Competence of notary union versus regional chambers to set trainee post numbers; no power to override local allocation

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 20.05.2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B., anularea Hotărârii nr. 106/29.10.2014 a Consiliului UNNP prin care au fost validate rezultatele concursului pentru dobândirea calităţii de notar stagiar sesiunea septembrie 2014 în circumscripţia Camerei Notarilor Publici Cluj şi obligarea pârâtei la adoptarea unei noi hotărâri de validare a rezultatelor prin care să fie declaraţi admişi toţi candidaţii care au obţinut media mai mare de 9.00 la concursul menţionat.

2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 2826 din 3 noiembrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, rejudecând litigiul, admiterea acţiunii şi anularea actului atacat.

În motivarea opţiunii sale procesuale reclamantul recurent a susţinut următoarele:

Diferitele dispoziţii legale incidente în cauză sunt interpretate de instanţă chiar în contradicţie cu interpretarea pe care a făcut-o B. a Notarilor Publici din România la sesiunea din octombrie 2015 a examenului de ocupare a posturilor de notari stagiari.

Astfel, în motivarea acţiunii prin care s-a cerut constatarea nulităţii absolute a hotărârii nr. 106/29.10.2014 a Consiliului Uniunii Naţionale a Notarilor Publici prin care au fost validate rezultatele concursului pentru dobândirea calităţii de notar stagiar, sesiunea septembrie 2014, în circumscripţia Camerei Notarilor Publici Cluj, reclamantul a susţinut că B.a are dreptul de a stabili numărul locurilor de notari stagiari, hotărârea fiind obligatorie pentru Camere, acestea neavând un drept suveran de a decide numărul posturilor, ci fiind în măsură să facă doar propuneri ce urmează a fi validate de B. şi comunicate Ministerului Justiţiei. B.a Notarilor Publici, interpretând eronat atribuţiile pe care le are, deşi la sesiunea din anul 2014 a considerat că se impune suplimentarea posturilor de notari stagiari într-o serie de circumscripţii, printre care şi cea a Camerei Notarilor Publici Cluj, nu a decis acest lucru printr-un act cu forţă obligatorie, cum era normal, ci s-a mulţumit să facă o recomandare în acest sens, recomandare de care toate Camerele au înţeles să ţină cont, mai puţin Camera Notarilor Publici Cluj.

Consecinţa acestui mod de a proceda a fost aceea că admiterea în profesie s-a făcut în funcţie de criterii diferite pentru candidaţii din diferitele circumscripţii: pentru cei care au candidat în circumscripţiile Camerelor care s-au conformat recomandării, criteriul de admitere a fost nota obţinută la examen (fiind admişi toţi candidaţii care au obţinut media peste 9,00), în timp ce pentru cei din circumscripţiile Camerelor care nu au respectat-o (în fapt, cea din Cluj), admiterea s-a efectuat în funcţie de două criterii: nota de la examen şi numărul de posturi.

Altfel spus, pentru cei din circumscripţiile unde s-a aplicat recomandarea Uniunii, numărul de posturi nu a mai constituit o constrângere, acestea fiind suplimentate în aşa fel încât toţi candidaţii care au obţinut peste 9,00 să fie primiţi în profesie.

Pentru sesiunea din 2015 a examenului de admitere în profesie B. a Notarilor Publici a adoptat Hotărârea nr. 57/25.06.2015 prin care a dispus, cu caracter obligatoriu, suplimentarea numărului de posturi de notari stagiari în anumite circumscripţii, interpretând, aşadar, legea într-un mod opus în totalitate interpretării pe care o făcuse până atunci, adică socotind că are dreptul de dispune (şi nu doar de a "recomanda") suplimentarea numărului de posturi de notari stagiari. În fundamentarea hotărârii B.. invocă aceleaşi texte de lege pe care le-a menţionat şi reclamantul ca temei de drept al acţiunii în contencios.

Trebuie menţionat că între cele două momente, sesiunea din 2014 şi cea din 2015 nu a intervenit nicio modificare legislativă, fiind vorba despre interpretarea aceloraşi dispoziţii legale.

