Inadmissibility of incidental illegality challenge to pre-2005 administrative property certificates under legal certainty principles

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin sentinţa civilă nr. 560 din data de 20.11.2013 a Curţii de Apel Cluj, pronunţată în dosarul nr. x, s-a admis excepţia prescripţiei plângerii prealabile.

S-a respins acţiunea formulată de reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Cluj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Economiei, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca şi A. S.A. prin Lichidator Judiciar B., ca inadmisibilă.

Cu prilejul soluţionării dosarului menţionat anterior, instanţa a dispus înregistrarea separată a excepţiei de nelegalitate invocată de către reclamant având ca obiect certificatul de atestare a dreptului de proprietate nr. x nr. y din 06.10.1994.

Soluţionarea excepţiei de nelegalitate a fost suspendată până la soluţionarea cauzei înregistrată în dosarul nr. x al Curţii de Apel Cluj, iar în urma soluţionării definitive a cauzei, prezenta excepţie de nelegalitate a fost repusă pe rol.

Reclamantul Inspectorul de Jandarmi Judeţean Cluj a invocat excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate nr. x nr. y din 06.10.1994, arătând în esenţă, că terenul în litigiu nu a aparţinut nici unei societăţi economice de stat, nici la data emiterii certificatului şi nici anterior, astfel încât nu putea fi transferat în patrimoniul unei societăţi comerciale.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 417 din 14 decembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate nr. x nr. y din 06.10.1994 invocată de reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Cluj, în considerarea faptului că actul administrativ a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Instanţa de fond a reţinut că legalitatea actului administrativ poate fi verificată doar în raport de normele de drept material şi procedural existente la data emiterii sale, Legea nr. 554/2004 neavând dispoziţii care să permită o eventuală aplicare retroactivă a sa.

De altfel, aplicarea retroactivă a legii este prohibită de dispoziţiile art. 15 din Constituţia României, cu excepţia legii penale mai favorabile, ceea ce nu este cazul în speţă.

2. Recursul

2.1. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Cluj a formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală.

În motivarea căii de atac s-a arătat că excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, aşa cum rezultă din Decizia Curţii Constituţionale nr. 702/2008.

Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, varianta în vigoare la data formulării excepţiei de nelegalitate, "legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate".

Această formă a art. 4 din Legea nr. 554/2004 a fost conturată prin Legea nr. 262/2007, faţă de varianta anterioară, precizându-se în mod concret că legalitatea unui astfel de act poate fi cercetată, indiferent de data emiterii acestui

Ulterior acestor modificări, faţă de practica ICCJ în materie de până la acel moment, s-a invocat în mai multe rânduri neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, practica Curţii Constituţionale, exprimată constant prin Deciziile nr. 404/10.04.2008, nr. 425/10.04.2008, nr. 426/10.04.2008, fiind în sensul că dispoziţiile acestui text de lege sunt constituţionale în raport cu principiul stabilităţii raporturilor juridice, arătându-se în considerentele deciziilor de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate că aceste dispoziţii, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, instituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ cu caracter individual de care partea adversă înţelege să se prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru a-şi apăra ori valorifica un drept. Prevederile art. 4 nu au caracter retroactiv întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuşi, legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, recurentul a arătat că la emiterea Certificatului de Atestare atacat a fost încălcată una dintre condiţiile prevăzute la art. 20 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 şi art. 1 din H.G. nr. 834/1991, respectiv ca terenul să se afle în patrimoniul societăţii care solicită eliberarea Certificatului de Atestare a dreptului de proprietate, motiv pentru care vă solicităm Onorată instanţă, în lumina celor învederate anterior, să constataţi că excepţia este fondată, şi pe cale de consecinţă, să admiteţi recursul nostru aşa cum a fost formulat.

2.2. Apărările intimaţilor

Intimaţii Ministerul Economiei şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

2.3. Procedura de filtrare a recursului

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 12 iulie 2017, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. şi a dispus comunicarea actului către părţi, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 2 noiembrie 2017, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

3. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Recursul formulat de recurentul-reclamant Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Cluj este nefondat, urmând a fi respins pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Conform expunerii rezumative a lucrărilor cauzei, în dosarul nr. x, aflat pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi trimis, ulterior, prin încheierea camerei de consiliu din 27 octombrie 2016, la secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Cluj, reclamantul Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Cluj a invocat excepţia de nelegalitate a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x din 6 octombrie 1994 emis de Ministerul Industriilor în favoarea S.C. "C." S.A., în ceea ce priveşte suprafaţa de 1290 mp situată în mun. Cluj-Napoca.

