Administrative conflict of interest: lease of public property to relatives without public auction and non-exclusivity of criminal proceedings

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (prin declinare de la Tribunalul Bucureşti - Sentinţa nr. 6503 din 14.10.2014), reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/25.04.2014 întocmit de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2483 din 6 octombrie 2015 a respins acţiunea formulată de reclamantul A. ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că raportul de evaluare prin care s-a constatat conflictul de interese este temeinic şi legal, situaţia de fapt reţinută în raport rezultând din actele depuse în probaţiune.

A considerat, de asemenea, că derularea unui dosar penal pentru infracţiunea de conflict de interese nu este de natură să împiedice desfăşurarea procedurii potrivit legii speciale, cu consecinţa emiterii raportului de evaluare contestat în cauză.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2483 din 6 octombrie 2015 a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivare, a invocat aplicarea greşită a regulilor de drept material cuprinse in Legea nr. 176/2010.

Cu prioritate, a arătat recurentul reclamant că persoana evaluată face obiectul unei trimiteri in judecata, in dosarul nr. x al Tribunalului Tulcea, pentru aceleaşi fapte care sunt analizate şi de către ANI, respectiv presupusul conflict de interese in legătura cu incheierea unor contracte de închiriere.

Conform art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a încheiat un act juridic cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile acestei legi nu derogă de la respectiva reglementare şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni.

Apreciază că activitatea de evaluare ar fi trebuit stopată temporar (fara emiterea unui raport de evaluare) pana la soluţionarea cauzei penale care vizează aceleaşi fapte.

Procedând altfel, intimata a creat premisele emiterii a doua aprecieri diferite pe aceeaşi faptă.

Prima instanţa greşeşte cand arata ca existenta unei cercetări penale condiţionează doar cercetarea prealabila şi nu evaluarea, deoarece stabilirea abaterii disciplinare se face chiar de către raportul de evaluare întocmit de către intimată.

Pe fondul litigiului, apreciază că cerinţele obligatorii ale art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu se regăsesc in situaţia de fapt rezultata din contractele de inchiriere, aprecierile primei instanţe fiind greşite.

A încheia un act juridic, in contextul evitării conflictului de interese, nu este acelaşi lucru cu a semna un act juridic ca operaţiune unica. Primul termen presupune o succesiune obligatorie de operaţiuni prealabile (proiecte de hotărâri, studii de fezabilitate,evaluari,etc.) care se finalizează prin semnarea actului respectiv. Acesta este complexul de operaţiuni vizate de textul legal.

Primarul, conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie. Prin urmare, legiuitorul impune primarului obligaţia de a reprezenta unitatea administrativ teritoriala la semnarea actelor juridice făcute in numele acesteia, fara posibilitatea legala de a se putea deroba de aceasta sarcina.

In concret, in situaţia actelor reţinute in analiză, A. nu a participat la nici o operaţiune prealabila semnării celor doua contracte de inchiriere, nu a "orientat" clauzele contractuale intr-o direcţie care sa avantajeze in vreun fel rudele sale. Contractele in discuţie au clauzele pe care toate contractele de închiriere din acea perioada le au şi care au fost încheiate cu alţi locuitori ai comunei, sunt realizate după aceeaşi procedura care a fost aplicata pentru ceilalţi cetăţeni din localitatea respectiva.

Prima instanţă nu observă că, in materie administrativă, un bun al domeniului public nu aparţine nici primarului şi nici consiliului local, ambele autorităţi fiind in realitate organe ale aceleiaşi persoane de drept public, care este unitatea administrativ teritorială. Faptul că in contractele in discuţie apare Consiliul Local nu este decât o eroare evidenta.

Prima instanţa nu explica de ce avizele de legalitate ale secretarului şi serviciului juridic (dincolo de faptul că acesta din urmă nu exista fizic in primărie) erau obligatorii pe contracte de închiriere al unor bunuri din domeniul privat.

