Non-culpable delay in executing administrative compensation titles exempted from coercive fines under Law No. 554/2004 due to statutory suspension of property restitution procedures

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, urmare a declinării dispuse de Judecătoria Sectorului 3 Bucureşti prin sentinţa nr. 9094/27.06.2014, reclamanţii A. şi B. au solicitat în contradictoriu cu pârâta Comisia Naţionala pentru Compensarea Imobilelor din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor amendarea conducătorului pârâtei cu o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 26.10.2012 până la data soluţionării cererii înregistrate sub nr. xC. civ., obligarea pârâtei la plata de penalităţi în suma de 1.000 RON/zi de la data de 26.10.2012 până la data soluţionării cererii înregistrate sub nr. xC. civ., iar în subsidiar obligarea pârâtei la plata despăgubirilor pentru întârziere în cuantum egal cu dobânda calculată în raport de suma de 3.687.400 RON începând cu data de 26.10.2012 până la achitarea obligaţiei.

Cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 şi a vizat sentinţa nr. 297/2011 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x, prin care a fost admisă acţiunea reclamanţilor, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor fiind obligată să emită în favoarea reclamanţilor decizie reprezentând titlu de despăgubire pentru imobilul situat în Cluj-Napoca str. x, în condiţiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 .

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea nr. 570 din data de 24 noiembrie 2014 Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâţii Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi Preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, a aplicat conducătorului pârâtei o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 26.10.2012 până la data soluţionării cererii înregistrate sub nr. xC. civ., obligând pârâta la plata de penalităţi în sumă de 100 RON/zi de la data de 26.10.2012 până la data soluţionării cererii înregistrate sub nr. xC. civ.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva hotărârii au declarat recurs pârâţii Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi C. - Preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor şi, formulând critici identice, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea căii de atac şi respingerea acţiunii, în sensul înlăturării sancţiunii aplicate.

O primă critică formulată de recurenţi a vizat clarificarea cadrului legal în care curtea de apel trebuia să analizeze cererea reclamanţilor, aceştia apreciind că în prezenta cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 24 din legea contenciosului administrativ (forma în vigoare la data înregistrării acţiunii) şi nu forma textului de lege modificată prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 138/2014.

În aceste condiţii, au susţinut recurenţii că denumirea corectă a hotărârii pronunţate este sentinţă şi nu încheiere, iar împotriva acesteia se poate exercita calea de atac legală - recursul prevăzut de art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, sentinţa nefiind definitivă.

În dezvoltarea motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., s-a invocat încălcarea dispoziţiilor legale în materia restituirii proprietăţilor - Legea nr. 165/2013, modificată şi completată prin Legea nr. 368/2013. Astfel, prin sentinţa despre care se pretinde că nu a fost executată pârâta C.N.C.I. a fost obligată să emită decizia reprezentând titlu de despăgubire în termen de 6 luni de la data de 26.04.2012, însă la data rămânerii definitive şi irevocabile, procedura de evaluare şi emitere a deciziilor reprezentând titlul de despăgubire era deja suspendată prin O.U.G. nr. 4/2012, perioada de suspendare fiind menţinută până la 15.05.2013. Din acest motiv, penalităţile stabilite în sarcina C.N.C.I. sunt nelegale.

În privinţa capacităţii decizionale a preşedintelui C.N.C.I. şi a drepturilor şi obligaţiilor în ansamblu ale C.N.C.I., s-a arătat că preşedintele C.N.C.I. nu are calitatea de conducător al acestei entităţi, cel puţin nu în sensul în care se referă art. 24 alin. (2) din legea contenciosului administrativ, acesta neputându-şi impune propriul punct de vedere în faţa celorlalţi membri ai comisiei.

Dată fiind desfiinţarea C.C.S.D., a intervenit o subrogaţie în drepturi, dar doar în acele situaţii tranzitorii prevăzute de lege la art. 41 alin. (1), respectiv în acele situaţii în care există dosare aprobate de C.C.S.D. şi în care, din motive obiective, nu au fost emise actele administrative (titlurile de despăgubire), precum şi în acele cazuri în care există hotărâri judecătoreşti în care au fost consemnate sume.

Dosarul reclamanţilor nu face parte din categoria dosarelor sus-menţionate, întrucât nu există un raport de evaluare aprobat de către C.C.S.D. şi nici hotărâre judecătorească în care valoarea despăgubirilor să fi fost stabilită, astfel încât acestuia îi erau aplicabile dispoziţiile art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, cu trimitere expresă la cele ale art. 21.