La data invocării excepţiei de nelegalitate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare:

"Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor respective, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, Înalta Curte a dezvoltat o jurisprudenţă unitară în sensul înlăturării prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei, a legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a legii respective.

În acest sens, instanţa de control judiciar constată că sentinţa pronunţată de prima instanţă este legală şi temeinică, cu precizarea că soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate se întemeiază pe inadmisibilitatea excepţiei, prin înlăturarea aplicării dispoziţiilor respective, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, în raport cu principiul securităţii juridice, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la jurisprudenţa CEDO, în considerarea argumentelor reţinute constant în jurisprudenţa sa, cu referire, spre exemplu, la Decizia recentă nr. 361 din 2 februarie 2015, în sensul celor arătate în continuare.

Judecătorul naţional, în ipoteza în care îşi formează convingerea că normele interne contravin principiilor statuate prin reglementări convenţionale şi/sau comunitare, are obligaţia de a aplica cu prioritate aceste reglementări şi de a înlătura prevederile din dreptul intern ce contravin acestora.

Astfel, judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitară.

În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a "asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor" (CEDO, hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în Monitorul Oficial nr. 830 din 5 decembrie 2007).

Curtea de Justiţie de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, a reţinut că "este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare" (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C - 385/06).

Raportându-se aşadar la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la practica CEDO (blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie înlăturate.

În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile menţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi în practica CEDO, precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse "principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, §39).

CEDO a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii raporturilor juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, §62, în Monitorul Oficial nr. 414 din 31 august 200) prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei.

Actul administrativ cu caracter individual necontestat prin mijloacele prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privinţa efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.

În jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, s-a reţinut că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 şi următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/1999, punctul 28 şi următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03 punctele 30 şi următoarele).

Prin înlăturarea dispoziţiilor susmenţionate din Legea nr. 554/2004, incompatibile cu prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, instanţa de judecată nu interferează şi nu neagă hotărârile Curţii Constituţionale, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul exclusiv al judecătorului naţional în sensul celor expuse anterior.

Independent de aspectele arătate, Înalta Curte reţine că, prin înlăturarea aplicării în speţă a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu este negat nici dreptul părţii de a-şi formula toate apărările în faţa instanţei şi nici posibilitatea instanţei de fond de a analiza, conform dreptului comun, pe cale principală ori pe cale de excepţie, susţinerile părţilor referitoare la împrejurările de fapt şi de drept, inclusiv a celor referitoare la actul administrativ în litigiu, de care depinde soluţionarea cauzei cu care a fost învestită. În acelaşi sens, este de observat şi raţiunea pentru care legiuitorul a modificat, începând cu data de 15 februarie 2013, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate, competenţa revenind instanţei învestite cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate.

Faţă de susţinerile recurentei întemeiate pe jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, Înalta Curte are în vedere considerentele expuse de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-2/06 (Willy Kempter KG), în sensul că:

"În lipsa unei reglementări comunitare în materie, revine ordinii juridice interne din fiecare stat membru atribuţia de a desemna instanţele competente şi de a stabili modalităţile procedurale aplicabile acţiunilor în justiţie destinate să asigure protecţia drepturilor conferite justiţiabililor de dreptul comunitar, cu condiţia ca, pe de o parte, aceste modalităţi să nu fie mai puţin favorabile decât cele aplicabile unor acţiuni similare din dreptul intern (principiul echivalenţei) şi, pe de altă parte, să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară (principiul efectivităţii) (a se vedea în special Hotărârea din 13 martie 2007, Unibet, C 432/05, Rep., p. I 2271, punctul 43, precum şi Hotărârea din 7 iunie 2007, van der Weerd şi alţii, C 222/05-C 225/05, Rep., p. I 4233, punctul 28 şi jurisprudenţa citată).