Sigur că B. a Notarilor Publici nu are atribuţia de a face o interpretare obligatorie a legii, dar potrivit art. 52 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale, B.a are funcţia de reglementare a activităţii, prin reglementări terţiare specifice, prin care se asigură punerea în aplicare a legislaţiei în domeniul notarial şi realizarea cadrului juridic specific, funcţia de reglementare fiind necesară pentru a asigura exercitarea efectivă a celeilalte funcţii, aceea de elaborare a strategiei în domeniul notarial. Neţinând cont de interpretarea pe care o dă în prezent B.a dispoziţiilor referitoare la modul de stabilire a numărului posturilor de notari stagiari, prima instanţă face o interpretare a legii în sensul în care dispoziţiile acesteia nu produc niciun fel de efecte, norma conţinută în art. 52 alin. (3) lit. a) şi b) fiind, practic, golită de conţinut. Argumentul pe care îl aduce Curtea de Apel, anume că la sesiunea din 2015. B.a a decis suplimentarea numărului de posturi anterior ţinerii examenului, este lipsit de orice relevanţă din perspectiva problemei în discuţie, adică cea a dreptului Uniunii de a stabili, prin norme obligatorii pentru Camere, numărul posturilor de notari stagiari pentru fiecare sesiune.

Mai departe, Curtea susţine în mod eronat că şi Hotărârea nr. 57/25.06.2015 nu conţine decât o recomandare. Sensul clar şi vădit neîndoielnic al acestui act este denaturat în condiţiile în care reiese fără putinţă de tăgadă că B. a decis, nu a recomandat, suplimentarea numărului de posturi până la concurenţa cu numărul judeţelor ce intră în circumscripţia fiecărei Camere. Mai mult, Camerele s-au şi conformat acestei hotărâri, rezultatele din sesiunea 2015 fiind validate pentru numărul de posturi stabilite prin acea hotărâre.

Cert este că faptul că instanţa nu ţine cont de revirimentul care a avut loc în interpretarea pe care B.a o face propriilor atribuţii dă naştere arbitrariului, modului aleatoriu de a concepe primirea în profesie de la un an la altul.

Mai susţine reclamantul că instanţa de judecată face o interpretare greşită a textelor de lege invocate, contrară spiritului acestora.

În fapt, instanţa de fond nu face o interpretare proprie a textelor de lege, mulţumindu-se să reia integral susţinerile făcute de pârâtă prin întâmpinare, fără să se refere, nici măcar pentru a le contrazice, la argumentele aduse de noi în sprijinul ideii de subordonare a Camerelor faţă de B., a lipsei autonomiei acestora. Astfel, sunt reproduse dispoziţiile art. 158 din Legea nr. 36/1995, susţinându-se, în mod absolut simplist, că acesta vizează activitatea notarilor publici şi nu organizarea examenelor de admitere în profesie. Textul a fost invocat de reclamant pentru a susţine ideea că nu există o autonomie a Camerelor în raport cu B.a, odată ce modul de organizare a Camerelor Notarilor Publici poate face obiectul controlului şi B.a poate proceda la o delegare de atribuţii, specifică relaţiilor de subordonare în domeniul administrativ (sau în domeniile asimilate). Odată admis faptul că nu putem considera Camerele ca fiind autonome, subordonarea lor faţă de B. se manifestă în toate domeniile de activitate, legea neputând să anticipeze toate situaţiile concrete în care ar trebui să se impună voinţa Uniunii şi nici să reia prevederea potrivit căreia hotărârile sale sunt obligatorii pentru Camere în mod repetitiv, cu referire la fiecare activitate ce intră în sfera de competenţă a celor două structuri.

