Conflict between general late-payment statute and sectoral thermal energy contract framework: special law prevails over generic penalty rate restrictions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18 iunie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta S.C. Electrocentrale Bucureşti S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei obligarea pârâtei la modificarea art. 1 al deciziei nr. 1127/20.05.2014, în sensul că articolul rămas în divergenţă, respectiv art. 20 alin. (1) lit. a) din Propunerea de contract de vânzare cumpărare nr. x să aibă următoarea formulare:

"a) perceperea de dobânzi penalizatoare calculate pentru fiecare zi de întârziere începând cu ziua imediat următoare termenului de scadenţă a facturii şi până la data stingerii sumei datorate, inclusiv; cumpărătorul va plăti pentru fiecare zi de întârziere o sumă corespunzătoare ca procent nivelului dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor către bugetul de stat, valoarea totală a dobânzilor penalizatoare nu poate depăşi valoarea sumei datorate. În situaţia în care dobânda datorată pentru neplata la termen a obligaţiilor către bugetul de stat este inferioară dobânzii legale penalizatoare, dobânda care se va aplica pentru întârzierea la plată a facturilor este dobânda legală penalizatoare".

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2999 din data de 7 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x, s-a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Electrocentrale Bucureşti S.A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

2. Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta S.C. Electrocentrale Bucureşti S.A. (ELCEN), solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate cu trimiterea cauzei la instanţa de fond pentru o noua judecare.

2.1. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Recurenta a arătat că soluţia instanţei este pronunţată cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor imperative ale Legii nr. 72/2013.

In conformitate cu Ordinul A.N.R.E. nr. 122/2013 privind aprobarea contractului cadru de vânzare-cumpărare a energiei termice produse de operatorii economici aflaţi in competenta de reglementare a ANRE, după desfăşurarea de negocieri, s-a încheiat contractul de vânzare-cumpărare nr. x între Societatea Electrocentrale Bucureşti S.A. şi RADET Bucureşti, contract având ca obiect vânzarea-cumpărarea energiei termice din sistemul de alimentare centralizata.

Întrucât cu ocazia negocierilor s-au ivit divergenţe privind unele clauze contractuale, după parcurgerea procedurii de soluţionare la nivelul titularului de licenţă, (ELCEN), având în vedere nesoluţionarea în totalitate a divergentelor contractuale, s-a declanşat potrivit Ordinului Preşedintelui A.N.R.E. nr. 35/2013, procedura de soluţionare a acestor neînţelegeri la nivelul ANRE, rămânând în divergenţă art. 20 alin. (1) lit. a) şi art. 20 alin. (2) din propunerea de contract de vânzare-cumpărare. Astfel, ANRE în calitate de autoritate de reglementare, ca urmare a soluţionării cererii privind neînţelegerile apărute cu ocazia încheierii contractului de vânzare cumpărare a energiei termice nr. 1/2014, prin decizia nr. 1127/20.05.2014, a stabilit ca prevederile articolelor ramase în divergenta din propunerea de contract nr. x/2014 vor fi formulate în conformitate cu dispoziţiile corespunzătoare din contractul cadru.

Soluţia pronunţată de instanţa de fond este nelegala şi contravine flagrant dispoziţiilor legii nr. 72/2013 privind masurile pentru combaterea întârzierii în executarea obligaţiilor de plata a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate intre profesionişti şi intre aceştia şi autorităţii contractante.

Aşa cum a arătat şi in cererea de soluţionare a neînţelegerilor contractuale precum şi in contestaţia la decizia ANRE, stabilirea unui procent de dobânda penalizatoare sub nivelul dobânzii legale penalizatoare contravine dispoziţiilor legale.

Din analiza dispoziţiilor art. 4 şi art. 14 din Legea nr. 72/2013 privind dobânda legală penalizatoare, rezulta ca părţile pot stabili convenţional nivelul dobânzii penalizatoare pentru plata cu întârziere, însă aceasta nu poate fi inferioara dobânzii legale penalizatoare, sancţiunea in acest caz fiind conform art. 15 din Legea nr. 72/2013 nulitatea absoluta a prezentei clauze.

De asemenea, in mod greşit instanţa de fond apreciază ca in soluţionarea acestei cauze sunt aplicabile strict dispoziţiile legale din legislaţia speciala, deşi este evident ca aceste reglementari nu respecta actele normative cu forţa juridica superioara. Principiul de drept reţinut de instanţa de fond potrivit căruia norma specială primează faţă de cea generală se aplică doar atunci când devin concurente norme de acelaşi rang (de ex., în cazul dispoziţiilor contradictorii din diferite legi sau din diferite regulamente).

