Enforcement of judicial fines for non-execution of compensation decisions: scope of Article 24 Law 554/2004 versus substantive review under Law 165/2013

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.08.2015 sub nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi B., aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere pârâtului B., precum şi obligarea pârâţilor la plata de penalităţi în cuantum maxim de 1000 RON/zi de întârziere, începând cu data de 05.11.2013 şi până la data respectării obligaţiei înscrise în titlul executoriu, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 906 C. proc. civ.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 2978 din 12 noiembrie 2015 a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului B. ca neîntemeiată.

Totodată, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi B. - Preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, ca rămasă fără obiect.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 2978 din 12 noiembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a promovat recurs, reclamantul A., în condiţiile art. 483 din Noul C. proc. civ. .

Se constată că recurentul-reclamant a invocat ca temei legal al căii de atac exercitate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 şi pct. 8 C. proc. civ., prin raportare la art. 23 alin. (3), art. 24 din Legea nr. 554/2004, art. 906 C. civ. art. 6 din CEDO.

În acest sens, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În motivarea cererii de recurs s-a arătat că instanţa de fond a analizat fondul dreptului recurentului de a avea calitatea de persoana îndreptăţită Ia despăgubiri conform Legii nr. 10/2001, încălcând astfel autoritatea de lucru judecat.

Arată recurentul că prin sentinţa civilă nr. 611/30.01.2012, Curtea de Apel Bucureşti a dispus obligarea paratei să evalueze imobilul menţionat prin dispoziţia nr. 11412/31.03.2009 (7761/18.04.2007) al PMB şi să emită decizia cuprinzând titlul de despăgubire.

Prin decizia civilă nr. 3921/04.10.2013 tot Curtea de Apel statuează in sensul ca obligă pârâta să emită decizia de compensare potrivit Legii nr. 165/2013. Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei civile recurate in sensul ca pârâta este obligata să evalueze imobilul menţionat în Dispoziţia nr. 11412/31.03.2009 (7761/18.04.2007) al PMB.

Totodată, susţine că motivarea acestei din urma decizii (care intră şi ea în puterea lucrului judecat), care statuează: "...dacă s-ar considera ca reclamanţii din aceasta cauză trebuie sa reia procedura prevăzuta de Legea nr. 165/2013, ar însemna ca procedura derulată în parte sub imperiul Legii nr. 247/2005 să nu mai producă niciun efect, ceea ce ar însemna ca Legea nr. 165/2013 sa retroactiveze, ceea ce ar fi neconstituţional. De aceea, actele îndeplinite sunt sub imperiul Legii nr. 247/2005 vor produce efectele prevăzute de aceasta lege..." "parata a recunoscut ca a verificat legalitatea respingerii cererii de restituire in natura, reţinându-se potrivit aceleaşi recunoaşteri ca dosarul reclamanţilor este complet."

Prin urmare, aceste considerente împreună cu dispozitivele celor doua hotărâri stabilesc o obligaţie clara de a face in sarcina paratei CNCI, dar nu o obligaţie de a verifica o hotărâre judecătoreasca ci de a evalua un bun şi de a emite o decizie de compensare.

În ce priveşte aplicarea celor doua decizii ale Curţii Constituţionale analizate pe larg in motivare de instanţa de fond, acestea nu pot conduce la o reanalizare a dosarului pe fond de către parata CNCI prin puterile ce i-au fost cor ferite de Legea nr. 165/2013.

Susţine recurentul că cele doua decizii sunt, pe de o parte, ulterioare pronunţării hotărârilor judecătoreşti ce reprezintă titlul executoriu al subsemnatului. Pe de alta parte, faptul ca in considerentele Deciziei 169/2014, Curtea reţine ca "instanţele de contencios administrativ sesizat, anterior intrării in vigoare a Legii nr. 165/2013 trebuie sa pronunţe hotărâri prin care sa instituie in sarcina CNCI obligaţia de a verifica existenta dreptului de proprietate, de a aprecia cu privire la întinderea acestuia şi de a evalua despăgubirile cuvenite", nu înseamnă ca HOTĂRÂRILE nr. 611/30.01.2012 şi nr. 3921/04.10.2013 care stabilesc doar obligaţia finală a CNCI, respectiv aceea de a emite titlu de despăgubire (respectiv decizie de compensare) vor fi lipsite de efect şi nu vor putea fi executate.

