Suspension of EU fund recovery report rejected for lack of serious doubt as to legality.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.02.2016, reclamanta Comuna Şieu a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/22.12.2015 emis de pârâtă privind proiectul "Modernizarea Infrastructurii Rutiere Agricole în Comuna Şieu", ce face obiectul contractului de finanţare nr. x/15.05.2012 până la soluţionarea în fond a cauzei.

1.2. Soluţia primei instanţe

Pentru soluţionarea cererii de suspendare, reclamanta a făcut dovada achitării unei cauţiuni în cuantum de 97.667,30 RON, reprezentând 2% din suma contestată prin procesul-verbal.

Prin sentinţa nr. 127 din 20 aprilie 2016, Curtea de Apel Cluj a admis cererea reclamantei şi a dispus suspendarea Procesului-verbal nr. x emis de AFIR până la pronunţarea instanţei de fond.

A reţinut instanţa îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, şi faptul că reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva procesului-verbal, înregistrată la AFIR sub nr. x/2016, iar, prin Decizia nr. 942/08.03.2016, AFIR a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei până la primirea rezultatului verificărilor Departamentului pentru Lupta Antifraudă-DLAF şi Direcţiei Naţionale Anticorupţie-DNA.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare şi modificarea în totalitate a sentinţei recurate în sensul respingerii acţiunii formulate de Comuna Şieu, ca neîntemeiată.

Referitor la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., a susţinut recurenta-pârâtă că hotărârea nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care a fost întemeiată soluţia, instanţa neoferind niciun argument în motivarea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al aceluiaşi articol, a apreciat recurenta că instanţa, în mod greşit şi fără a argumenta, a dat valoare susţinerilor reclamantei privind existenţa unui "conflict de interese" între organul de control şi entitatea controlată, nerespectarea termenului legal de emitere a actului administrativ atacat şi a dreptului de a fi ascultat.

În cauză nu erau aplicabile dispoziţiile art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, pentru că AFIR este autoritate cu competenţe în gestionarea fondurilor comunitare şi nu are calitate de beneficiar, neputând fi stabilită ca şi debitor al obligaţiei. AFIR, prin Centrul Regional de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, nu a avizat eligibilitatea firmelor participante, avizul dat reprezentând o verificare a efectuării paşilor şi depunerii documentelor prin instrucţiunile de achiziţii, corectitudinea desfăşurării procedurilor de achiziţie rămânând în sarcina beneficiarului.

Referitor la emiterea procesului-verbal de constatare cu nerespectarea termenului impus de art. 21 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, în cauză termenul de 90 de zile pentru întocmirea procesului-verbal începe să curgă de la data aprobării de către directorul general a componenţei echipei ce va efectua controlul asupra utilizării fondurilor comunitare, 29.10.2015. Chiar şi în ipoteza depăşirii termenului de 90 de zile, nu există motiv pentru a considera că ar fi afectată legalitatea actului, acest termen nefiind imperativ, ci de recomandare. Această împrejurare nu este de natură a atrage anulare actelor administrative contestate, întrucât reclamanta nu a suferit nicio vătămare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât a avut posibilitatea de a solicita revocarea procesului-verbal pe calea contestaţiei.

A mai arătat recurenta-pârâtă că intimata-reclamantă, în susţinerea aparenţei de nelegalitate a actului administrativ atacat, a invocat aspecte legate de respectarea clauzelor contractuale, ceea ce echivalează cu soluţionarea pe fond, în sensul constatării legalităţii sau nelegalităţii actului, ceea ce este inadmisibil în soluţionarea cererii de suspendare.

Formularea de către reclamantă a acţiunii în anularea procesului-verbal de constatare nu o exonerează de obligaţia instituită prin actul administrativ contestat, pentru că a nu executa actele administrative emise în baza legii echivalează cu a nu respecta legea.

Referitor la condiţia prevenirii pagubei iminente, a apreciat recurenta că din actele dosarului nu rezultă îndeplinirea acesteia şi că executarea unei obligaţii bugetare, stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, paguba iminentă o poate invoca Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, autoritatea coordonatoare a implementării FEADR în România în condiţii de legalitate. Recuperarea prejudiciului produs din culpa reclamantei este obligatorie pentru derularea FEADR în condiţiile impuse de Comunitatea Europeană.