Acest principiu nu poate fi reţinut în situaţia de fata având in vedere ca reglementarea generală este un act normativ superior reglementarii speciale, respectiv legea nr. 72/2013, in raport cu Ordinul ANRE nr. 122/2014 şi Decizia ANRE nr. 1127/20.05.2014. Astfel, potrivit principiului de drept Lex superior derogat legi inferiori, legea superioară are întâietate faţă de cea inferioară. Acest principiu se bazează pe faptul că este necesară ierarhia sistematică a diferitelor competenţe de reglementare - autorul Constituţiei, legiuitorul, autorul regulamentului, pentru ca respectivele competenţe să se completeze în mod necontradictoriu.

Conform principiului invocat mai sus, actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.

În ceea ce priveşte ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ. În aceste condiţii, legalitatea actelor administrative supuse cenzurii instanţei se examinează prin raportare la actele normative cu forţa juridica superioara ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.

De aceea, fara a nega rolul şi importanta ordinelor, instrucţiunilor şi a celorlalte acte normative emise de conducătorii ministerelor şi a altor organe ale administraţiei publice centrale, este de necontestat ca prin aceste norme sau decizii ale conducătorilor instituţiilor publice nu se pot emite reglementari care sa contravină dispoziţiilor legale generale.

In drept, au fost invocate prevederile art. 483 şi următoarele din vechiul C. proc. civ., precum şi cele ale art. 20 şi următoarele din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a solicitat judecarea cauzei şi în lipsă, în conformitate cu dispoziţiile art. 223 din C. proc. civ.

2.2. Întâmpinarea

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Referitor la susţinerea recurentei conform căreia părţile pot stabili convenţional nivelul dobânzii penalizatoare pentru plata cu întârziere, însă aceasta nu poate fi inferioară dobânzii legale penalizatoare, sancţiunea în acest caz fiind conform art. 15 din Legea nr. 72/2013 nulitatea absolută a prezentei clauze, se arată că recurenta invocă necunoaşterea legii, având în vedere faptul că Ordinul nr. 122/2013, prin care a fost aprobat contractul-cadru de vânzare-cumpărare a energiei electrice şi termice produse operatorii economici aflaţi în competenţa de reglementare a ANRE, este un act administrativ cu caracter normativ care, de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României produce efecte întocmai ca şi legea, respectarea sa incumbând tuturor operatorilor economici aflaţi în sfera de reglementare a ANRE.

Or, nu ar fi posibil ca ANRE, la soluţionarea unei neînţelegeri precontractuale să nu-şi respecte atât propriile reglementări - Ordinul nr. 122/2013 (act normativ cu efecte erga omnes), cât şi legislaţia primară, respectiv Legea nr. 325/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termică.

Mai mult decât atât, recurenta omite faptul că există dispoziţii speciale care reglementează aspectele criticate pe cale prezentei acţiuni în contencios administrativ (art. 20 alin. (1) lit. a) din Contractul-cadru, aprobat prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 122/2013).

La eleborarea Ordinului preşedintelui ANRE nr. 122/2013 au fost avute în vedere dispoziţiile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 325/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termică, iar corelativ, potrivit dispoziţiilor art. 42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, republicată, rezultă faptul că, în cazul neachitării facturii de către utilizator în termenul de 30 de zile de la scadenţă, acesta datorează penalităţi de întârziere care sunt egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare. Or, obligaţiilor bugetare le sunt aplicabile dispoziţiile imperative ale Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Intimata a argumentat şi aspecte legate de incidenţa în această cauză a principiului proporţionalitătii judiciare şi a solicitat să se constate caracterul nefondat al recursului.

În drept, au fost invocate prev. art. 205 C. proc. civ.

2.3. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor intimatei.

Pârâta prin întâmpinarea formulată arată ca legalitatea sentinţei atacata rezida din respectarea dispoziţiilor art. 425 din C. proc. civ., dispoziţii care reglementează strict aspectul formal al conţinutului hotărârii, sub aspectul elementelor obligatorii pe care trebuie sa le cuprindă hotărârea, or prin recursul formulat s-a invocat nelegalitatea acesteia, in raport de aplicarea greşita a dispoziţiilor legii nr. 72/2013.

Totodată, in mod cu totul eronat, atât instanţa de fond, precum şi parata prin întimpinarea formulata, apreciază ca dispoziţiile speciale respecta soluţia legislativa din actele normative cu forţa superioara, in acest sens coroborând dispoziţiile speciale strict cu dispoziţiile legii nr. 352/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termica, înlăturând astfel fara absolut nicio justificare dispoziţiile legii nr. 72/2013.

