Administrative litigation inadmissibility where audit report constitutes preparatory operation rather than enforceable administrative act

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.10.2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea B., anularea Raportului nr. x/03.09.2015 privind soluţionarea contestaţiei sale formulate împotriva Raportului de control nr. x, anularea Raportului de control nr. x în ceea ce priveşte declararea drept neeligibilă a sumei de 205.000 RON reprezentând contravaloarea Module ERP, obligarea pârâtului la plata sumei de 123.000 RON deduse din cererea de plată nr. 3/11.12.2014 cu titlu de creanţă bugetară aferentă cheltuielilor neeligibile şi la plata dobânzii legale aferente acestei sume, cu titlu de daună materială şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1202 din 8 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia inadmisibilităţii cererii, a admis acţiunea reclamantei, a anulat Raportul nr. x, a anulat, în parte, Raportul de control nr. x în privinţa declarării neeligibile a sumei de 205.000 RON reprezentând contravaloare Module ERP, a obligat pârâtul la plata sumei de 123.000 RON deduse din cererea de plată nr. 3/11.12.2014 şi la dobânda legală aferentă de la data deducerii până la data plăţii efective şi a obligat pârâtul la plata sumei de 4.850 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Comunicaţiilor pentru Societatea B. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi, pe cale de consecinţă, respingerea cererii de chemare în judecată, în principal, ca inadmisibilă sau, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În motivarea opţiunii sale procesuale pârâtul recurent a susţinut în esenţă următoarele:

Raportul de control nr. x privind contractul de finanţare nr. x nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, neîntrunind niciuna din trăsăturile prevăzute la art. 2 alin. (1), întrucât nu este titlu executoriu prin el însuşi, acesta urmând a fi avut în vedere, la emiterea altor acte (măsuri asiguratorii, proces-verbal de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare/notă de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare).

Raportul de control nu dispune măsuri, ci constată o anumită situaţie de fapt, recomandă dispunerea de măsuri faţă de normele legale în vigoare.

În acest context, se apreciază că întreaga motivare a hotărârii atacate în prezenta cauză este axată pe regimul juridic al notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, iar aceasta a condus în mod evident la o soluţie greşită.

Ulterior încheierii raportului de control nr. x a fost întocmit Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.01.2016, act întocmit în temeiul art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, care constituie titlu executoriu. Se menţionează în acest sens că, aplicarea unei corecţii financiare beneficiarului de fonduri nerambursabile se realizează numai prin emiterea unui titlu de creanţă.

Referitor la constatarea instanţei că raportul de control contestat în prezenta cauză nu este motivat în privinţa neeligibilităţii cheltuielilor cu modulele ERP se susţine că acesta conţine argumentaţia referitoare la propunerea de declarare ca neeligibile a acestor cheltuieli.

Astfel, analizând activităţile eligibile pe cele două operaţiuni 3.3.1 Sprijin pentru sisteme TIC integrate şi alte aplicaţii electronice pentru afaceri şi 3.3.2 Sprijin pentru dezvoltarea sistemelor de comerţ electronic şi a altor soluţii on-line pentru afaceri, s-a constatat că pe operaţiunea 3.3.2 cheltuielile nu sunt eligibile, întrucât implementarea sau extinderea sistemelor ERP (Enterprise Resource Planning - Planificarea resurselor întreprinderii) este specifică operaţiunii 3.3.1, beneficiarii care au implementat sisteme ERP împreună cu cele E-Commerce au beneficiat de asistenţă financiară nerambursabilă prin intermediul a 2 contracte distincte de finanţare, pe fiecare operaţiune în parte.

Faptul că beneficiarul Contractului de finanţare nr. x în cadrul cererii de finanţare, în secţiunea 2.3 - Descrierea proiectului a prezentat date din care rezultă în mod expres că obiectul finanţării este reprezentat de implementarea unei platforme E-Commerce, ca apoi în cadrul capitolului C4 - Descrierea tehnică a proiectului din Proiectul tehnic, s-au identificat secţiuni dedicate specificaţiilor tehnice pentru realizarea unor componente de tip ERP, a condus la constatarea că acest tip de aplicaţie nu se încadrează în obiectivele de finanţare ale operaţiunii 3.3.2, aşa încât valoarea achiziţiilor de module ERP a fost declarată ca neeligibilă.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare intimata reclamantă A. S.R.L. a solicitat în principal anularea recursului pârâtului întrucât nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., calea de atac exercitată conţinând numai critici de pretinsă netemeinicie a apărărilor reclamantei şi a hotărârii instanţei de fond, iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat, reiterându-se criticile din acţiunea introductivă.

5. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, întocmit potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru şi comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 27 septembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 23 noiembrie 2017, Completul de filtru, apreciind incidenţa în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a admis în principiu recursul şi a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, constată că recursul pârâtului Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea B. este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de anularea Raportului nr. x/03.09.2015 privind soluţionarea contestaţiei sale formulate împotriva Raportului de control nr. x şi de anularea Raportului de control nr. x în ceea ce priveşte declararea drept neeligibilă a sumei de 205.000 RON reprezentând contravaloarea Module ERP.

Soluţia primei instanţe, de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii şi de admitere a acţiunii, cu consecinţa anulării actelor contestate, este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile.