Mai mult, se arată că hotărârea a fost dat cu aplicarea greşita a normelor de drept material, pentru următoarele motive

În calitate de instanta de executare, conform art. 25 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel era îndreptăţită sa verifice daca reclamantul invoca un titlu executoriu şi daca dispoziţiile din acest titlu executoriu au fost duse la îndeplinire in termen de 30 de zile de la rămânerea definitiva a hotărârii judecătoreşti.

Cu toate acestea, recurentul apreciază că instanţa de fond a făcut aprecieri care exced atribuţiilor conferite de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Se mai susţine că instanţa de fond a stabilit, contrar prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 ca amenda judiciară prevăzuta în acest articol nu are doar rol de sancţiune, ci constituie în principal un mijloc de presiune. Recurentul a apreciat ca atitudinea culpabila a paratei este evidenta, întrucât nu numai ca nu a executat hotărârea judecătoreasca care reprezintă titlul meu executoriu, ci a emis o decizie de invalidare în data de 24.08.2015, contrara obligaţiei stabilite irevocabil.

Mai mult, această obligaţie a fost adusa la îndeplinire după un an şi 10 luni de la data la care trebuia executata, şi numai după introducerea prezentei cereri de chemare in judecata.

Prin urmare, sancţiunile solicitate trebuie aplicate şi in situaţia unei pasivităţi a autorităţii, a îndeplinirii cu mare întârziere a obligaţiilor, dar şi atunci când aceasta acţionează contrar unor interese recunoscute pe cale judecătorească.

În final se arată că instanţa de fond apreciază ca recurentul poate uza doar de calea prevăzuta de art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, iar nu de calea prevăzută de art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004. Şi aceasta concluzie a instanţei este greşita, recurentul fiind îndreptăţit legal sa formuleze prezenta acţiune.

O eventuala alta cerere în justiţie întemeiată pe alte temeiuri de drept rămâne la latitudinea persoanei îndreptăţite, însă nu poate restrânge dreptul acesteia la formularea altei acţiuni prevăzute de lege.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii-pârâţi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi B. - Preşedintele Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor a formulat întâmpinare, în termenul legal, prin care, a înţeles să invoce excepţia inadmisibilităţii recursului, în raport de art. 24 Legea nr. 554/2004, sub aspectul faptului că sentinţa curţii de apel este definitivă.

Se susţine că aplicând dispoziţiile Legii nr. 165/2013, CNCI a pus în executare decizia civilă nr. 3921/04.10.2013, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, în dosarul nr. x

Astfel, în şedinţa din data de 24.08.2015, CNCI a invalidat dispoziţia Primăriei Municipiului Bucureşti nr. 11412/31.03.2009 de modificare şi completare a dispoziţiei nr. 7761/18.04.2007, prin emiterea pe numele domnilor A., C. şi D. a Deciziei de invalidare nr. 5355/24.08.2015.

Prin urmare, hotărârea judecătorească pentru a cărei neexecutare s-a solicitat amendarea a fost pusă în executare, iar intimaţii pârâţi şi-au îndeplinit obligaţiile stabilite de lege.

Se arată că din moment ce obligaţia dispusă prin hotărârea judecătorească a fost executată, recurenţii nu mai justifică un interes în susţinerea cererii de aplicare a amenzii, întrucât scopul amenzii judiciare civile reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004 este asigurarea executării în natură a obligaţiei de a face, amenda constituind doar un mijloc de presiune. Or, în situaţia în care obligaţia a fost executată, acest scop nu mai există.

În mod corect instanţa de fond a observat "că pentru a fi incidenţă decizia nr. 686/2014 pronunţată de Curtea Constituţională a României, este necesar să se facă dovada că dispoziţia entităţii investite cu soluţionarea notificării reclamantului, in cauza de faţă Primăria Municipiului Bucureşti, a fost emisă în executarea unor hotărâri judecătoreşti.

În cauza de faţă, reclamantul nu a făcut o astfel de dovadă, care ar fi presupus ca dispoziţiile nr. 7761/2007 şi 11412/2009 să fi fost emise de către Primarul Municipiului Bucureşti în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti irevocabile prin care să fi fost obligat in acest sens şi în cadrul căruia instanţele de judecată să fi stabilit asupra calităţii de persoane îndreptăţite şi asupra întinderii dreptului de proprietate a acestora.

