Preparatory administrative acts inadmissible for annulment: lack of independent legal effects

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, în temeiul dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, a solicitat instanţei să dispună anularea următoarelor acte administrative:

- Ordinul nr. 3641/21.03.2005 emis de către Ministerul Educaţiei şi Cercetării;

- Ordinul nr. 3692/28.03.2005 emis de către Ministerul Educaţiei şi Cercetării;

- Raportul întocmit de Comisia de analiză a preţului pieţei pentru produsele contractate cu firma A., constituită în baza Ordinului nr. 3641/21.03.2005 şi a Ordinului nr. 3692/28.03.2005;

- publicarea hotărârii judecătoreşti, pe cheltuiala Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, într-un ziar de circulaţie naţională, pentru repararea prejudiciilor morale cauzate prin actele administrative menţionate mai sus;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2378 din 28 septembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, menţionate mai sus, a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5aceeaşi instanţă, respectiv şi pct. 8 din C. proc. civ., solicitând, în esenţă, admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

În dezvoltarea motivelor de recurs, întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta arată că instanţa de fond în mod greşit a aplicat dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, stabilind că cele trei acte contestate nu sunt acte administrative ci acte preparatorii, având în vedere motivul de nulitate privind deturnarea de putere, motiv ce trebuia analizat indiferent de denumirea actului, cele trei acte contestatoare fiind acte administrative emise de o autoritate publică, în regim de putere ce au cauzat modificarea raporturilor juridice dintre părţi.

Astfel, unul dintre motivele de nulitate invocat priveşte adoptarea unor acte administrative prin deturnarea de putere în vederea realizării unui interes particular, respectiv denigrarea numelui A. pentru poziţionarea favorabilă a Ministerului Educaţiei şi renegocierea Contractului SEI Etapa IV.

Ca urmare, invocarea abuzului de putere este incompatibilă cu excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată. Abuzul de putere intervine indiferent de natura actului folosit de către autoritatea publică şi este posibil ca autoritatea să emită în mod intenţionat un act cu un aparent caracter intern pentru a se putea evita controlul instanţei.

Ca urmare, atunci când se invocă motive de nulitate, instanţa de contencios administrativ are obligaţia de a verifica dacă, atunci când au fost adoptate actele administrative atacate, autoritatea a acţionat abuziv, contra interesului public, prin încălcarea limitelor competenţei sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Art. 1 din Legea nr. 554/2004, recunoaşte dreptul oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, de a se adresa instanţei pentru anularea actului şi repararea pagubei cauzate.

Actele atacate sunt acte administrative în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, fiind emise de o autoritate publică, în regim de putere, şi au avut ca rezultat modificarea raporturilor juridice dintre părţi.

Raportul Comisiei de analiză a fost folosit de Ministerul Educaţiei şi Cercetării ca instrument de negociere a Contractului SEI şi a declanşat procedura de modificare a raportului juridic contractual existent între părţi.

Fără raportul contestat prin care se pretinde existenţa unor nereguli, Ministerul Educaţiei nu ar fi avut un mijloc de presiune pentru a pretinde beneficii suplimentare de la partenerii contractuali.

Ca urmare, nu se poate susţine că actele contestate nu au condus la încetarea/suspendarea/modificarea raporturilor contractuale dintre părţi.

Comisia nu propune numai suspendarea raporturilor contractuale ci recomandă modificarea desfăşurării proiectului SEI, astfel încât Ministerul să obţină avantaje suplimentare din realizarea proiectului.

Relevant este că actele atacate au produs un prejudiciu societăţi A., determinând denigrarea numelui său pe piaţa IT iar actele contestate au un caracter de sine stătător şi nu pregătitor.

Actele atacate sunt acte administrative, au cauzat un prejudiciu, art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004 recunoscând posibilitatea persoanei vătămate de a solicita repararea prejudiciului în cadrul acţiunii în contencios administrativ.

Sentinţa recurată este nelegală fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a şi c) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, sentinţa recurată este criticabilă şi în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., fiind încălcat dreptul recurentei de a avea acces la justiţie, drept prevăzut de art. 6 din CEDO, art. 10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art. 29 alin. (3) din Constituţie şi art. 6 C. proc. civ.

Prin respingerea acţiuni ca inadmisibilă se neagă un drept fundamental al societăţii A., exclusiv din considerente formale, fără a se lua în considerare motivele de nulitate invocate şi prejudiciile care i-au fost cauzate prin actele contestate, instanţa validând astfel tendinţa autorităţii publice de a se folosi de poziţia sa dominantă şi de a emite acte cu un aparent caracter intern tocmai pentru a se evita controlul instanţei. În concluzie, în opinia recurentei se impune casarea cu trimitere a cauzei pentru rejudecare.

Intimatul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice nu a formulat întâmpinare în această fază procesuală.

Procedura de filtru a recursului

În procedura de filtru a recursului, reglementată de art. 493 C. proc. civ., pe baza motivelor de recurs invocate, raportat la dispoziţiile legale incidente, a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, raport ce a fost comunicat părţilor, conform art. 493(4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 12.12.2017, a fost admis în principiu recursul declarat de S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2378 din 28 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, fiind dispusă citarea părţilor conform art. 493(7) C. proc. civ.

Hotărârea instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată în limita criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, se constată că recursul nu este fondat pentru următoarele considerente.

Recurenta-reclamantă a solicitat instanţei de contencios administrativ să dispună anularea Ordinului nr. 3641/21.03.2005, a Ordinului nr. 3692/2005, ambele emise de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, precum şi a Raportului întocmit de Comisia de analiză a preţului pieţei pentru produsele contractate de firma A., constituite în baza ordinelor nr. 3641/2005 şi nr. 3692/2005, iar ca urmare a anulării actelor contestate să se dispună publicarea hotărârii judecătoreşti, pe cheltuiala pârâtului într-u ziar de circulaţie naţională, pentru repararea prejudiciului moral cauzat prin actele menţionate.