Prima instanţă a reţinut, în primul rând că, Raportul nr. x de soluţionare a contestaţiei administrative şi Raportul de control nr. x sunt acte administrative, întrucât sunt emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii şi au dat naştere la raporturi juridice constând în admiterea parţială a cererii finale de plată pentru suma de 16.872,5 RON, cererea fiind respinsă pentru suma de 138.817,5 RON ca urmare a raportului de control contestat. S-a mai apreciat că posibilitatea de contestare a acestor acte, chiar dacă O.U.G. nr. 66/2011 nu prevede posibilitatea contestării raportului de control, ci numai a titlului de creanţă, rezidă din dispoziţiile art. 1, 2, 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004, care completează dispoziţiile actului normativ anterior menţionat.

Instanţa de control judiciar nu poate împărtăşi punctul de vedere al instanţei de fond referitor la caracterul de acte administrative al actelor constatate şi implicit al admisibilităţii acţiunii cu care a fost învestită.

Aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, premisa oricărui demers judiciar în contenciosul administrativ este existenţa unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi, respectiv, ca acest act să producă o vătămare unui drept subiectiv recunoscut de lege sau unui interes legitim.

Numai un act administrativ poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ pentru că prin efectele sale juridice, de naştere, modificare sau stingere a unor raporturi juridice este apt, prin schimbările dispuse, a produce o vătămare a drepturilor subiective ori intereselor legitime ale unei persoane, cu care intră în conflict.

În cadrul unor cereri accesorii pot fi formulate şi cereri de anulare a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, instanţa de contencios administrativ fiind competentă în raport de prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a se pronunţa şi asupra legalităţii acestora, fără însă a putea forma obiectul unei cereri principale, pentru că operaţiunile administrative nu produc efecte juridice prin ele însele, ci numai împreună cu actul administrativ pe care-l preced şi pregătesc.

Cu caracter special, dispoziţiile art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 califică expres procesul-verbal de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare drept act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004. Având în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (6) din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit cărora "Notei de constatare a neregulilor şi de aplicare a corecţiilor financiare i se aplică toate prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă aplicabile procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare", rezultă că şi această notă îndeplineşte calităţile unui act administrativ, asemenea procesului-verbal de constatare şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Fără a considera de prisos precizarea legiuitorului, din economia O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că pentru constatarea unei nereguli şi aplicarea măsurii administrative a corecţiei financiare sau a imputabilităţii unei creanţe bugetare achitate necuvenit este obligatorie emiterea unui titlu de creanţă, care conform art. art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 este reprezentat de procesul-verbal sau nota de constatare, acestea constituind singurele actele administrative care conferă prezumţia de legalitate şi temeinicie aspectelor constatate ca nereguli şi executabilitatea măsurilor administrative aplicate.

Potrivit art. 34 alin. (3) raportat la art. 46 şi 47 din O.U.G. nr. 66/2011 împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ. Conform art. 51 alin. (2) din acelaşi act normativ deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii.

Din cele expuse în precedent rezultă că, obiectul principal al acţiunii în contencios administrativ în această materie, similar procedurii fiscale, îl constituie anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

Subsecvent, persoana vătămată poate contesta şi procesul-verbal sau nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a cărui anulare constituie obiectul deciziei atacate în principal, şi chiar operaţiunile administrative preparatorii actelor administrative atacate în condiţiile Legii nr. 554/2004, fără ca anularea acestora din urmă să poată face obiectul exclusiv al acţiunii în contencios administrativ.

În cauză, prin raportul de control nr. x privind contractul de finanţare nr. x, a cărui anulare face obiectul prezentei cauze, reprezentanţii pârâtului au considerat că nu au fost respectate cerinţele privind asigurarea unei bune gestiuni financiare cu aplicarea principiilor economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, aşa cum sunt ele menţionate în H.G. nr. 519/2014 şi a atribuit un contract fără respectarea principiului transparenţei. În acest sens s-a propus aplicarea unei corecţii de 1% din valoarea eligibilă a contractului de furnizare nr. x/01.03.2014, respectiv suma de 3.150 RON reprezentând creanţă fiscală. S-a mai propus şi recuperarea sumei de 123.000 RON fără T.V.A. (factura nr. MGYMC816/05.05.2014) aferentă modulelor ERP, această cheltuială fiind apreciată ca neeligibilă în cadrul operaţiunii 3.3.2.

Rezultă aşadar că, acest raport de control nu cuprinde decât constatările faptelor reclamantei, propuse a fi calificate ca nereguli şi sancţionate prin aplicarea de măsuri administrative corespunzătoare, nefiind în măsură a produce efecte juridice prin el însuşi.

Aşa fiind, se poate concluziona că, raportul de control menţionat, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011, ci constituie o operaţiune administrativă prealabilă întocmirii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, şi care nu poate fi contestat singular în faţa instanţelor de contencios.

De altfel, acest aspect rezultă şi din întocmirea şi emiterea ulterioară a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/27.01.2016, la baza căruia, printre altele, stă şi raportul de control contestat în cauză, ale cărui constatări au fost valorificate şi a cărui propuneri au fost validate.

În raport de aceste argumente, reţine instanţa de control judiciar că cererea reclamantei era inadmisibilă, fiind întemeiate criticile formulate de recurentul pârât, judecătorul fondului care a soluţionat pe fond litigiul pronunţând o soluţie cu aplicarea şi interpretarea eronată a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488, pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în raport de prevederile art. 488, pct. 8 C. proc. civ.., va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea B. şi, casând sentinţa atacată, va respinge cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea B. împotriva sentinţei nr. 1202 din 8 aprilie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge acţiunea reclamantei, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 martie 2018.