Conflict of interest in local public office: statutory strict interpretation of personal patrimonial interest and compelled personnel actions

Asupra recursurilor de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare x/19.06.2015.

II sentinţa pronunţată de instanţa de fond

2. Prin sentinţa nr. 49 din 4 decembrie 2015, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, şi a anulat raportul de evaluare nr. x/l 09.06.2015.

III Recursul principal formulat de pârâtă şi recursul incident formulat de intimatul reclamant

3. Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, cu invocarea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, a solicitat casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

4. În motivarea recursului, a invocat dispoziţiile referitoare la conflictul de interese privind aleşii locali din Legea nr. 161/2003, art. 70, 71, 76 alin. (1) şi (2), faptul că acestea se completează cu prevederile referitoare la statutul aleşilor locali din Legea nr. 393/2004, art. 75 lit. a), astfel că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile legale, concluzionând că acestea nu sunt aplicabile, astfel încât nu poate fi reţinut un conflict de interese în sarcina recurentului - reclamant.

5. A arătat că existenţa unui conflict de interese este condiţionată de întrunirea cumulativă a trei elemente: deţinerea unei funcţii publice, emiterea în exercitarea acestei funcţii a unor dispoziţii şi obţinerea de către soţ/soţie a unui folos material în urma respectivelor decizii, iar în speţă, contrar celor reţinute de instanţa de fond, existenţa acestor trei elemente este evidentă.

6. Reclamantul a exercitat funcţia publică de Primar al Comunei Negrileşti, în exercitarea aceste funcţii a emis o serie de decizii referitoare la soţia sa, iar în urma acestora soţia sa a obţinut un folos material reprezentat de veniturile salariate încasate de la angajator - Primăria Negrileşti, semnarea acestora reprezentând o manifestare de voinţă săvârşită cu intenţia de a produce efecte juridice, în sensul că soţia recurentului a obţinut venituri de la angajatorul Primăria Negrileşti, acesta aflându-se în situaţia în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu şi-a îndeplinit atribuţiile în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcţiei sale publice.

7. Deşi, după cum a reţinut instanţa de fond, acţiunile recurentului ar fi reprezentat executarea unei atribuţii specifice conferite de art. 74 din Legea nr. 215/2001, în speţă sunt aplicabile dispoziţiile art. 65 al aceluiaşi act normativ, reclamantul având posibilitatea de a evita generarea unui conflict de interese prin delegarea atribuţiilor sale referitoare la semnarea dispoziţiilor către viceprimar.

8. Conform art. 70 din Lege nr. 161/2003, elementul definitoriu al unui conflict de interese îl reprezintă existenţa unui interes personal pe care un ales local îl urmăreşte prin conduita pe care o manifestă în exercitarea funcţiei sale, interes reprezentat de un beneficiu pentru soţia sa, pe care poate să anticipeze că îl va obţine printr-o decizie a sa, iar în speţa de faţă interesul personal urmărit de recurentul - reclamant este evident, fiind nefondate susţinerile instanţei de fond, în baza acestor acte, B., soţia recurentului, obţinând venituri de la angajatorul Primăria Comunei Negrileşti, în perioada 2008 - 2014, în cuantum de aproximativ 118.547 RON.

9. Nefondate sunt şi susţinerile instanţei de fond referitoare la inexistenţa conflictului de interese motivată de faptul că soţia a fost mutată de pe o funcţie de conducere pe una de execuţie cu un salariu mai mic, întrucât, după cum rezultă din analiza prevederilor art. 76 alin. (1) al Legii nr. 161/2003, existenţa unui conflict de interese nu este condiţionată de cuantumul folosului material obţinut, fiind suficient doar ca acesta să existe.