În ceea ce priveşte art. 170 din Regulament, care stabileşte fără nicio distincţie în funcţie de domeniul de activitate caracterul obligatoriu pentru Camere al hotărârilor Uniunii, instanţa reţine că B.a nu a adoptat o hotărâre pentru suplimentarea numărului de posturi pentru sesiunea septembrie 2014, ci a făcut o recomandare. Este ceea ce a susţinut şi reclamantul prin acţiune, reproşând Uniunii, din modul cum a procedat, neexercitarea adevăratelor competenţe, ceea ce denotă excesul de putere.

În legătură cu structura căreia îi aparţine competenţa de a stabili numărul posturilor de notar stagiar, se precizează că articolul 7 din Regulament, teza a doua, potrivit cu care numărul total de locuri de notar stagiar se stabileşte de către Consiliul Uniunii, nu poate fi interpretat în sensul că stabileşte competenţa pentru B. de a face o simplă operaţie aritmetică de adunare a locurilor decise de camere, pentru că o asemenea interpretare ar fi contrară rolului pe care îl are B.a, rol ce presupune atât stabilirea strategiei de dezvoltare a profesiei, cât şi organizarea stagiului în mod unitar la nivelul întregii ţări. Argumentul privind mai buna cunoaştere a nevoilor locale de către Camere este un fals argument. Având în vedere caracterul unitar al statului român şi dimensiunile relativ reduse ale teritoriului naţional, este evident că B.a are posibilitatea efectivă de a cunoaşte situaţiile şi nevoile locale, având, în acelaşi timp, faţă de Camere, avantajul unei priviri de ansamblu.

În ceea ce priveşte motivul al doilea de nulitate, discriminarea pe care o determină modul în care a procedat al Uniunii, se precizează că punctul de vedere al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nu are nicio relevanţă din perspectiva excesului de putere săvârşit prin actul atacat, instanţa nefiind obligată să ţină cont de acesta. Prin acţiunea formulată reclamantul nu a intenţionat sancţionarea Uniunii conform O.G. nr. 137/2000.

De asemenea, criteriile enumerate de art. 2 din actul normativ menţionat nu sunt prevăzute limitativ, ce exemplificativ. De altfel, chiar textul pomeneşte de "orice alt criteriu...", iar art. 1 din Protocolul nr. 12/2000 la CEDO se referă la "oricare altă situaţie". Din această perspectivă, concluzia instanţei, conform căreia domiciliul nu poate fi avut în vedere, este eronată.

Tot eronată este şi afirmaţia că nu s-ar fi ajuns la un tratament discriminatoriu al candidaţilor în funcţie de locul unde domiciliază din moment ce candidaţilor nu li s-ar impune să se înscrie la examen în circumscripţia în care domiciliază. În primul rând şi dacă ar avea posibilitatea să se înscrie la examen în circumscripţia altei Camere decât cea de domiciliu, situaţia nu s-ar schimba. Ceea ce este important este că s-a ajuns la un tratament diferit al candidaţilor în funcţie de circumscripţia în care în care au candidat, ceea ce nu este normal, examenul fiind organizat- în mod unitar la nivel naţional. Oricum, în practică, înscrierea candidaţilor se face în circumscripţia în care aceştia îşi au domiciliul.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare pârâta intimată B. a Notarilor Publici din România a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind în esenţă că hotărârea instanţei de fond a este dată cu aplicarea şi interpretarea normelor de drept material aplicabile în cauză.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 septembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 23 noiembrie 2017, Completul de filtru, apreciind incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a admis în principiu recursul şi a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul reclamantului este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Reclamantul, în virtutea principiului disponibilităţii ce caracterizează procesul civil, a înţeles să învestească Curtea de Apel Bucureşti cu o cerere de anulare a Hotărârii nr. 106/29.10.2014 emisă de Consiliul Uniunii Naţionale a Notarilor Publici prin care au fost validate rezultatele concursului pentru dobândirea calităţii de notar stagiar, sesiunea septembrie 2014, în circumscripţia Camerei Notarilor Publici Cluj.

În esenţă, reclamantul se plânge de refuzul Uniunii Naţionale a Notarilor Public din România, în calitate de for decizional în ce priveşte organizarea şi cariera notarilor publici, de a suplimenta numărul de locuri pentru examenul din sesiunea septembrie 2014 pentru toţi candidaţii care la proba teoretică au obţinut minim nota 9,00.