Or, prin sentinţa civilă nr. 246/14.02.2011 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă în dosarul nr. x, aflată la filele 139-142, acţiunea formulată de reclamant a fost admisă in parte, pârâtul Municipiul Bucureşti fiind obligat să înainteze notificarea nr. x împreună cu dosarul administrativ în care s-au pronunţat Dispoziţiile nr. 7761/2007 şi 11412/2009 către Prefectura Municipiului Bucureşti. Aşadar, se constată că prin această hotărâre judecătorească nu s-a statuat cu privire la calitatea reclamantului de persoană îndreptăţită a primi despăgubiri şi cu privire la întinderea dreptului său de proprietate.

Intimaţii arată că singurul mod permis de lege Comisiei Naţionale pentru soluţionarea dosarelor de despăgubire de tipul celui care face obiectul prezentei cauze este cel reglementat la art. 21 din Legea nr. 165/2013, ce impune exercitarea controlului de legalitate asupra actului emis de entitatea învestită de lege cu soluţionarea notificărilor, prin verificarea existenţei şi întinderii dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat, evaluarea imobilelor conform grilei notariale şi emiterea deciziei de compensare în puncte.

Astfel, în temeiul articolului mai sus menţionat, în prealabil, Secretariatul Comisiei Naţionale, în baza documentelor transmise de entitatea învestită cu soluţionarea cererii, procedează la verificarea dosarelor din punctul de vedere al existenţei dreptului persoanei care se consideră îndreptăţită la măsuri reparatorii. Pentru clarificarea aspectelor din dosar, Secretariatul Comisiei Naţionale poate solicita documente în completare entităţilor învestite de lege, titularilor dosarelor şi oricăror altor instituţii care ar putea deţine documente relevante.

Există o singură excepţie de la regula controlului exercitată de CNCI, şi anume situaţia în care instanţa însăşi a exercitat controlul de legalitate a măsurilor dispuse şi a stabilit, în mod concret, întinderea drepturilor persoanelor îndreptăţite la despăgubiri.

Or, în speţa de faţă, prin decizia civilă nr. 3921/04.10.2013, Curtea de Apel Bucureşti a stabilit doar "o obligaţie de a face" în sarcina CNCI, fără a se pronunţa cu privire la existenţa şi întinderea drepturilor recurentului.

Totodată, la întocmirea dosarului de despăgubire, entitatea notificată nu a făcut dovada incidenţei dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, (dovada faptului că imobilul notificat a fost preluat în mod abuziv, la dosar neexistând înscrisuri din care să reiasă modalitatea de preluare în proprietatea statului a terenului în suprafaţă de 3000 mp situat în municipiul Bucureşti, bd x) motiv pentru care soluţia care s-a impus a fost aceea de invalidare a propunerii de acordare măsuri reparatorii pentru lipsa dovezii preluării abuzive.

Intimaţii au mai susţinut că la data introducerii dosarului recurentului în şedinţa CNCI (05.12.2013), acesta nu a fost complet, astfel că CNCI a trebuit să solicite actele necesare pentru soluţionarea dosarului de despăgubire.

În acest context, prin efectul legii (Legea nr. 165/2013 - n.n), CNCI a fost obligată să acorde recurentului termenul de 120 zile prevăzut de art. 32, termen stabilit în favoarea persoanelor ce se consideră îndreptăţite, pentru ca acestea să aibă posibilitatea să procure şi să transmită documentele solicitate.

Prin urmare, nu se poate reţine o culpă a intimaţilor pentru neexecutarea deciziei civile nr. 3921/04.10.2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, din moment ce dispoziţiile acestei hotărâri judecătoreşti au fost puse în executare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 13.11.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din data de 22.01.2018,completul de filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, şi a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

II. Cu privire la fondul recursului. Soluţia instanţei de recurs.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

O primă critică de nelegalitate invocată de recurent este aceea că prima instanţă a analizat fondul dreptului său, de a avea calitatea de persoana îndreptăţită la despăgubiri conform Legii nr. 10/2001, încălcând astfel autoritatea de lucru judecat.

Această critică se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., iar recurentul invocă încălcarea autorităţii de lucru judecat stabilită prin sentinţa civilă nr. 611/30.01.2012, prin care Curtea de Apel Bucureşti a dispus obligarea paratei să evalueze imobilul menţionat prin dispoziţia nr. 11412/31.03.2009 (7761/18.04.2007) al PMB şi să emită decizia cuprinzând titlul de despăgubire.

Prin decizia civilă nr. 3921/04.10.2013 tot Curtea de Apel statuează in sensul ca obligă pârâta să emită decizia de compensare potrivit Legii nr. 165/2013. Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei civile recurate, in sensul ca pârâta este obligata să evalueze imobilul menţionat în Dispoziţia nr. 11412/31.03.2009 (7761/18.04.2007) al PMB.