10. Având în vedere conceptul de demnitate publică, reprezentat de complexul de atribuţii şi responsabilităţi stabilite prin Constituţie, legi şi alte acte normative, pe care şi le asumă o persoană fizică prin investirea sa ca urmare a rezultatului procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii, rezultă că, prin natura funcţiei cu care a fost investit, primarul slujeşte interesele comunităţii din care face parte, astfel încât îi revine obligaţia să respecte normele imperative privind obligaţiile ce-i revin în conformitate cu prevederile Legea nr. 161/2003, cu completările şi modificările ulterioare.

11. Tocmai de aceea în art. 71 teza finală din Cartea I, Titlul IV, Capitolul II al Legii nr. 161/2003 a fost reglementat principiul supremaţiei interesului public, relevantă fiind definiţia pe care Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei o dă, la art. 13, conflictului de interese, astfel că este evident conflictul de interese; recurentul -reclamant, având un interes personal, avea obligaţia de a exercita funcţia publică cu respectarea principiilor privind imparţialitatea, integritatea, transparenta deciziei şi supremaţia interesului public, pentru a preveni un eventual conflict de interese, obligaţie pe care nu a respectat-o.

12. Intimatul-reclamant A. a formulat recurs incident, cu invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., şi a solicitat să fie admis în situaţia în care recursul pârâtei va fi declarat admisibil, motivat de faptul că instanţa de fond a pronunţat hotărârea raportat la probele şi susţinerile pe fond a cauzei, deşi invocase excepţia lipsei competenţei pârâtei de a evalua situaţii/fapte juridice săvârşite anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile, enunţat în mod expres în Constituţia României la art. 15 alin. (2).

13. A arătat că Agenţia Naţională de Integritate a fost înfiinţată în anul 2007, prin Legea nr. 144/2007, însă la 5 mai 2010, în Monitorul Oficial nr. 294, a fost publicată Decizia nr. 415 din 2010 a Curţii Constituţionale, decizie prin care au fost declarate neconstituţionale dispoziţiile Legii nr. 144/2007.

14. Legea în baza căreia în prezent funcţionează recurenta-pârâta, respectiv Legea nr. 176/2010, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 612/02 septembrie 2010, intrând în vigoare din 5 septembrie 2010, astfel că, potrivit principiului neretroactivitătii legii civile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie, legea civilă se aplică numai situaţiilor care se ivesc după intrarea ei în vigoare, iar nu şi situaţiilor anterioare.

15. Dispoziţiile primarului cu nr. 195/2008, 200/2008 şi 305/2008, care au stat la baza emiterii raportului de evaluare contestat, se încadrează în sfera situaţiilor anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, fiind emise în anul 2008, opinie susţinută şi de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 1350/2014, care consideră că prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010 se impun a fi interpretate în sensul că sunt aplicabile situaţiilor juridice născute sau apărute după intrarea în vigoare a legii, respectiv după septembrie 2010 şi nicidecum unor situaţii preexistente.

IV Apărările formulate de intimatul reclamant

16. Prin întâmpinare, intimatul reclamant a invocat excepţia nulităţii cererii de recurs, în condiţiile în care nu sunt îndeplinite cerinţele prev. de art. 84 alin. (2), art. 486 şi 490 alin. (1) din C. proc. civ., coroborate cu dispoziţiile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 514/2003 privind organizarea şi exercitarea profesiei de consilier juridic, solicitând anularea cererii de recurs în baza art. 493 alin. (5) din C. proc. civ. raportat la dispoziţiile art. 493 alin. (3) din acelaşi act normativ; de asemenea, pe cale de excepţie, a invocat excepţia nulităţii cererii de recurs, raportat la dispoziţiile art. 489, art. 493 alin. (5), art. 493 alin. (3) teza II din C. proc. civ., în condiţiile în care motivele invocate în cererea de recurs nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

17. Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A arătat că instanţa de fond a apreciat în mod corect că prin semnarea celor trei decizii ale primarului, care au stat la baza emiterii raportului de evaluare contestat, recurentul-reclamant nu şi-a încălcat atribuţiile care îi revin. Delegarea emiterii celor trei decizii viceprimarului sau altor funcţionari din cadrul instituţiei, nu era o alternativă la semnarea dispoziţiilor care vizau raporturile de serviciu ale soţiei sale deoarece, după cum în mod unitar susţine şi doctrina, s-ar fi aflat în situaţia unei delegări de semnătură, cu consecinţa că tot el, în calitate de primar, era considerat emitentul dispoziţiilor. Emiterea celor trei dispoziţii ale primarului referitoare la activitatea soţiei sale s-a făcut cu respectarea principiilor care reglementează conflictul de interese, înainte de a lua orice decizie s-a consultat cu reprezentanţii Instituţiei Prefectului şi cu cei ai Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, respectând în totalitate indicaţiile primite.

V Procedura de filtrare a recursurilor

18. Potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii recursurilor, prin care s-a constatat că cererile de recurs întrunesc cerinţele de admisibilitate. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 23 octombrie 2017, completul de filtru a analizat raportul, a constatat că acesta este întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. şi a dispus comunicarea actului către părţi, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

19. Prin încheierea din camera de consiliu de la data de 15 ianuarie 2018, excepţiile nulităţii recursului pârâtei fiind respinse ca neîntemeiate, completul de filtru a admis recursurile în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestora în şedinţă publică, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

VI Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

20. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin recursul principal şi recursul incident, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

21. Prin Raportul de evaluare nr. x/19.06.2015, Agenţia Naţională de Integritate a constatat că se identifică elemente, în ceea ce îl priveşte pe primarul Comunei Negrileşti, A., în sensul nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese, prin încălcarea art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

22. S-a reţinut că reclamantul, în calitate de primar al Comunei Negrileşti, a semnat următoarele documente care privesc activitatea soţiei reclamantului în cadrul Primăriei Comunei Negrileşti: dispoziţia nr. 195/30.06.2008 privind suspendarea raportului de serviciul al soţiei reclamantului, secretar al comunei Negrileşti; dispoziţia nr. 200/23.07.2008 privind modificarea dispoziţiei primarului nr. 195 din 30 iunie 2008 referitoare la suspendarea raportului de serviciu al soţiei reclamantului; dispoziţia nr. 305/08.12.2008 privind modificarea raportului de serviciu al soţiei reclamantului prin mutarea definitivă în funcţia publică de exerciţiu de consilier clasa I grad profesional superior, treapta 2 de salarizare. S-a constatat că veniturile din salarii obţinute de la Primăria Comunei Negrileşti de către soţia reclamantului, în perioada iunie 2008-31 decembrie 2014, sunt în cuantum de 118.547 RON.

23. Potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.".

24. Potrivit dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, "Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I".

25. Raportat la situaţia de fapt reţinută prin Raportul de evaluare contestat şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul principal este nefondat, instanţa de fond a constatat în mod corect că situaţia descrisă în raport nu întruneşte elementele conflictului de interese, cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

26. Art. 70 din Legea nr. 161/2003 defineşte conflictul de interese ca fiind situaţia în care persoana care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenta îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative, iar principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor public sunt, potrivit art. 71, imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

27. Din dispoziţiile art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 rezultă că, pentru a se constata existenţa conflictului de interese, trebuie îndeplinite condiţiile referitoare la interesul personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce revin, funcţionarului, folosul material pentru sine sau persoanele menţionate produs prin emiterea unui act administrativ, încheierea unui act juridic sau emiterea unei dispoziţii, în exercitarea funcţiei.

28. În condiţiile în care regimul conflictului de interese în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice reprezintă a restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute în Constituţie, dispoziţiile prin care se reglementează conflictul de interese sunt de strictă interpretare şi aplicare. În cauză, situaţia reţinută în raportul de evaluare nu întruneşte elementele conflictului de interese, conform dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Reclamantul nu a încălcat prevederile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese.

