Unconstitutionality of "Beneficiary Pays" Principle and Validity of Utility Service Suspension for Social Aid Recipients

Şedinţa publică din data de 23 martie 2018

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. x/2015, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei următoarele:

- să constate abrogarea parţială, respectiv a articolului 6 din H.G. nr. 933/2004 pentru organizarea aplicării Legii nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărire comunală;

- în cazul în care nu ar fi abrogată, ci în vigoare în partea precitată, să se constate nelegalitatea şi să fie anulată (să se constate nelegalitatea articolului 6 din H.G. nr. 933/2004);

- să fie obligat pârâtul la o despăgubire simbolică de 70.000 RON şi la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 86/F din 17 septembrie 2015, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă în ceea ce priveşte primul capăt de cerere şi ca neîntemeiată în rest.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A.

În motivarea recursului declarat se arată, în esenţă, că pentru a pronunţa soluţia de respingere ca inadmisibil a primului capăt de cerere instanţa a procedat artificial, neprocedural, cu vădită lipsă de rol activ şi vădită aplicare greşită a legii.

Recurenta-reclamantă critică faptul că instanţa, încălcându-i dreptul la un proces echitabil, a invocat în prealabil şi nu a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect abrogarea indirectă a unei părţi dintr-un act administrativ normativ.

Arată în esenţă recurenta că, pentru a pronunţa soluţia de respingere ca neîntemeiată a cererii sale de constatare a nelegalităţii art. 6 din H.G. nr. 933/2004, instanţa de fond a procedat cu o vădită părtinire faţă de autoritatea emitentă, cu o vădită lipsă de rol activ şi făcând o greşită aplicare a legii, încălcând principiul disponibilităţii şi preluând argumentele expuse de pârât prin întâmpinare.

Subliniază recurenta că instanţa nu a soluţionat chestiunea juridică esenţială în cauză, invocată sistematic de reclamantă, referitoare la inexistenţa unei definiţii a noţiunii de "consumatori rău platnici" atât în H.G. nr. 933/2004, cât şi în lege.

Arată recurenta că instanţa de fond a respins probele esenţiale cu încălcarea greşită a legii, respingând în mod greşit şi artificial cererea de daune şi cheltuieli de judecată.

Recurenta solicită admiterea recursului, casarea sentinţei recurate cu consecinţa admiterii acţiunii sale, astfel cum a fost formulată.

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare cu respectarea condiţiilor prevăzute de C. proc. civ., solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta a depus răspuns la întâmpinare, în cuprinsul căruia a invocat excepţia de neconstituţionalitate a art. 18 din Legea nr. 554/2004, precum şi excepţia de neconstituţionalitate a tezei "beneficiarul plăteşte" din art. 1 alin. (3) lit. k) din Legea nr. 51/2006, fără a motiva excepţiile invocate.

Prin raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., completul de filtru învestit cu soluţionarea dosarului de faţă a apreciat că cererea de recurs îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c)-e) C. proc. civ.

Prin raport s-a apreciat că recurenta-reclamantă a invocat motive care se pot circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din Noul C. proc. civ.

Prin încheierea din 11 mai 2017, completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3), raport prin care s-a apreciat că recursul declarat este admisibil în principiu.

La data de 3 iulie 2017, recurenta-reclamantă a depus la dosar punct de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Ulterior, la data de 26 octombrie 2017, s-a depus la dosar de către recurenta-reclamantă motivarea excepţiilor de neconstituţionalitate invocate şi s-a dispus comunicarea acestora către intimatul-pârât, în vederea formulării unui punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

Intimatul-pârât Guvernul României a depus la dosar, la data de 18 ianuarie 2018, punctul de vedere exprimat în legătură cu excepţiile de neconstituţionalitate invocate.

I. Examinând cererea de sesizare a Curţii Constituţionale în vederea soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 1 alin. (4) lit. k) din Legea nr. 51/2006, Înalta Curte constată că aceasta este inadmisibilă.

Înalta Curte reţine faptul că, deşi în cererea de sesizare iniţială recurenta-reclamantă a invocat excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 1 alin. (3) lit. k) din Legea nr. 51/2006, a precizat ulterior, la interpelarea instanţei, că este vorba despre prevederile art. 1 alin. (4) lit. k) din lege.

Potrivit dispoziţiilor art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată:

"(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

(2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi, sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă.

(3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale".

Din interpretarea logico-juridică a prevederilor art. 29 alin. (1), (2) şi (3) din Legea nr. 47/1992 rezultă că pentru sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate trebuie îndeplinite următoarele condiţii, în mod cumulativ:

- excepţia să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial;

- excepţia să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare;

- norma vizată de excepţie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei şi să nu fi fost constatată ca fiind neconstituţională printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

Condiţia relevanţei excepţiei, care impune ca normele criticate să aibă incidenţă în soluţionarea cauzei respective, nu trebuie analizată in abstracto şi dedusă din orice fel de tangenţă a prevederilor legale în discuţie cu litigiul aflat pe rolul instanţei.