3. Apărările intimatei-reclamante

Intimata-reclamantă Comuna Şieu a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

A arătat intimata, în esenţă, că în analiza cererii de suspendare, instanţa analizează sumar aparenţa nelegalităţii actului, fără a tranşa în fond temeinicia sau netemeinicia motivelor de nelegalitate, astfel încât este neîntemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, este nefondat şi motivul de recurs întemeiat pe pct. 8 al articolului menţionat, instanţa de fond analizând în mod corect susţinerile părţilor şi înscrisurile depuse la dosar.

4. Procedura de soluţionare a recursului

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 septembrie 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 23 noiembrie 2017, Completul de filtru, constatând că recursul îndeplineşte cerinţele de admisibilitate, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen de judecată pe fond.

4.2. Cu privire la fondul recursului

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

4.2.1. Reclamanta a solicitat suspendarea, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/22.12.2015 prin care s-a stabilit că se impune recuperarea ajutorului financiar nerambursabil în cuantum de 3.943.571,16 RON, la care se adaugă valoarea TVA decontat, respectiv 939.793,77 RON, reprezentând contravaloarea cheltuielilor decontate prin Contractul de finanţare x/15.05.2015 privind proiectul "Modernizarea infrastructurii rutiere agricole în Comuna Şieu, judeţul Bistriţa Năsăud, până la soluţionarea în fond a cauzei.

4.2.2. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

4.2.3. Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis) ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

4.2.4. Într-adevăr, potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

4.2.5. Înalta Curte constată a fi întemeiat motivul de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ce reglementează ipoteza în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază.

În concret, instanţa de fond nu a făcut o analiză efectivă a condiţiilor impuse de lege pentru suspendarea executării actului, ci s-a limitat la a reţine, ca motive de nelegalitate, criticile reclamantei Comuna Şieu. De asemenea, deşi a constatat că aceasta are mai multe susţineri referitoare la fondul cauzei, care nu pot fi analizate în soluţionarea cererii de suspendare, a apreciat că alegaţiile sale sunt pertinente, fiind de natură a justifica existenţa cazului bine justificat.

4.2.6. De asemenea, este îndreptăţit şi motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare) etc.

4.2.7. Se constată, din analiza cererii de suspendare formulate de intimata-reclamantă şi a susţinerilor acesteia, reiterate prin întâmpinarea la recurs, că motivele de nelegalitate a actului contestat - aspecte evidenţiate, de altfel, şi de prima instanţă, referitoare la aşa-zisa necompetenţă a autorităţii de control, nelegalitatea pe fond a celor reţinute în procesul-verbal, inexistenţa faptei şi a neregulii, conduita terţului câştigător, îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, încălcarea dispoziţiilor H.G. nr. 519/2014 vizând limita corecţiilor financiare şi a principiului proporţionalităţii instituit de O.U.G. nr. 66/2011, încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 - vizează fondul cauzei şi nu creează pentru actul administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată o îndoială serioasă în privinţa legalităţii, în sensul definiţiei date de legiuitor acestei noţiuni în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Or, în cadrul unei cereri de suspendare instanţa nu poate antama fondul dreptului dedus judecăţii, iar aspectele invocate de intimata-reclamantă nu sunt de natură să inducă o puternică îndoială cu privire la legalitatea actului administrativ contestat, o deplină clarificare şi evaluare a aspectelor învederate neputându-se realiza decât cu prilejul soluţionării acţiunii de fond, privind anularea actului administrativ atacat.

4.2.8. În ce priveşte cea de-a doua condiţie, a prevenirii unei pagubei iminente, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, instanţa de control judiciar reţine că, prin retragerea sprijinului nerambursabil, veniturile reclamantei ar suferi o diminuare şi ar putea întâmpina anumite dificultăţi financiare dar, atâta vreme cât această situaţie are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea respectivă are, la rândul său, caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor legii.

Suspendarea actelor administrative reprezintă, aşa cum s-a arătat, o situaţie de excepţie, acestea bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

4.3. Soluţia instanţei de recurs

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe este casabilă din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. invocate de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, astfel că, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul formulat de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 127 din 20 aprilie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 martie 2018.