Este de reţinut că prin Ordinul nr. 3641/21.03.21015 emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării s-a dispus, în temeiul H.G. nr. 1685/2004 (privind autorizarea Ministerului Educaţiei de a achiziţiona tehnică de calcul şi servicii prin intermediul finanţării de tip leasing financiar) şi a H.G. nr. 410/2004 (privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei), constituirea comisiei de analiză a preţului pieţei pentru produsele contractate cu firma A., comisie ce a avut ca atribuţii: analiza preţului pieţei pentru produse hardware şi software ce fac obiectul contractului încheiat cu A. şi a eventualelor incompatibilităţi tehnice între produsele hardware şi software din faza a IV-a şi cele achiziţionate în celelalte faze ale proiectului de interes naţional "Sistem educaţional informatizat".

Prin Ordinul nr. 3692/2005, emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, s-a dispus modificarea şi completarea Ordinului nr. 3641/2005, privind constituirea comisiei de analiză a preţului pieţei pentru produsele contractate cu A., în sensul că au fost înlocuiţi unii membri ai comisiei.

Prin raportul întocmit de Comisia constituită conform Ordinului nr. 3641/2005 modificat prin Ordinul nr. 3692/2005, în urma analizei documentelor aferente proiectului SEI şi contractului încheiat de Ministerul Educaţiei cu firma A., au fost formulate "Recomandări".

Prin sentinţa recurată, instanţa a respins acţiunea vizând anularea actelor menţionate ca inadmisibilă, având în vedere că actele contestate sunt acte preparatorii, nesusceptibile de a fi atacate în mod distinct, concluzia instanţei fiind corectă în raport de dispoziţiile art. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004.

Faţă de conţinutul actelor contestate se constată că acestea nu întrunesc cumulativ caracteristicile juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt stabilite prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care actele menţionate nu sunt apte prin ele însele de a produce efecte juridice.

Potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ce reprezintă dreptul comun în materie, legalitatea actelor administrative poate fi supusă controlului instanţei de contencios administrativ numai dacă actele produc efecte juridice, finalizarea demersului administrativ în speţa de faţă putând fi emiterea unui act de modificare a contractului încheiat de părţi, de suspendare, de modificare, etc., demers juridic materializat ca urmare a actelor preparatorii contestate.

Aşa cum a reţinut şi prima instanţă în prezenta cauză, nu au fost emise şi contestate acte administrative apte prin ele însele să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturile juridice dintre părţi, astfel că motivele de recurs formulate de recurentă din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate.

Critica recurentei vizând încălcarea dreptului de acces la justiţie, nu poate fi reţinută în contextul factual expus, ţinând cont şi de dispoziţiile art. 52 alin. (2) din Constituţia României care prevede că limitările şi condiţiile exercitării dreptului de acces la justiţie se stabilesc prin lege organică, actul normativ aplicabil în cauză fiind Legea nr. 554/2004.

Potrivit principiilor stabilite în jurisprudenţa contenciosului administrativ român şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, stabilirea unor condiţionări pentru introducerea acţiunilor în justiţie nu aduce atingere dreptului menţionat, statele dispunând de o marjă de apreciere la instituirea condiţiilor şi limitărilor exercitării dreptului la acţiune.

Este adevărat că dreptul de acces la justiţie presupune efectivitatea şi accesibilitatea, efectivitatea stabilind accesul la justiţie al oricărei persoane astfel încât aceasta să poată satisface interesele pe care le-a urmărit prin promovarea litigiului în faza judecăţii, efectivitatea accesului la justiţie implicând totodată obligaţia statului de a acorda instanţei o competenţă de plină jurisdicţie pentru a-i permite să examineze cauza pe fond atât asupra aspectelor de fapt, cât şi a celor de drept, dar în cauza de faţă actele a căror anulare s-a solicitat nu au produs efecte juridice, legiuitorul recunoscând dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanţei cu o acţiune în anularea unui act administrativ ce a produs efecte juridice.

În cauza C-131/03, CJUE, Marea Cameră a constatat că nu sunt susceptibile de a face obiectul unei acţiuni în anulare actele preparatorii, putând face obiectul controlului jurisdicţional prevăzut de art. 230 TCE numai măsurile C. proc. civ. efecte juridice de natură a afecta interesele reclamantului.

În dreptul intern, prin normele cuprinse în art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se oferă subiectelor de drept un mecanism judiciar, în cadrul căruia sancţiunea anulării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă actul contestat este producător de efecte juridice, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituţii publice nefiind un act administrativ.

Faţă de considerentele expuse, se constată că motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., nu pot fi reţinute, actele a cărei anulare a fost solicitată, respectiv Ordinul nr. 3641/2005 şi Ordinul nr. 3692/2005, ambele emise de intimatul-pârât, precum şi Raportul întocmit de Comisia de analiză a preţului pentru produsele contractate cu firma A., constituită în baza celor două ordine menţionate, nu sunt acte administrative producătoare de efecte juridice ci acte preparatorii interne, recurenta-reclamantă având posibilitatea reală şi efectivă de a ataca în justiţie orice act juridic de natură a da naştere, modifica sau stinge raporturile juridice, accesul la un tribunal în sensul dispoziţiilor art. 6 din CEDO fiind respectat în raport de normele interne şi comunitare, considerentele expuse de prima instanţă fiind corecte şi însuşite de instanţa de recurs.

În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2378 din 28 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2378 din 28 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 martie 2018.