Admissibility of damages claim against unilateral revocation of administrative financing contract contingent on prior annulment

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta societatea A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri şi Oficiul Teritorial Pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie Braşov, obligarea pârâţilor la plata în solidar, către reclamantă a sumei de 444.240 RON cu titlu de daune şi penalităţi de întârziere de 1% pe zi de întârziere, calculate la suma sus indicată pentru perioada dintre 1.01.2016 şi data plăţii integrale a sumei de 444.240 RON.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 3236 din 26 octombrie 2016, a admis excepţiile inadmisibilităţii, invocate de pârâţi şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamantă şi modificată prin cererea adiţională, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta societatea A. S.R.L. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea căii de atac exercitate reclamanta a susţinut următoarele:

Prealabil se arată că Acordul de Finanţare nr. 2516/30.06.2014 este contract administrativ, căruia i se aplica dispoziţiile art. 7 alin. (6) lit. c) şi d), în ceea priveşte procedura prealabilă şi termenul în care trebuie făcută şi art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 privind soluţiile în litigiile cu contracte administrative, coroborat cu noul C. civ. în măsura compatibilităţii cu specificul contractului administrativ, iar acordarea de daune nu este condiţionată de anularea contractului, de rezilierea acestuia, soluţiile de la art. 18 alin. (4), fiind aplicabile în funcţie de situaţia de fapt şi de specificul în materia contractelor, iar un contract încetat din orice cauza, nu mai poate înceta din alte cauze.

Fiind în materia unui contract administrativ şi nu a actelor administrative unilaterale sau a refuzului de soluţionare, calitatea procesuală a pârâtelor Guvernul României şi MECRMA este justificată de poziţia pe care acestea le au în acordarea finanţării schemei de minimis şi în calitatea de autoritate cu drept de decizie faţă de pârâta B. - parte contractantă formală în Acordul de Finanţare nr. 2516/30.06.2014, aflată în raporturi de subordonare fata de Guvernul României şi MECRMA, ordonator terţiar de credite.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii privind obligarea directă la plata de daune (capătul de cerere subsidiar) se arată că hotărârea este dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 18 alin. (4) lit. e) din Legea nr. 554/2004 şi a dispoziţiilor art. 1321 C. civ. coroborat cu art. 28 din Legea nr. 554/2004, motive prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Reclamanta a sesizat instanţa cu un litigiu privind executarea şi încetarea unui contract administrativ, formulând o cerere cu două petite, în mod alternativ, fiind aplicabile dispoziţiile art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, situaţie care nu se încadrează în ipotezele anularii actului administrativ unilateral de autoritate sau a refuzului de soluţionare.

Fiind în materia contractului administrativ, respectiv a Acordului de Finanţare nr. 2516/30.06.2014, acordarea de daune nu poate fi condiţionată nici de anularea contractului şi nici de rezilierea acestuia, întrucât:

Conform dispoziţiilor art. 18 alin. (4) lit. e) din Legea nr. 554/2004, aplicabile în materia contractelor administrative, instanţa de contencios administrativ poate, în funcţie de situaţia de fapt, să oblige direct la plata de despăgubiri pentru daunele materiale sau morale.

Contractelor administrative se aplica şi normele noului C. civ., conform dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în măsura în care aceste norme sunt compatibile cu specificul contractelor administrative, cel puţin în ceea ce priveşte diferenţa între nulitatea contractului şi reziliere şi imposibilitatea rezilierii unui contract încetat din alte cauze.

Acordul de Finanţare nr. 2516/30.06.2014 a fost încheiat în mod valid şi nu există cauze ori motive de anulare sau nulitate absolută, încetând prin reziliere.

Reclamanta a formulat şi capăt de cerere pentru anularea actului de revocare, instanţa de fond având la dispoziţie ambele variante tehnice juridice pentru a trece la judecarea fondului şi anume: (1) în principal - să anuleze actul juridic de revocare şi să oblige la executarea în natură a Acordului de finanţare prin semnarea actului adiţional şi plata ajutorului de minimis şi (2) în subsidiar - să oblige la plata de daune egale cu valoarea ajutorului de minimis şi daune moratorii.

Reclamanta a cerut anularea Răspunsului nr. x/20.11.2015 emis de B. de revocare a Acordului de finanţare nr. x/30.06.2014, ca act juridic unilateral de reziliere (revocare în accepţiunea părţii) prin capătul de cerere principal din cererea adiţională.

Răspunsul nr. x/20.11.2015 emis de B. de revocare a Acordului de finanţare 2516/30.06.2014 nu poate fi calificat ori apreciat doar ca o corespondenţă între părţi, pentru ca acesta conţine voinţa autorităţii de a înceta unilateral Acordul de Finanţare, fiind un act juridic unilateral în cadrul unui contract administrativ.

Rezilierea unilaterală reprezintă fapta ilicită ce a determinat prejudicierea recurentei reclamante şi care dă dreptul la despăgubire în mod direct, conform petitului în subsidiar sau poate fi anulată şi obligată intimata pârâtă la executarea în natura a Acordului de Finanţare conform petitului în principal.