Expunând operaţiunile administrative efectuate la nivelul C.N.C.I. în aplicarea procedurii reglementate de Legea nr. 165/2013, cu privire la dosarul de despăgubire în litigiu, recurenţii au susţinut că nu se poate reţine o culpă a C.N.C.I. şi nici a Preşedintelui acesteia în soluţionarea cu întârziere a dosarului, câtă vreme Comisia nu s-a pronunţat nici în sensul aprobării raportului de evaluare, nici în sensul respingerii acestuia. De asemenea, analiza dosarelor de despăgubire s-a făcut cu respectarea strictă a ordinii rămânerii irevocabile a acestora, dosarul nr. x civ. introdus în şedinţa C.N.C.I. din 03.10.2014 figurând la poziţia 395.

În ceea ce priveşte rezonabilitatea termenului în care a fost soluţionat dosarul de despăgubire, s-a arătat că instanţa a apreciat în mod greşit incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul I al C.E.D.O. pentru stabilirea atitudinii culpabile a autorităţii pârâte, în condiţiile în care la expirarea perioadei de suspendare impuse de O.U.G. nr. 4/2012, prin adoptarea Legii nr. 165/2013, a fost instituit un cadru predictibil, cert şi accesibil în materia soluţionării dosarelor de despăgubire

4. Apărările formulate de intimaţii-reclamanţi

Intimaţii-reclamanţi A. şi B. au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea ca legală a hotărârii instanţei de fond.

Au apreciat intimaţii că soluţia pronunţată respectă normele legale incidente, art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data formulării cererii şi sancţionează conduita culpabilă a pârâţilor, care nu şi-au executat obligaţia în termenul de 6 luni de la data pronunţării deciziei nr. 2038/2012.

Recurenţii s-au apărat în mod neîntemeiat şi au susţinut că dosarul reclamanţilor trebuia să fie completat cu înscrisuri suplimentare, deşi dispoziţiile în materie nu le permiteau să realizeze un nou control de legalitate asupra cererii de restituire.

Refuzul pârâţilor de a emite titlul de despăgubire nu poate fi justificat prin considerente de ordin administrativ referitoare la volumul de activitate, ori la modul de constituire şi funcţionare a C.N.C.I. şi în cauză se poate vorbi despre o încălcare a art. 1 din Protocolul I al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.

5. Procedura derulată în recurs

Recursurile fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare prevăzută de art. 493 C. proc. civ., iar prin încheierea din 24 noiembrie 2016 Completul de filtru a admis în principiu recursurile declarate şi a stabilit ca soluţionarea acestora să se realizeze în condiţiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanţii A. şi B. au învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de amendare a conducătorului pârâtei Comisia Naţionala pentru Compensarea Imobilelor cu o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 26.10.2012 până la data soluţionării cererii înregistrate sub nr. xC. civ. şi de obligare a pârâtei la plata de penalităţi în suma de 1.000 RON/zi pentru aceeaşi perioadă, iar în subsidiar obligarea pârâtei la plata despăgubirilor pentru întârziere în cuantum egal cu dobânda calculată în raport de suma de 3.687.400 RON începând cu data de 26.10.2012 până la achitarea obligaţiei.

Sancţiunile sus-menţionate au fost solicitate ca urmare a neexecutării de către pârâtă a obligaţiei stabilite prin sentinţa nr. 297/2011 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x, definitivă potrivit deciziei Î.C.C.J. nr. 2038/26.04.2012.

Acţiunea reclamanţilor a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004 (forma în vigoare la data introducerii acţiunii, 26.02.2014), conform cărora:

"Art. 24. - Obligaţia executării

(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască ori să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2) În cazul în care termenul nu este respectat, se aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la penalităţi, în condiţiile art. 894 din C. proc. civ.

(21) Dispoziţiile C. proc. civ. privind executarea silită rămân aplicabile.

(3) Neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotărârilor judecătoreşti definitive pronunţate de instanţa de contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la data aplicării amenzii prevăzute la alin. (2), constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la 2.500 RON la 10.000 RON.

Art. 25. - Instanţa de executare

(1) Sancţiunea şi despăgubirile prevăzute la art. 24 alin. (2) se aplică, respectiv se acordă, de instanţa de executare, la cererea reclamantului. Hotărârea se ia în camera de consiliu, de urgenţă, cu citarea părţilor.

(2) Cererea prevăzută la alin. (1) este scutită de taxa de timbru.

(3) Hotărârea pronunţată de instanţa de executare poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare.