Critica reclamantului conform căreia instanţa de fond a interpretat dispoziţiile legale incidente în cauză în contradicţie cu interpretarea pe care a făcut-o B. a Notarilor Publici din România este neîntemeiată. Instanţa de fond a făcut o aplicare judicioasă a normelor de drept aplicabile în cauză, stabilind corect conţinutul şi sensul acestora.

Pretinsa contradicţie între interpretarea unei norme juridice dată de instanţă şi cea dată de B. a Notarilor Publici din România nu este de natură a invalida hotărârea atacată, pentru că în fond, dacă s-ar verifica această susţinere, ceea ce primează este interpretarea dată de instanţa de judecată, interpretare ce poate fi criticată în temeiul art. 488 pct. 8 C. proc. civ. exclusiv în virtutea viciilor sale intrinseci şi nu prin raportare la o abordare interpretativă a unei instituţii din afara sistemului judiciar.

Cu toate aceste este de observat că reclamantul se referă la împrejurarea că B.. nu a dat o dispoziţie obligatorie pentru suplimentarea locurilor la Camera Notarilor Publici Cluj pentru sesiunea din septembrie 2014, limitându-se a da numai o recomandare, pe care aceasta nu a urmat-o cum au procedat alte camere judeţene.

Verificând competenţele organelor de conducere a profesiei de notar public se constată că potrivit art. 56 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 36/1995, în forma în vigoare al epoca evenimentelor, Consiliul Uniunii poate propune ministrului justiţiei actualizarea numărului de posturi de notar public, notar stagiar şi posturile destinate concursului de schimbări de sedii, actualizare anterior aprobată conform art. 50 alin. (1) lit. m) din acelaşi act normativ de fiecare adunare generală a camerei regionale.

Pe de altă parte, se remarcă că, potrivit art. 49 alin. (1) lit. a) şi f) din Legea nr. 36/1995, Colegiul director al camerei are printre atribuţii organizarea examenului pentru dobândirea calităţii de notar stagiar şi aprobarea numărului de posturi destinate dobândirii calităţii de notar stagiar.

În fine, conform art. 7 din Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2333/2013 prin care a fost aprobat Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 36/1995, în forma aplicabilă examenului din sesiunea septembrie 2014, Colegiul Director al Camerei stabileşte, pentru Camera respectivă, până la 31 martie a fiecărui an calendaristic, numărul de locuri destinate examenului pentru dobândirea calităţii de notar stagiar. Numărul total de locuri se stabileşte de către Consiliul Uniunii.

Din ansamblul dispoziţiilor legale incidente rezultă că B. nu are în sfera sa de competenţă atribuţia stabilirii numărului de locuri pentru notarii stagiari şi nici de modificare a acestui număr, ci numai de centralizare a numărului propus de fiecare cameră şi de a solicita ministrului justiţiei actualizarea numărului de posturi de notari stagiari astfel rezultat. Fiecare cameră decide în mod suveran numărul de posturi de notar stagiar pentru care se organizează concurs în fiecare an, pentru că, aşa cum în mod judicios a reţinut instanţa de fond, fiecare cameră în parte cunoaşte cel mai bine situaţia posturilor din circumscripţia sa şi necesarul ocupării prin concurs sau examen a unor noi posturi de notar stagiar.

Din această perspectivă, pare ca lipsită de interes cererea de anulare a Hotărârii nr. 106/29.10.2014 emisă de Consiliul Uniunii Naţionale a Notarilor Publici, pentru că în condiţiile în care Camera Notarilor Publici Cluj nu a revizuit numărul de locuri de notari stagiari pentru circumscripţia sa, examenul din sesiunea septembrie 2014 nu poate fi validat decât pentru numărul de posturi aprobat iniţial de această cameră.