Astfel, se impune o analiză riguroasă, în care să fie luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepţiei de neconstituţionalitate, prin prisma elementelor cadrului procesual şi a stadiului concret în care se află litigiul.

Din perspectiva interesului procesual, Înalta Curte apreciază că în cauză nu este îndeplinită cerinţa legăturii cu pricina ce se judecă, impusă de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi respectiv a dispoziţiilor art. 1 alin. (4) lit. k) din Legea nr. 51/2006.

Art. 18 din Legea nr. 554/2004 statuează că:

"Soluţiile pe care le poate da instanţa

(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă."

(2) Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

(3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

(4) Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:

a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;

b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;

c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;

d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;

e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

(5) Soluţiile prevăzute la alin. (1) şi alin. (4) lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere.

(6) În toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate, un termen de executare, precum şi amenda prevăzută la art. 24 alin. (2)".

Textul legal suscitat reglementează soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ asupra cererilor deduse judecăţii.

Instanţa de fond, analizând pretenţia reclamantei de a se constata abrogarea parţială a art. 6 din H.G. nr. 933/2004 prin prisma dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, a reţinut în mod corect că o soluţie precum constatarea abrogării unui act normativ nu este admisibilă.

Or, exercitarea controlului de constituţionalitate nu poate avea ca premisă modul de interpretare şi aplicare a legii de către o anumită instanţă judecătorească.

Potrivit art. 1 alin. (4) lit. k) din Legea nr. 51/2006:

"(4) Serviciile de utilităţi publice fac obiectul unor obligaţii specifice de serviciu public în scopul asigurării unui nivel ridicat al calităţii siguranţei şi accesibilităţii, egalităţii de tratament, promovării accesului universal şi a drepturilor utilizatorilor şi au următoarele particularităţi:

k) sunt furnizate/prestate pe baza principiului "beneficiarul plăteşte""

Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 1 alin. (4) lit. k) din Legea nr. 51/2006 au legătură cu problema pusă în discuţie de către reclamantă, dar nu au legătură cu art. 6 din H.G. nr. 933/2004, care face obiectul prezentului dosar, deoarece nu reprezintă transpunerea acestui articol în Legea nr. 51/2006.

Astfel, Înalta Curte constată că obiectul primului capăt al cererii de chemare în judecată îl reprezintă, în principal, abrogarea parţială a art. 6 din H.G. nr. 933/2004 prin prisma dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, iar, în subsidiar, constatarea nelegalităţii art. 6 din H.G. nr. 933/2004.

Aşa cum s-a menţionat anterior, prin sentinţa recurată instanţa de fond a respins cererea de constatare a abrogării parţiale a art. 6 din H.G. nr. 933/2004, reţinând că o soluţie precum constatarea abrogării unui act normativ nu este admisibilă.

Totodată, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată cererea privind constatarea nelegalităţii art. 6 din H.G. nr. 933/2004, precum şi cererea privind acordarea despăgubirilor.

Or, în considerarea faptului că soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii primează oricăror abordări, în condiţiile în care s-a respins ca inadmisibilă cererea de abrogare parţială a H.G. nr. 933/2004, respectiv ca neîntemeiată cererea de constatare a nelegalităţii art. 6 din acest act normativ, soluţie ce urmează a fi menţinută şi de instanţa de control judiciar, Înalta Curte apreciază că nu se justifică sesizarea Curţii Constituţionale.

Pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 29 din Legea nr. 47/1992, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 1 alin. (4) lit. k) din Legea nr. 51/2006.

II. Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Recurenta a invocat în susţinerea recursului declarat motive care se pot circumscrie motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din Noul C. proc. civ.

1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii")

În cadrul acestui motiv de casare, recurenta a susţinut faptul că pentru a pronunţa soluţia de respingere ca inadmisibil a primului capăt de cerere instanţa a procedat artificial, neprocedural, cu vădită lipsă de rol activ şi vădită aplicare greşită a legii.

Recurenta-reclamantă a criticat faptul că instanţa, încălcându-i dreptul la un proces echitabil, a invocat în prealabil şi nu a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect abrogarea indirectă a unei părţi dintr-un act administrativ normativ.

Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. evocă situaţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind nulitatea condiţionată sau necondiţionată a actelor de procedură.