Se mai învederează că prin invitaţia la conciliere pentru data de 19 mai 2016, orele 12:00 la sediul societăţii de avocatură reprezentante a fost făcută cu respectarea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1), pct. 6 lit. c) şi d) din Legea nr. 554/2004, solicitându-se în principal revocarea răspunsului cu nr. de înregistrare nr. 864/20.11.2015 emis de B., de revocare a Acordului de Finanţare 2516/30.06.2014, încheiat între reclamantă şi Oficiul Teritorial pentru întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie Braşov, încheierea actului adiţional la Acordul de Finanţare 2516/30.06.2014, încheiat între societatea A. S.R.L. şi Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie Braşov şi plata sumei de sumei de 444.240 RON cu titlu de ajutor de minimis şi daune moratorii egale cu dobânzi penalizatoare legale, de la data de 01 noiembrie 2015 până la data plăţii efective a ajutorului de minimis.

În subsidiar s-a solicitat plata sumei de 444.240 RON cu titlu de daune compensatorii în favoarea reclamantei.

Instanţa de fond a greşit şi când a interpretat Răspunsul ca fiind doar o comunicare a motivelor pentru care nu putea fi încheiat actul adiţional la acordul de finanţare. Acest act juridic, indiferent de cum a fost numit, conţine voinţa B. de reziliere unilaterală (revocare) a Acordului de finanţare şi este act juridic.

Despre natura juridică a actului de revocare, de a fi sau nu act administrativ, odată ce s-a depăşit lămurirea conţinutului acestuia de corespondenţă sau de voinţă juridică, este un act administrativ efectuat în cadrul contractului administrativ şi în mod cert nu i se aplica regimul actului administrativ unilateral.

Din acest motiv, recurenta a avut această abordare şi a promovat iniţial cererea de chemare în judecată cu un singur capăt de cerere de plata de daune şi apoi văzând că exista şi o altfel de practică judecătorească s-a formulat cererea adiţională cu respectarea procedurii prealabile, după cum rezulta din actele dosarului.

Pe lângă încălcarea normelor de drept substanţiale privind cauzele de încetare a contractelor în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, hotărârea este dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (6) lit. c) şi din Legea nr. 554/2004 şi a dispoziţiilor art. 204 C. proc. civ. şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Fiind în materia contractelor administrative, procedura prealabilă este reglementată de dispoziţiile art. 7 alin. (6) lit. c) şi d) din Legea nr. 554/2004, termenul în care trebuie făcută aceasta procedura fiind de 6 luni de la data încălcării obligaţiilor, în cazul litigiilor legate de executarea contractului sau de 6 luni, de la data expirării duratei contractului sau după caz de la data apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor în cazul litigiilor legate de încetarea contractului.

În cauza de faţă, indiferent că este calificat un litigiu legat de executarea contractului sau de încetarea lui, termenul de 6 luni a început sa curgă la data comunicării Răspunsului nr. x/20.11.2015 de revocare a Acordului de Finanţare, respectiv de la data de 20.11.2015

Pentru cererea introductivă de instanţa procedura prealabilă a fost realizată în termen, prin plângerea prealabilă şi invitaţia la conciliere pentru data de la data de 01 noiembrie 2015.

Pentru cererea adiţională prin care a fost completată cererea de chemare în judecată cu capătul de cerere în principal procedura prealabilă a fost realizată pentru data de 19 mai 2016, tot în termenul de 6 luni de la data de 20.11.2015.

Realizarea procedurii prealabile a fost motivată în punctul II din cererea adiţională şi a fost dovedită corespunzător cu actele doveditoare, inclusiv documentele poştale.

În baza dispoziţiilor art. 204 C. proc. civ., aplicabile şi în materia contenciosului administrativ conform art. 28 din aceeaşi lege, cererea de chemare în judecată poate fi modificată până la primul termen de judecată, ceea ce recurenta reclamanta a şi făcut, instanţa de fond fiind învestită în mod legal cu cererea adiţională.

Faţă de cele prezentate mai sus, în opinia reclamantei rezultă că motivarea este lipsită de rigoare juridica, este contradictorie, susţinându-se de instanţa, ca s-a cerut direct în instanţa anularea revocării Acordului de Finanţare, încheierea actului adiţional, fără ca aceste solicitări să se regăsească în plângerea prealabilă şi că deşi s-a criticat măsura rezilierii nu s-a solicitat şi revocarea.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinările formulate de pârâţii intimaţi Guvernul României, Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie Braşov au solicitat respingerea recursului reclamantei apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală. S-a invocat şi nulitatea recursului pentru neîncadrarea criticilor sale într-un motiv de nelegalitate prevăzut de art. 488 C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs.