Recomandarea Uniunii concretizată în adresa nr. x/2014 nu are, aşa cum s-a arătat, acoperire în sfera sa de competenţă sau a organelor sale, fiind fără vreo valoare juridică. Cu atât mai puţin, B.a nu era îndreptăţită a emite acte cu putere obligatorie prin care să suplimenteze numărul de posturi de notar stagiar, nici o normă şi nici principiul subordonării ierarhice de care se prevalează reclamantul, nepermiţându-i a se substitui în atribuţiile exclusive ale camerelor regionale. Uniunii şi camerelor regionale ale notarilor publici legiuitorul le-a rezervat competenţe partajate, cu o separare clară a puterii de decizie pentru fiecare responsabil în parte. Împrejurarea că alte camere regionale au dat curs acestei recomandări, nu este de natură a crea un drept pentru reclamant.

Într-adevăr, aşa cum susţine reclamantul recurent, potrivit art. 52 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 36/1995 B.. pentru realizarea obiectivelor din domeniile sale de activitate, are printre altele şi funcţia de reglementare a activităţii, prin reglementări terţiare specifice, prin care se asigură, în conformitate cu strategia adoptată, punerea în aplicare a legislaţiei în domeniul notarial şi realizarea cadrului juridic subsidiar specific. Însă, în cauză, nu de competenţa de legiferare infralegală este vorba, pentru că stabilirea (modificarea) numărului de locuri de notari stagiari nu este un act de reglementare, ci o activitate pur administrativă, rezultatul derulării ei fiind emiterea de acte administrative cu caracter individual.

Neîntemeiate sunt şi criticile reclamantului referitoare la relevanţa art. 170 din Regulament, potrivit cărora hotărârile Consiliului Uniunii emise în exercitarea atribuţiilor sale sunt obligatorii pentru Camere şi notari publici. În cauză, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, nu s-a adoptat nici o hotărâre de către B. pentru a valoriza forţa sa obligatorie. Pe de altă parte, adoptarea unei astfel de hotărâri nu putea fi făcută decât în exercitarea atribuţiilor Uniunii, legiuitorul infralegal condiţionând caracterul lor obligatoriu de respectarea competenţelor sale de către emitentul lor. Or, în lipsa unor astfel de competenţe, după cum s-a arătat în precedent, B.a nu poate emite acte administrative cu caracter obligatoriu pentru camerele regionale ale notarilor publici.

Nici criticile recurentului referitoare la caracterul discriminatoriu al hotărârii atacate. Pentru existenţa unei fapte de discriminare trebuie stabilit dacă există un tratament diferenţiat al reclamantului în raport cu alte persoane, dacă acest tratament este influenţat de unul dintre criteriile indicate de lege sau de un alt criteriu analog, dacă se identifică un drept al reclamantului vătămat, iar în final dacă lipseşte în cauză un scop legitim justificativ pentru această diferenţă de tratament.

Criteriul domeniului poate fi considerat un criteriu analog, însă pretinsul tratament diferenţiat nu a fost în funcţie de domiciliu cum susţine reclamantul, ci de locul opţiunii, reclamantul nefiind obligat a opta pentru Camera Notarilor Publici Cluj. De asemenea, nici existenţa unui tratament diferenţiat nu poate fi reţinut, locurile la concurs fiind stabilite de fiecare cameră funcţie de necesităţile fiecăreia, aprobarea unui număr mai mare la altă cameră, neobligând o alta la a face o propunere similară, pentru că condiţiile nu sunt similare. În fine, aşa cum s-a arătat mai sus, reclamantul avea dreptul la a se înscrie în concurs şi a concura pentru posturile aprobate iniţial, o practică de suplimentare ulterioară concursului a numărului de posturi, în afara oricăror competenţe şi contrar oricărei previziuni, nu este de natură a-i crea un drept de genul celui ce s-a tins a fi valorificat în prezenta cauză.

Prin urmare, în mod corect şi temeinic a apreciat instanţa de fond că hotărârea atacată este legală, sentinţa pronunţată în cauză fiind dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată şi ale art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 2826 din 3 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 martie 2018.