De asemenea, nu observă că toate contractele din cauza sunt pe 15 ani, durata acestui termen incepând din anul 2000, in condiţiile in care acestea sunt semnate, in anul 2011. În realitate,contractele in discuţie nu sunt decât nişte acte adiţionale ale unor contracte preexistente, incheiate la un moment la care cerinţele formale pe care le pretinde prima instanţa erau indeplinite (la data încheierii contractelor originare recurentul din cauza nefiind nici măcar primar, adica in anul 2000).

A mai susţinut recurentul reclamant că textul art. 76 alin. (1) impune existenta unui conflict de interese numai atunci când prin incheierea actului juridic respectiv se creează un folos material pentru primarul semnatar, pentru soţia acestuia sau pentru rudele sale de gradul 1.

Acest folos patrimonial, in concret, nu exista. Descendentii de gradul 1 ai primarului, prin semnarea contractelor de închiriere, au dobândit dreptul de folosinţa pe o anumita perioada de timp a contractelor, insa nu in mod gratuit, ci in schimbul unui pret. Contravaloarea folosinţei transmise este asigurată de plata chiriei stabilite, patrimoniul locatarului mărindu-se şi micşorându-se concomitent cu aceeaşi valoare, astfel ca efectul patrimonial este unul nul.

Simpla semnare a unui act juridic, ca reprezentant legal, nu are vreo relevanţă ilicită, atât timp cât actele juridice sunt oneroase şi încheiate in condiţii egale pentru toata lumea.

Contractele incheiate cu S.C. B. S.R.L. vizeaza in realitate unul şi acelaşi contract sau, mai exact, una şi aceeaşi suprafaţa de teren.

Acest contract nu este vizat de regulile conflictului de interese prevăzut de art. 76 din Legea nr. 161/2003, deoarece folosul material pretins de acest text trebuie sa se regăsească in patrimoniul persoanelor fizice (in cel al persoanei cercetate, al soţului său al rudelor de gradul 1 ale persoanei cercetate).

Or, eventualele avantaje ale încheierii contractului in discuţie se regăsesc in patrimoniul unei societăţi (folosinţă) şi, corelativ, in cel al autorităţii locale (chiria). Prima instanţă egalează juridic noţiunile de persoana juridica şi de asociat al persoanei juridice, pretinzând o identitate a acestora care, juridic, nu există.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata pârâtă A.N.I. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi reiterând principalele apărări expuse şi în faţa instanţei de fond.

Prin încheierea de şedinţă din 12.12.2017, pronunţată în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., recursul a fost admis în principiu.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul prin prisma motivelor invocate şi a prevederilor legale incidente, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat pentru următoarele considerente:

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că recurentul reclamant s-a aflat în conflict de interese, astfel cum este acesta definit prin dispoziţiile Legii nr. 161/2003, prin semnarea unor contracte ce au avut ca obiect închirierea unor terenuri aflate în domeniul privat al comunei I.C.Brătianu către fiicele sale şi, respectiv, către o societate în care aveau interese patrimoniale, atât el însuşi, cât şi una dintre fiicele sale, în perioada în care recurentul avea calitatea de primar în cadrul unităţii administrativ teritoriale respective.

Art. 71 din Legea nr. 161/2003 precizează principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice ca fiind: imparţialitatea. integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Potrivit art. 70 din acelaşi act normativ, " prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative", iar rt. 76 alin. (1) din lege stipulează expres faptul că "Primarii şi viceprimarii (…) sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic or să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I".

Aceste prevederi legale se coroborează cu cele cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, ce prevede la art. 75 lit. a) că "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv."

Potrivit art. 123 alin. (1), (2) din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, consiliile locale hotărăsc ca bunurile aparţinând domeniului public sau privat de interes local să fie vândute, cesionate, închiriate prin licitaţie publică, în condiţiile legii, iar prin Hotărârea Consiliului Local nr. 20/31.10.2000, în vigoare şi la data încheierii contractelor mai sus menţionate, a fost aprobată scoaterea la licitaţie publică, în vederea închirierii, a unei suprafeţe de teren din domeniul privat al comunei, în care este cuprinsă şi suprafaţa ce face obiectul contractului în discuţie.