29. Instanţa de fond a arătat că, pentru a se determina în mod concret existenţa unui conflict de interese, se impune a se analiza dacă decizia depinde exclusiv de voinţa persoanei ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică şi dacă acea persoană are un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcţie publică sau un terţ apropiat acestuia îl obţine ca urmare a deciziei luate.

30. Din probele administrate în cauză, a rezultat faptul că reclamantul, ales în calitate de primar al Comunei Negrileşti la alegerile locale din iunie 2008, a emis, în exercitarea atribuţiilor specifice care îi reveneau, printre acestea regăsindu-se şi acelea de numire şi eliberare din funcţie a personalului, deciziile de suspendare a raportului de serviciu al soţiei sale, care deţinea funcţia de secretar al comunei Negrileşti din anul 2003, de modificare a raportului de serviciu al acesteia prin mutarea în funcţia publică de exerciţiu de consilier, pentru înlăturarea situaţiei de incompatibilitate, prevăzută de dispoziţiile art. 116 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, rezultată din calitatea reclamantului, primar al Comunei Negrileşti, respectiv calitatea soţiei acestuia, secretar al aceleiaşi comune.

31. Dispoziţiile au fost emise având în vedere organigrama adoptată anterior alegerii reclamantului în funcţia de primar şi prevăd drepturi salariale diminuate celor avute anterior de persoana mutată, stabilite conform dispoziţiilor legale care reglementează salarizarea funcţionarului public pentru activitatea desfăşurată în baza raportului de serviciu, situaţie faţă de care instanţa a constatat în mod corect, în condiţiile în care elementul esenţial de determinare a existenţei conflictului de interese îl reprezintă conduita demnitarului şi caracterul lui de factor de decizie deplin şi absolut asupra chestiunii ce ar putea determina existenţa conflictului de interese, că nu sunt îndeplinite elementele constitutive la conflictului de interese în sensul dispoziţiilor art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003.

32. În ceea ce priveşte recursul incident, motivele de recurs invocate de reclamantul A. privind lipsei competenţei recurentei-pârâte de a evalua situaţii/fapte juridice săvârşite anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 şi încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile sunt nefondate, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

33. Agenţia Naţională de Integritate are competenţa de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor în baza Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 621 din 2 septembrie 2010, raportul de evaluare a conflictului de interese contestat în cauză fiind emis ulterior intrării în vigoare a acestei legi.

34. Deşi a fost evaluat un conflict de interese cu privire la acte emise de reclamant anterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, nu este încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, întrucât în evaluarea conflictului de interese au fost avute în vedere dispoziţiile de drept substanţial cuprinse în Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată in Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 279 din 21 aprilie 2003, în vigoare la data raporturilor juridice în cauză.

35. În ceea ce priveşte decizia nr. 1350/2014 invocată de recurent, se constată faptul că jurisprudenţa majoritară a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (cu titlu exemplificativ, deciziile nr. 3442/2013, nr. 6358/2013 şi nr. 2314/2014) a fost în sens contrar, şi anume că este respectat principiul neretroactivităţii legii civile în ipoteza în care Agenţia Naţională de Integritate efectuează, în baza şi ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, procedura de evaluare cu privire la raporturi juridice născute şi epuizate anterior intrării în vigoare a acestei legi, dar în raport cu dispoziţiile de drept substanţial cuprinse în Legea nr. 161/2003, aplicabile raporturilor juridice analizate; în acest sens, pentru unificarea jurisprudenţei a fost adoptată la data de 30.06.2014, de judecătorii secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, soluţia de unificare a practicii judiciare.

VII Soluţia instanţei de recurs

36. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost admisă acţiunea şi anulat raportul de evaluare a conflictului de interese, a fost pronunţată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor Legii nr. 161/2003 şi a dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, nu sunt incidente motivele de casare invocate prin recursul principal şi recursul incident, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., considerente pentru care, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursurile formulate de reclamantul A. şi pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 49 din 4 decembrie 2015 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 martie 2018.