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor instanţelor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative."

Având în vedere data înregistrării acţiunii reclamanţilor, Înalta Curte apreciază că art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile în cauză în forma sus-enunţată, astfel încât denumirea corectă a hotărârii instanţei de fond este sentinţă, susceptibilă de a fi atacată cu recurs. Cu toate acestea, instanţa de control judiciar apreciază că temeinicia criticii recurenţilor vizând acest aspect prezintă relevanţă doar pentru clarificarea unui aspect procedural şi nu poate atrage reformarea hotărârii pronunţate prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În acelaşi timp, în raport cu temeiul de drept al acţiunii deduse judecăţii, se cuvin a fi menţionate considerentele de la pct. 39 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 889/2015. Astfel, referindu-se la executarea hotărârilor judecătoreşti în materie administrativă şi la dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională a reţinut că "aplicarea amenzii prevăzute de textul de lege criticat este consecinţa neexecutării culpabile a unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile."

În atare condiţii, aplicarea amenzii cominatorii prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 este condiţionată de existenţa culpei în neexecutarea hotărârii judecătoreşti, aspect care urmează a fi analizat în continuare în raport cu circumstanţele cauzei.

Potrivit textului de lege invocat de reclamanţi, în cazul neexecutării unei hotărâri judecătoreşti pronunţate de instanţa de contencios administrativ, prin care o autoritate administrativă a fost obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o operaţiune administrativă, se poate aplica conducătorului autorităţii o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, iar reclamantul are drept la despăgubiri.

Ambele categorii de sancţiuni, amenda şi despăgubirile, constituie forme ale răspunderii juridice, ca garanţie a realizării dreptului de către subiectele de drept cărora le incumbă o anumită obligaţie.

În dosarul nr. x, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a pronunţat decizia irevocabilă nr. 2038/26.04.2012, prin care, admiţând recursul formulat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a modificat sentinţa nr. 297/2011 a Curţii de Apel Cluj, în sensul că emiterea deciziei - titlului de despăgubire urmează să se realizeze în termen de 6 luni de la data deciziei instanţei de recurs.

La data de 15.03.2012, a intrat în vigoare O.U.G. nr. 4/2012, act normativ prin care s-au suspendat procedurile de evaluare şi de emitere a titlurilor de despăgubire, fără ca legiuitorul să facă vreo distincţie între situaţiile soluţionate prin hotărâre judecătorească irevocabilă şi celelalte cazuri, instituind un tratament unitar pentru toate persoanele ale căror dosare se află în curs de soluţionare la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

În cauza de faţă, depăşirea termenului de punere în executare a hotărârii judecătoreşti a fost generată de suspendarea prin lege a atribuţiei de evaluare şi emitere a deciziilor prevăzute de Legea nr. 247/2005.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 723/5.07.2012, O.U.G. nr. 4/2012 a fost declarată ca fiind constituţională, iar în motivarea instanţei de contencios constituţional, care are acelaşi efect obligatoriu ca şi dispozitivul, s-a avut în vedere inclusiv suspendarea executării procedurii de emitere a titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătoreşti. Astfel, s-a statuat că suspendarea procedurilor nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătoreşti, având în vedere atât caracterul sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii având ca obiect despăgubiri rezultate din aplicarea legilor privind restituirea proprietăţilor, cât şi valoarea titlurilor executorii în această materie, care este foarte mare.

Înalta Curte apreciază că elementele de schimbare a legislaţiei şi de reformare a întregului sistem de acordare a despăgubirilor de către stat, intervenite în perioada 2012-2015, intră în marja de apreciere a statului, iar întârzierea executării hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie nu contravine Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi Protocolului nr. 1 adiţional la Convenţie, întrucât statul a aplicat acelaşi principiu tuturor celor aflaţi în situaţii identice .

Amenda şi penalităţile ce pot fi aplicate conducătorului autorităţii publice potrivit art. 24 din legea contenciosului administrativ reprezintă mijloace de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii. Prin reglementare, caracter şi scop, ele presupun cu necesitate ipoteza neexecutării culpabile a hotărârii judecătoreşti irevocabile la momentul pronunţării instanţei asupra cererii întemeiate pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 .

În contextul celor expuse anterior, argumentele recurenţilor subsumate cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt fondate, iar soluţia pronunţată este rezultatul unei interpretări şi aplicări greşite a normelor de drept material.