In acest sens, potrivit principiului de drept Lex superior derogat legi inferiori, legea superioara are întâietate fata de cea inferioara, astfel că actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea tuturor actelor normative cu forţă juridică superioară.

Referitor la susţinerile paratei în sensul ca Ordinul ANRE nr. 122/2013 este un act administrativ cu caracter normativ care de la data publicării în Monitorul Oficial produce efecte întocmai ca şi legea, se arată că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome, trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrative. Legalitatea actelor administrative supuse cenzurii instanţei se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioara ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative.

Legalitatea actului administrativ este data de conformitatea actului administrativ cu legea fundamentala, legile elaborate de Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative care au o forţă juridica superioara.

În aceste condiţii, fără a nega rolul şi importanta ordinelor, instrucţiunilor şi a celorlalte acte normative emise de conducătorii ministerelor şi a altor organe ale administraţiei publice centrale, este de necontestat ca prin aceste norme sau decizii ale conducătorilor instituţiilor publice nu se pot emite reglementarii care sa contravină dispoziţiilor legale generale.

Se mai arată că, la data emiterii Ordinului ANRE nr. 122/2013, privind aprobarea contractului cadru de vânzare -cumpărare a energiei termice produse de operatorii economici aflaţi în competenta de reglementare a ANRE, dobânda penalizatoare datorata pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare nu era inferioară dobânzii legale penalizatoare, şi pe cale de consecinţa acest ordin nu era in contradicţie cu dispoziţiile legale generale, aceasta situaţie a intervenit ulterior prin modificarea art. 120 din Codul de procedură fiscală prin O.U.G. nr. 8/2014.

În aceste condiţii, având în vedere faptul ca situaţia de nelegalitate a apărut ulterior emiterii ordinului ANRE nr. 122/2014, prin cererea de soluţionare a neînţelegerilor apărute la încheierea contractului de vânzare -cumpărare a energiei termice intre ELCEN şi RADET Bucureşti, a arătat autorităţii de reglementare care este temeiul legal pentru care solicita menţinerea art. 20 alin. (1) lit. a) în formularea propusa de titularul licenţei, insa contrar dispoziţiilor legale invocate, prin decizia emisă s-a menţinut aceasta clauza contrara prevederilor Legii nr. 72/2013.

3. Procedura de soluţionare a recursului

3.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 18 mai 2016, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Nu au fost formulate puncte de vedere cu privire la raport.

Prin încheierea din 26 aprilie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., fixând termen de judecată pe fond.

3.2. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Deşi recursul nu a fost întemeiat în drept de către recurentă, prin indicarea motivului de casare invocat, Înalta Curte constată, conform art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., faptul că motivele din cererea de recurs pot fi încadrate la motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta a invocat greşita aplicare a legii de către prima instanţă, respectiv faptul că soluţia pronunţată contravine flagrant dispoziţiilor Legii nr. 72/2013 privind masurile pentru combaterea întârzierii în executarea obligaţiilor de plata a unor sume de bani rezultând din contracte încheiate intre profesionişti şi intre aceştia şi autorităţii contractante.

Problema de drept supusă dezlegării prin prezentul recurs este aceea a modului de soluţionare a conflictului dintre norma generală şi norma specială.

Norma generală este reprezentată de prev. art. 4 şi art. 14 din Legea nr. 72/2013 privind dobânda legală penalizatoare, potrivit cărora părţile pot stabili convenţional nivelul dobânzii penalizatoare pentru plata cu întârziere, însă aceasta nu poate fi inferioara dobânzii legale penalizatoare, sancţiunea in acest caz fiind conform art. 15 din Legea nr. 72/2013 nulitatea absoluta a prezentei clauze.

Conform prev. art. 4 din Legea nr. 72/2013:

"Dobânda legală penalizatoare

Dacă părţile nu au stabilit nivelul dobânzii pentru plata cu întârziere, se va aplica dobânda legală penalizatoare, calculată potrivit art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, aprobată prin Legea nr. 43/2012. Rata de referinţă a dobânzii legale în vigoare în prima zi calendaristică a semestrului se aplică pe întregul semestru."

Deci, norma generală prevede ca nivel al dobânzii pentru plata cu întârziere dobânda legală penalizatoare conform O.G. nr. 13/2011 şi este invocată de recurenta-reclamantă.