În ceea ce priveşte conduita recurentului reclamant, se constată că acesta, nu numai că nu a încercat să evite conflictul de interese, dar în mod deliberat a procedat la încheierea contractelor de închiriere cu încălcarea obligaţiei de derulare a unor licitaţii publice, a semnat doar el aceste convenţii în calitate de primar, dar şi asumându-şi fără vreo justificare rezonabilă calitatea de reprezentant al consiliului local al comunei şi, mai ales, nu a solicitat avizul de legalitate al secretarului comunei, obligatoriu potrivit legii.

În raport cu această conduită, nu se poate primi apărarea persoanei evaluate în sensul că nu ar fi participat la încheierea contractelor în sens de negotium, ci doar de instrumentum (cu atât mai mult cu cât legiuitorul nici nu face o astfel de distincţie în cazul conflictului de interese).

Mai mult, prin sentinţa penală nr. 13/30.01.2015, pronunţată în dosar nr. x (definitivă prin decizia penală nr. 21/P/2.12.2015 a Curţii de Apel Constanţa), invocată de părţile în litigiu, s-a constatat că, deşi în cuprinsul Contractului de închiriere nr. x/28.03.2011 (încheiat de recurent cu fiica sa, C.) se menţionează un proces-verbal de licitaţie publică din 15.01.2011 prin care s-ar fi adjudecat terenul agricol, acest proces-verbal nu există şi nu a avut loc vreo licitaţie publică, aceste împrejurări fiind recunoscute de către recurentul reclamant însuşi în declaraţiile date în cursul procesului penal.

Contractele încheiate de alesul local în timpul exercitării funcţiei publice de primar nu au avut la bază criterii transparente sau proceduri de selecţie care să confirme obiectivitatea încheierii lor.

Mobilul conduitei recurentului reclamant a fost satisfacerea unui interes de natură patrimonială pentru rudele sale de gradul 1 şi pentru el însuşi, în mod direct sau indirect (prin intermediul societăţii B. SRL), persoana verificată aflându-se, prin semnarea contractelor în discuţie, într-un conflict de interese, corect reţinut prin raportul de evaluare contestat în cauză.

Prin încheierea contractelor cu fiicele sale, C. şi, respectiv, D.), precum şi cu S.C. B. S.R.L. (în care, la acel moment, recurentul reclamant A. avea calitatea de asociat, iar fiica sa, D., era administratorul societăţii), persoana evaluată şi-a procurat un folos material pentru sine şi pentru rudele sale de gradul 1 în detrimentul potenţialilor competitori la o licitaţie publică, dar şi a unităţii administrativ-teritoriale, care ar fi putut obţine eventual condiţii de închiriere mai avantajoase.

Nu poate fi reţinută ca întemeiată apărarea recurentului reclamant că art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 ("Primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie.") îl obliga la semnarea contractelor, neputându-se deroba de această obligaţie, faţă de prevederile exprese ale art. 57 alin. (2) din acelaşi act normativ, în conformitate cu care "Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale."

În sfârşit, critica privind încălcarea art. 25 din Legea nr. 176/2010 este nefondată.

Astfel, constatarea administrativă a conflictului de interese este diferită de infracţiunea de conflict de interese, cele două instituţii - reglementate prin legi speciale distincte (Legea nr. 161/2003 şi, respectiv, C. pen.) - neexcluzându-se reciproc, astfel cum încearcă să susţină recurentul reclamant.

Inclusiv din reglementarea dată de art. 25 din Legea nr. 176/2010, rezultă că o astfel de constatare administrativă a conflictului de interese poate constitui, după caz, temei pentru eliberarea din funcţie sau premisa iniţierii procedurii de cercetare a unei abateri disciplinare, fără însă a se confunda cu aceasta şi, prin urmare, fără a fi înlăturată în cazul în care "sunt întrunite elementele constitutive ale unei infracţiuni", ca în cazul abaterii disciplinare.

Faţă de toate aceste împrejurări, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare a normelor de drept material incidente la situaţia de fapt rezultată din probatoriul administrat, motiv pentru care - în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. - va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2483 din 6 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 7 martie 2018.