicatorilor asumaţi ca obligaţie contractuală, astfel că apărările prin care se pretinde îndeplinirea obiectivelor sunt fără temei", totuşi, prin aplicarea principiului proporţionalităţii, a apreciat că valoarea creanţei bugetare rezultate din nereguli se impune a fi redusă la un nivel proporţional de 75% din cuantumul sumelor acordate cu titlu de finanţare.

6. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă A. persoană fizică autorizată nu a formulat întâmpinare.

7. Procedura în faţa instanţei de recurs

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ., judecata pe fond a recursului având loc în şedinţă publică, cu citarea părţilor, în condiţiile art. 494 - 495 C. proc. civ.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Examinând cauza din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, a probatoriului administrat şi a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale este nefondat şi îl va respinge, pentru considerentele arătate în continuare:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată caracterul confuz al criticilor formulate de recurentă, în contextul în care, pe de o parte, susţine că a aplicat principiul proporţionalităţii, iar, pe de altă parte, expune o întreagă construcţie juridică referitoare la obligaţia de recuperare integrală a sumelor acordate beneficiarei, intimată în prezenta cauză, care a încercat eludarea prevederilor legale asumate prin semnarea contractului de finanţare.

În acest context, problema de drept care se ridică în cauza de faţă este aceea dacă în situaţia intimatei era sau nu incident principiul proporţionalităţii, reglementat prin dispoziţiile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul încălcării obligaţiei contractuale privind respectarea pe toată perioada contractuală a criteriilor de eligibilitate şi de selecţie înscrise în planul de afaceri.

Înalta Curte reţine că aplicarea principiului proporţionalităţii este consacrat de dispoziţiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora:

"Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia."

Recurenta a susţinut că neîndeplinirea de către beneficiarul de fonduri nerambursabile, intimat în prezenta cauză, a unuia dintre criteriile de eligibilitate şi selecţie pe toată durata contractului de finanţare, încetarea activităţii investiţiei finanţate prin programul FEADR, respectiv nefolosirea obiectivelor finanţate conform scopului destinat, constituie nereguli care afectează întreg proiectul asumat prin contractul de finanţare, context în care intervine declararea ca neeligibile a cheltuielilor aferente şi declanşarea procedurii de constituie şi recuperare integrală a fondurilor UE.

Înalta Curte constată că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.06.2014 şi a Deciziei nr. 29025/25.08.2015, rezultă că motivul de fapt care a stat la baza emiterii acestor acte administrative îl constituie: nerespectarea pe toată durata contractului a criteriilor de eligibilitate şi de selecţie înscrise în planul de afaceri, parte integrantă din cererea de finanţare; încetarea activităţii agricole mai devreme de 3 ani de la data decontării celei de-a doua tranşe de plată; nerespectarea condiţiilor de implementare, respectiv neîndeplinirea obiectivelor proiectului; neutilizarea obiectivelor finanţate conform scopului rezultat din cererea de finanţare pe parcursul perioadei de monitorizare, respectiv perioada de 3 ani de la data ultimei plăţi; nemenţinerea în funcţiune a investiţiei realizate şi nedemonstrarea utilităţii acesteia pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului.

Autoritatea publică recurentă a concluzionat că toate aceste aspecte constituie o neregulă, conform prevederilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, motiv pentru care a demarat procedura de recuperare integrală a ajutorului financiar nerambursabil acordat în baza contractului de finanţare.

Contrar susţinerilor recurentei şi în acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanţa de control judiciar apreciază că pârâta a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 6 alin. (4) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât a exclus de plano aplicarea principiul proporţionalităţii, prevăzut de art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, în condiţiile în care proiectul era finalizat din punct de vedere al execuţiei, fiind în perioada de monitorizare de 3 ani, conform art. 2 alin. (3) din Contractul cadru nr. x/21.05.2010 având ca obiectiv "Modernizare şi extindere plantaţie - plante ornamentale - în câmp, aparţinând A., Persoană Fizică, în loc. Nuci, jud. Ilfov".

Faptul că autoritatea recurentă a constatat existenţa unor nereguli în perioada de monitorizare a contractului, în penultimul an, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, proiectul fiind deja finalizat din punct de vedere al execuţiei încă din anul 2012, nu excludea stabilirea creanţei bugetare rezultate din nereguli cu aplicarea principiului proporţionalităţii, dispoziţiile art. 6 alin. (4) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 fiind fără echivoc sub acest aspect.

Prin urmare, este excesivă şi contrară jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene interpretarea recurentei în sensul că încălcarea obligaţiilor contractuale asumate prin clauzele înscrise în art. 1 - Obligaţii generale din Anexa I la Contractul de finanţare, respectiv art. 3 - Obligaţii din Anexa I la Contractul de finanţare, conduce direct la aplicarea dispoziţiilor art. 4 din Regulamentul (CE) nr. 2988/95, care se referă la obligativitatea recuperării integrale a sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale.

Aşadar, cadrul legal şi contractual incident impunea autorităţii recurente obligaţia de a nu se limita doar la constatarea existenţei unor nereguli în perioada de implementare a proiectului, ci de a proceda şi la aprecierea asupra valorii concrete a cheltuielilor afectate de nereguli, prin raportare la eligibilitatea generală a proiectului, dar şi la utilitatea acestuia. A concluziona în mod global asupra afectării integrale a unui proiect finalizat prin prisma neregulilor constatate, cu consecinţa stabilirii obligaţiei de restituire integrală a ajutorului financiar acordat titularei proiectului finanţat, contravine atât clauzelor contractuale, cât şi dispoziţiilor art. 6 alin. (4) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, aplicarea principiului proporţionalităţii, reglementat prin dispoziţiile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, era obligatorie la întocmirea Deciziei nr. 29025/25.08.2014 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.06.2014, acte emise de A.P.D.R.P. Acest principiu impunea ca orice măsură luată de autoritatea recurentă să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi, în acelaşi timp, cea mai rezonabilă.

În speţă, fundamentarea neregulilor constatate în perioada de monitorizare a Contractului-cadru nr. x/21.05.2010, încheiat între A.P.D.R.P. şi A. Persoană Fizică Autorizată PFA, nu justifică retragerea integrală a sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsură disproporţionată, de natură să deturneze scopul finanţării şi să genereze consecinţe negative excesiv de împovărătoare pentru reclamantă.

Aşa cum s-a reţinut în mod constant şi în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, ţinând cont de tradiţiile constituţionale comune statelor membre, măsurile şi restricţiile impuse de autorităţile publice trebuie să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate şi să nu afecteze în mod disproporţionat drepturile şi interesele legitime ale destinatarului (de pildă, cauzele C - 44/79, hotărârea din 13 decembrie 1979, L.Hauer c. Land Rheinland -Pfalz; C - 181/84, The Queen, ex parte E.D.&F. M. (S.) Ltd c. Intervention Board for Agricultural Produce, hotărârea din 24 septembrie 1985).

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că stabilirea creanţei bugetare în cuantum egal cu întreaga sumă decontată din valoarea proiectului finanţat nu este suficient de fundamentată din punctul de vedere al amplorii şi implicaţiilor financiare ale neregulilor, aşa încât este lipsită de orice critică măsura reducerii de către instanţă a creanţei bugetare stabilite prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/25.06.2014.

Aşa fiind, actele administrative contestate, respectiv Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 29025/25.08.2014 şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.06.2014, emise de A.P.D.R.P., sunt afectate de nelegalitate, iar criticile aduse hotărârii recurate apar ca fiind nefondate.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei nr. 2386 din 07 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 martie 2019.

Procesat de GGC - NN