Norma specială este reprezentată de art. 20 alin. (1) lit. a) din Contractul-cadru, aprobat prin Ordinul preşedintelui ANRE nr. 122/2013): "perceperea de dobânzi penalizatoare calculate pentru fiecare zi de întârziere începând cu ziua imediat următoare termenului de scadenţă al facturii şi până la data stingerii sumei datorate, inclusiv; cumpărătorul va plăti, pentru fiecare zi de întârziere, o sumă corespunzătoare ca procent nivelului dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor către bugetul de stat; valoarea totală a dobânzilor penalizatoare nu poate depăşi valoarea sumei datorate."

La elaborarea Ordinului preşedintelui ANRE nr. 122/2013 au fost avute în vedere dispoziţiile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 325/2006 a serviciului public de alimentare cu energie termică, care prevăd următoarele:

"Utilizatorii de energie termică au, în principal, următoarele obligaţii:

a)să achite la termen facturile emise de operatorul care are şi calitatea de furnizor; factura se emite, cel mai târziu, până la data de 15 a lunii următoare celei în care prestaţia a fost efectuată. Prin derogare de la prevederile art. 42 alin. (9) din Legea nr. 51/2006, utilizatorii de energie termică sunt obligaţi să achite facturile reprezentând contravaloarea serviciului de care au beneficiat în termenul de scadenţă de 15 zile de la data emiterii facturilor; data emiterii facturii şi termenul de scadenţă se înscriu pe factură. Neachitarea facturii în termen de 30 de zile de la data scadenţei atrage penalităţi de întârziere, conform prevederilor art. 42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006."

Potrivit dispoziţiilor art. 42 alin. (10) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, republicată:

"Neachitarea facturii de către utilizator în termen de 30 de zile de la data scadenţei atrage penalităţi de întârziere stabilite conform reglementărilor legale în vigoare, după cum urmează:

a)penalităţile se datorează începând cu prima zi după data scadenţei;

b)penalităţile sunt egale cu nivelul dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor bugetare;

c)valoarea totală a penalităţilor nu va depăşi valoarea facturii şi se constituie în venit al operatorului."

Deci, norma specială prevede un nivel al dobânzii datorate pentru neplata la termen a obligaţiilor către bugetul de stat şi este invocată de intimata-pârâtă.

Un prim argument invocat de recurentă este acela că nu poate fi aplicat principiul conform căruia norma specială primează faţă de norma generală, deoarece norma generală este reprezentată de un act normativ superior normei speciale (Legea nr. 72/2013 faţă de Ordinul nr. 122/2014).

Or, din prezentarea de mai sus, rezultă cu evidenţă că norma specială din Ordinul nr. 122/2014 reprezintă o punere în executare a normei din Legea nr. 325/2006 şi a celei din Legea nr. 51/2006, ambele de aceeaşi forţă normativă cu Legea nr. 72/2013.

Astfel, în concursul dintre mai multe legi ca acte ale Parlamentului, se va da prioritate celei specifice domeniului de reglementare în care se va face aplicarea.

Ca urmare, dacă Legea nr. 72/2013 se aplică generic raporturilor născute din contractele încheiate între profesionişti sau între aceştia şi o autoritate contractantă, contracte având ca obiect furnizarea de bunuri sau prestarea de servicii, inclusiv proiectarea şi execuţia lucrărilor publice, a clădirilor şi a lucrărilor de construcţii civile, Legea nr. 325/2006 reglementează desfăşurarea activităţilor specifice serviciilor publice de alimentare cu energie termică utilizată pentru încălzire şi prepararea apei calde de consum, respectiv producerea, transportul, distribuţia şi furnizarea energiei termice în sistem centralizat, în condiţii de eficienţă şi la standarde de calitate, în vederea utilizării optime a resurselor de energie şi cu respectarea normelor de protecţie a mediului. De asemenea, Legea nr. 51/2006 stabileşte cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele, competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării, gestionării, finanţării, exploatării, monitorizării şi controlului furnizării/prestării reglementate a serviciilor comunitare de utilităţi publice.

De altfel, chiar recurenta admite că principiul de drept reţinut de instanţa de fond potrivit căruia norma specială primează faţă de cea generală se aplică doar atunci când devin concurente norme de acelaşi rang, aceasta fiind chiar situaţia din speţa dedusă judecăţii.

Deşi recurenta consacră teoria potrivit căreia actele normative cu caracter inferior trebuie să respecte actele normative cu caracter superior, aceasta ignoră faptul că Ordinul nr. 122/2013 a făcut tocmai acest lucru, prin raportare la Legea nr. 325/2006 şi Legea nr. 51/2006, ca norme specifice domeniului supus reglementării.

3.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. Electrocentrale Bucureşti S.A. (ELCEN) prin administrator judiciar provizoriu A. SPRL împotriva sentinţei nr. 2999 din 7 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi Fiscal din dosar nr. x în contradictoriu cu intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2018.