Înalta Curte nu poate reţine în sarcina recurenţilor-pârâţi vreo culpă în neexecutarea hotărârii judecătoreşti rămasă irevocabilă la data de 26.04.2012, în condiţiile în care, la momentul respectiv, conform legii, era suspendată până la data de 15 mai 2013 procedura de emitere de titlurilor de despăgubire, iar, la data de 17 mai 2013, a intrat în vigoare Legea nr. 165/2013, care reglementa o nouă procedură administrativă pentru executarea obligaţiei privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile la data intrării în vigoare a legii respective.

Dosarele de despăgubire nesoluţionate printr-o decizie reprezentând titlu de despăgubire până la intrarea în vigoare a Legii nr. 165/2013 sau cele în care au fost pronunţate hotărâri definitive şi irevocabile, de tipul celei invocate în prezenta cauză, atrăgeau incidenţa dispoziţiilor art. 41 alin. (5) din actul normativ precizat, fiind supuse procedurilor administrative prin care secretariatul comisiei poate solicita documente în completare, conform art. 21.

Astfel, nu se poate susţine că sentinţa nr. 297/28.06.2011 pronunţată de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr. x, irevocabilă prin decizia Î.C.C.J. nr. 2038/26.04.2012, nu a fost pusă în executare, întrucât dosarul reclamanţilor nr. 47442/C. civ. a figurat pe ordinea de zi a şedinţei C.N.C.I. din data de 03.10.2013 şi s-a dispus completarea acestuia cu: - înscrisuri din cuprinsul cărora să rezulte destinaţia întregii suprafeţe de teren de la data preluării abuzive precum şi, după caz, suprafaţa aferentă fiecărei categorii de folosinţă în parte; - situaţia juridică detaliată pentru fiecare parcelă de teren înscrisă în CF nr. x sub nr. top x - 3110 mp, 21648/1/1 - 822 mp, 21648/1/2 - 78 mp.

Dosarul a fost completat în mai multe etape, în şedinţa din data de 21.10.2014, C.N.C.I. a dispus validarea Dispoziţiei nr. 8193/17.09.2007 modificată prin Dispoziţia nr. 2626/25.05.2010, emise de către Primarul Municipiului Cluj-Napoca, prin care se propune acordarea măsurilor reparatorii în favoarea domnilor A. şi B. pentru imobilul înscris în CF nr. x, cu nr. top x, situat în municipiul Cluj-Napoca, Calea x nr. 39, compus din teren în suprafaţă de 4072 mp şi construcţie demolată în suprafaţă desfăşurată de 177, 90 mp, din care locuinţă - suprafaţă construită 109,40 mp, suprafaţă desfăşurată de 157,10 mp, suprafaţă locuibilă de 51,50 mp şi anexe (şopron, latrină, cuşca câine) cu o suprafaţă de 20,80 mp., iar în final reclamanţilor le-a fost emisă decizia de compensare nr. 2158/10.11.2014, fiindu-le acordate 1.575.294 puncte.

Chiar dacă decizia de compensare nu a fost emisă în termenul de 6 luni de la data pronunţării deciziei nr. 2038/26.04.2012, începerea executării hotărârii s-a produs înainte de momentul pronunţării instanţei învestite cu cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2014, astfel încât, contrar interpretării primei instanţe, Înalta Curte reţine că nerespectarea termenului de executare, în raport cu prevederile legale menţionate mai sus, nu constituie o neexecutare culpabilă care să atragă aplicarea mijloacelor pecuniare de constrângere solicitate de reclamanţi.

În acelaşi timp, se cuvine a fi menţionat faptul că, în cadrul acţiunii formulate în temeiul art. 24 şi art. 25 din Legea nr. 554/2004, în raport cu hotărârea judecătorească prin care a fost stabilită obligaţia de emitere a titlului de despăgubire, nu poate forma obiectul analizei modalitatea de derulare a procedurii administrative reglementate de Legea nr. 165/2013 şi aplicate în privinţa dosarului de despăgubire în litigiu, în temeiul art. 41 alin. (5) din această lege.

Cu alte cuvinte, sancţiunea pecuniară a amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este aplicată pentru neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti, iar nu în raport cu derularea unei proceduri administrative, cum este cea reglementată de art. 21 din Legea nr. 165/2013, în privinţa executării obligaţiilor privind emiterea titlurilor de despăgubire stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile la data intrării în vigoare a legii.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile promovate, va casa sentinţa recurată şi va respinge ca neîntemeiată acţiunea reclamanţilor A. şi B..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi C. - Preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor împotriva încheierii nr. 570 din 24 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea reclamanţilor A. şi B. ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 martie 2017.