Curtea a recunoscut astfel compatibilitatea cu dreptul comunitar a stabilirii unor termene rezonabile de introducere a acţiunilor sub sancţiunea decăderii în vederea asigurării securităţii juridice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 1976, Rewe Zentralfinanz şi Rewe Zentral, 33/76, Rec., p. 1989, punctul 5, precum şi Hotărârea Comet, 45/76, Rec., p. 2043, punctele 17 şi 18, Hotărârea Denkavit italiana, citată anterior, punctul 23, Hotărârea din 25 iulie 1991, Emmott, C 208/90, Rec., p. I 4269, punctul 16, Hotărârea Palmisani, citată anterior, punctul 28, Hotărârea din 17 iulie 1997, Haahr Petroleum, C 90/94, Rec., p. I 4085, punctul 48, şi Hotărârea din 24 septembrie 2002, Grundig Italiana, C 255/00, Rec., p. I 8003, punctul 34). Astfel, asemenea termene nu sunt de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică comunitară (Hotărârea Grundig Italiana, citată anterior, punctul 34).

Din această jurisprudenţă constantă rezultă că, în temeiul principiului securităţii juridice, statele membre pot impune ca o cerere de reexaminare şi de revocare a unei decizii administrative rămase definitivă şi contrare dreptului comunitar, astfel cum a fost interpretat ulterior de către Curte, să fie formulată în faţa administraţiei competente într-un termen rezonabil.

În consecinţă, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că dreptul comunitar nu impune nicio limită de timp pentru introducerea unei cereri având ca obiect reexaminarea unei decizii administrative rămase definitivă. Cu toate acestea, statele membre au libertatea să stabilească termene rezonabile de introducere a acţiunilor, în conformitate cu principiile comunitare ale efectivităţii şi echivalenţei."

În lumina considerentelor Curţii de Justiţie a Uniunii Europene expuse anterior, Înalta Curte apreciază că Legea contenciosului administrativ a oferit şi oferă recurentului posibilitatea contestării într-un termen rezonabil a actului administrativ cu caracter individual adresat unui alt subiect de drept, respectiv în termenul de decădere de un an de la data luării la cunoştinţă.

În cauză, însă, Înalta Curte apreciază că formularea excepţiei de nelegalitate în luna ianuarie 2014, la aproape 20 ani de la data emiterii actului administrativ contestat, care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice valabile în privinţa destinatarului, nu răspunde cerinţei termenului rezonabil, iar a da eficienţă dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. II alin. (2) teza a doua din Legea nr. 262/2007 constituie o îndepărtare de la principiul securităţii juridice în sensul celor reţinute de prima instanţă şi statuate cu caracter unitar în jurisprudenţa instanţei supreme.

La pronunţarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituţional ce revine Instanţei Supreme de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (CEDO, Decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), Înalta Curte are în vedere jurisprudenţa sa unitară în materia excepţiei de nelegalitate invocată cu privire la certificate de atestare a dreptului de proprietate emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, amintind, cu titlu de exemplu, deciziile nr. 74 din 14 ianuarie 2010, nr. 1147 din 2 martie 2010, nr. 3160 din 16 iunie 2010, nr. 3600 din 19 august 2010, nr. 3852 din 24 septembrie 2010, nr. 4089 din 5 octombrie 2010, nr. 1067 din 23 februarie 2011, nr. 1563 din 16 martie 2011, nr. 4152 din 7 octombrie 2010, nr. 1702 din 23 martie 2011, nr. 2256 din 14 aprilie 2011, nr. 4470 din 30 septembrie 2011 (publicate pe site-ul Înaltei Curţi - www.scj.ro - în secţiunea de jurisprudenţă a secţiei de contencios administrativ şi fiscal), precum şi deciziile recente nr. 633 din 16 februarie 2015, nr. 222 din 26 ianuarie 2015, nr. 977 din 5 martie 2015, nr. 1625 din 21 aprilie 2015, precum şi soluţiile de principiu adoptate în cadrul mecanismului de unificare a practicii judiciare.

Astfel, potrivit soluţiei de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a ICCJ din 26 mai 2008, menţinută în şedinţa din 16 martie 2009:

"În aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, se înlătură aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a cărui legalitate se contestă pe calea excepţiei de nelegalitate".

În consecinţă, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. - 1865, art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Cluj împotriva sentinţei nr. 417 din 14 decembrie 2016 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi Fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2018.