2.1. Referitor la excepţia nulităţii recursului, instanţa de control judiciar apreciază că aspectele de critică din cererea de recurs se subsumează motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., invocate de altfel prin calea de atac exercitată, astfel că excepţia invocată se dovedeşte a fi neîntemeiată şi va fi respinsă în consecinţă.

2.2. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. (6) C. proc. civ., instanţa de control judiciar, contrar celor afirmate de recurenta pârâta recurentă, constată că, hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza coerentă şi detaliată a excepţiilor procesuale analizate, prin valorificarea şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate, considerentele expuse fiind de natură a explica şi susţine dispozitivul hotărârii.

Prin urmare, motivarea instanţei de fond îşi îndeplineşte rolul bivalent, de a face cunoscut părţilor a motivelor ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, precum şi ca instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă, astfel că sub acest aspect criticile reclamantei sunt neîntemeiate.

Instanţa de control judiciar nu poate valida nici criticile reclamantei subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., hotărârea instanţei de fond fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

În esenţă, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii întrucât Răspunsul nr. x/20.11.2015 emis de Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie Braşov nu este un act administrativ şi pentru că notificarea adresată de reclamantă pârâţilor nu îndeplineşte caracteristicile unei plângeri prealabile în raport de cererile adresate instanţei prin cererea adiţională.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond Răspunsul nr. x/20.11.2015 emis de Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie Braşov este un act administrativ unilateral.

Prin acest înscris, autoritatea publică finanţatoare, parte în Acordul de finanţare nr. x/30.06.2014 încheiat cu reclamanta, a dispus revocarea unilaterală acestui acord, în temeiul clauzelor de la art. 26 şi 27 din acest contract administrativ.

Prin urmare, acest răspuns întruneşte toate elementele unui act administrativ individual cu caracter unilateral, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, prin care se sting raporturile juridice dintre părţile contractante, respectiv acordul de finanţare încheiat între părţi, astfel că în virtutea acestei calităţi legalitatea lui poate fi contestată în faţa instanţelor de contencios administrativ de persoana vătămată prin efectele sale într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim.

Cu toate acestea, sunt valabile concluziile instanţei de fond referitoare la neefectuarea plângerii prealabile, în raport de ansamblul cererilor cu care a fost învestită instanţa de fond, astfel că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este întemeiată.

Potrivit art. 7 din Legea contenciosului administrativ "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia", iar conform art. 193 alin. (1) C. proc. civ. "sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată".

Neîndeplinirea procedurii prealabile, face inadmisibil demersul persoanei vătămate printr-un act administrativ de a se prevala de nelegalitatea sa în faţa instanţelor de contencios administrativ, dacă această excepţie procesuală a fost invocată în termenul şi condiţiile prevăzute de art. 193 alin. (2) C. proc. civ.

Reclamanta, prin cererea adiţională, a formulat mai multe capete de cerere respectiv anularea actului de revocare a acordului de finanţare, încheierea actului adiţional la acest acord şi obligarea pârâtelor la plata sumei de 444.240 RON, în care primul capăt de cerere este principal, iar celelalte sunt accesorii, soarta lor depinzând de soluţia ce se va da primei cereri, respectiv anularea actului de revocare.

În acest sens, reclamanta era obligată a formula procedura prealabilă, cel puţin în legătură cu prima pretenţie, privită ca cerere principală, respectiv revocarea Răspunsului nr. x/20.11.2015 emis de Oficiul Teritorial pentru Întreprinderi Mici şi Mijlocii şi Cooperaţie Braşov, care ar fi fost suficientă în acest context, or, aşa cum în mod just s-a reţinut de instanţa de fond, reclamanta a solicitat prin invitaţia la conciliere numai plata daunelor, corespunzătoare prin conţinut cererii iniţiale de chemare în judecată, prin care s-a solicitat numai acest lucru.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei ca inadmisibilă pentru neefectuarea procedurii prealabile, hotărârea atacată fiind legală din perspectiva criticilor formulate.

În ce priveşte cererea subsidiară de obligare a pârâtei la plata sumei de 444.240 RON cu titlu de ajutor de minimis, în mod just a fost apreciată ca fiind inadmisibilă din perspectiva art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât acordarea daunelor materiale trebuie să fie consecinţa anulării unui act administrativ, respectiv aplicarea în concret a principiului restitutio in integrum, prin repunerea părţilor în situaţia anterioară celei emiterii actului administrativ invalidat, situaţie juridică neverificată în cauză.

Această cerere este inadmisibilă şi din perspectiva faptului că analiza acesteia presupune din partea instanţelor judecătoreşti depăşirea atribuţiilor acestora, întrucât se impune verificarea îndeplinirii condiţiilor de finanţare a reclamantei şi validarea/invalidare lor, care reprezintă atributul exclusiv al autorităţii de management competente.

2.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, soluţia adoptată de judecătorul fondului este legală, astfel că, pentru menţinerea ei, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile formulate de reclamanta societatea A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva Sentinţei nr. 3236 din 26 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 martie 2019.

Procesat de GGC - NN