În cauză însă, motivele invocate de recurentă nu se încadrează nici în situaţia prevăzută la art. 175 C. proc. civ., în condiţiile în care actul de procedură cu privire la care se invocă nulitatea nu a adus părţii o vătămare, nici în situaţiile prevăzute de legiuitor la art. 176 C. proc. civ. şi în niciun alt caz prevăzut de legiuitor, care să fie sancţionat cu nulitatea actului de procedură.

Prima instanţă s-a pronunţat în mod corect asupra excepţiei invocate în cauză, fără a încălca dreptul la un proces echitabil al părţilor.

În raport de considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că în speţă nu a existat nici o încălcare a regulilor de procedură, aşa cum acestea au fost invocate în cererea de recurs, astfel încât nu se pot reţine susţinerile recurentei referitoare la o presupusă incidenţă a prevederilor art. 488 pct. 5 din C. proc. civ.

Pe cale de consecinţă, acest motiv de recurs nu este fondat.

2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Înalta Curte, legal învestită cu soluţionarea prezentului recurs, constată că nu sunt întemeiate nici susţinerile şi criticile înfăţişate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Analizând pretenţia reclamantei de a se constata abrogarea parţială a art. 6 din H.G. nr. 933/2004 prin prisma dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a reţinut în mod corect că o soluţie precum constatarea abrogării unui act normativ nu este admisibilă.

Potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea persoanei vătămate într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Faţă de aceste considerente, în mod corect instanţa de fond a respins cererea de constatare a abrogării parţiale a art. 6 din H.G. nr. 933/2004 şi a supus analizei petitul subsidiar formulat de reclamantă vizând constatarea nelegalităţii art. 6 din H.G. nr. 933/2004.

În mod corect a constatat Curtea de apel că, sub aspectul legalităţii, faţă de susţinerile reclamantei, nu există nici o contradicţie între dispoziţiile art. 6 din H.G. nr. 933/2004 privind contorizarea consumatorilor racordaţi la sistemele publice centralizate de alimentare cu energie termică, text care stabileşte dreptul furnizorilor de energie termică de a sista prestarea serviciului către consumatorii rău - platnici şi dispoziţiile O.U.G. nr. 70/2011 privind măsurile de protecţie socială în perioada sezonului rece, care definesc noţiunea de "consumator vulnerabil", neputându-se astfel susţine nelegalitatea actului normativ în discuţie.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilităţi publice, furnizarea acestor servicii se face contra cost, potrivit principiului "beneficiarul plăteşte", în temeiul unui contract de furnizare şi utilizând în relaţia contractuală sistemele de măsurare - înregistrare; că reclamanta este beneficiara măsurilor de protecţie socială reprezentând ajutor pentru încălzirea locuinţei cu energie termică în sistem centralizat, prin compensarea procentuală a valorii efective a facturii de energie termică în proporţie de 100%, iar dreptul reclamantei la ajutorul pentru încălzirea locuinţei nu este negat de dreptul operatorului de a întrerupe furnizarea serviciului, cu un preaviz de 5 zile lucrătoare, dacă sumele datorate nu au fost achitate după 45 de zile de la primirea facturii.

Înalta Curte apreciază, în acord cu opinia exprimată de curtea de apel, că, dacă în concret modalitatea tehnică în care se efectuează întreruperea furnizării serviciului (debranşarea) pentru consumatorii rău - platnici afectează posibilitatea reclamantei de a beneficia de această utilitate, care îi este compensată în proporţie de 100%, această chestiune nu poate afecta legalitatea actului normativ.

Înalta Curte apreciază că este corectă opinia instanţei de fond, conform căreia nu este întemeiată susţinerea reclamantei potrivit căreia legalitatea actului normativ ar fi afectată de lipsa avizelor autorităţilor publice interesate în aplicarea acestuia, de vreme ce din cuprinsul Notei de Fundamentare în elaborarea H.G. nr. 933/2004 rezultă că acest act normativ a fost avizat favorabil de către Ministrul Administraţiei şi Internelor, Ministrul delegat pentru Administraţia Publică, Ministrul Economiei şi Comerţului, Ministrul Finanţelor Publice şi Ministrul Justiţiei.

Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că au fost respectate la elaborarea actului normativ dispoziţiile cuprinse în H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, proiectul de act normativ fiind avizat favorabil de către autorităţile implicate şi interesate în aplicarea actului şi de Ministerul Justiţiei, din punct de vedere al legalităţii; totodată, proiectul de act normativ a fost avizat de Consiliul Legislativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993 şi de Consiliul Economic şi Social.

În raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluţionat instanţa de fond cererea formulată de reclamantă, astfel că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material sau de procedură, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi a art. 1 alin. (4) lit. k) din Legea nr. 51/2006, ca inadmisibilă.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 86/F din 17 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Cu recurs în 48 de ore de la pronunţare pe soluţia de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale.

Definitivă pe soluţia de respingere a recursului ca nefondat.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 martie 2018.