In speţa de faţă, prima instanţă a analizat considerentele reţinute în hotărârea judecătorească definitivă citată mai sus şi modalitatea în care aceasta a fost pusă în aplicare de către pârâta Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor.

Ca atare, instanţa de fond a reţinut că intimata pârâtă "a adus la îndeplinire obligaţiile stabilite în sarcina sa prin hotărârea judecătorească menţionată la data de 24.08.2015 prin emiterea deciziei de invalidare nr. 5355 prin care a fost invalidată dispoziţia nr. 11412/31.03.2009 de modificare şi completare a dispoziţiei nr. 7761/18.04.2007 emise de Primarul Municipiului Bucureşti ."

Or, împrejurarea susţinută de recurent cum că intimata nu a îndeplinit obligaţia stabilită în titlul executoriu, nu poate fi reţinută, având în vedere că dispoziţia emisă a făcut obiectul unui litigiu separat, prin care a fost supusă cenzurii instanţei de judecată.

Cu titlu de principiu, Curtea reaminteşte că în cadrul procedurii de executare pe care o reglementează art. 24 din Legea nr. 554/2004, nu poate fi pusă în discuţie legalitatea sau temeinicia hotărârii judecătoreşti a cărei executare se solicită, instanţa având de analizat numai dacă actele emise ori operaţiunile efectuate de autoritatea publică se conformează obligaţiilor impuse prin titlul executoriu şi, în caz contrar, dacă neexecutarea hotărârii este efectul unei conduite culpabile.

În speţă, prima instanţă a constatat că obligaţia menţionată în titlul executoriu a fost executată, motiv pentru care cererea de amendare a rămas fără obiect, dat fiind caracterul reglementat de norma în discuţie, nu acela de sancţiune, ci în principal, un mijloc de presiune, în scopul asigurării executării obligaţiei de a face.

Prin urmare, se concluzionează că nemulţumirile recurentului în legătură cu emiterea deciziei nr. 5355/24.08.2015 de către intimata pârâta CNCI, nu pot face obiectul acţiunii prev. de art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004 vizând neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti, de vreme ce acesta are la dispoziţie calea acţiunii în justiţie prevăzută de art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, de care de altfel, a uzat.

În privinţa incidenţei celor două decizii ale Curţii Constituţionale expuse pe larg de prima instanţă, se observă că, în mod legal s-a reţinut că acestea nu pot conduce la o altă soluţie în cauză, întrucât pe de o parte, nu s-a făcut dovada că dispoziţiile nr. 7761/2007 şi nr. 11412/2009 ar fi fost emise de către Primarul Municipiului Bucureşti în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti irevocabile prin care să fi fost obligat în acest sens şi în cadrul căruia instanţele de judecată să fi stabilit asupra calităţii de persoane îndreptăţite şi asupra întinderii dreptului de proprietate a acestora, iar pe de altă parte instanţa constituţională a apreciat că noua legislaţie în materie este aplicabilă inclusiv dosarelor aflate pe rolul instanţelor la data intrării sale în vigoare, amendamentul său fiind în sensul înlăturării de la aplicare doar a termenelor procedurale instituite de noua lege.

Cu privire la critica vizând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept materiale, prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nici aceasta nu poate fi primită.

Astfel, Înalta Curte constată că sentinţa primei instanţe, amplu şi detaliat motivată, denotă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate la dosarul cauzei şi privite prin prisma reglementărilor internaţionale referitoare a drepturile fundamentale ale omului, incidente în etapa de executare a procesului civil, în acord cu prevederile art. 20 din Constituţia României.

Din această perspectivă, Înalta Curte reaminteşte că CEDO nu exclude de plano luarea în considerare a unor circumstanţe care să justifice neexecutarea în natură sau executarea cu întârziere a unei hotărâri judecătoreşti, esenţială fiind respectarea tuturor drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor (cauza Ruxandra Trading S.R.L. c. României, hotărârea din 12 iulie 2007).

În concret, prima instanţă, în mod legal a reţinut că titlul executoriu a fost pus în executare de intimata pârâtă, în acord cu competenţele sale şi că, pentru nemulţumirile recurentului cu privire la emiterea dispoziţiei nr. 5355/24.08.2015, acesta are la dispoziţie calea prevăzută de art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, pe care recurentul a şi exercitat-o.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va dispune respingerea recursului declarat de reclamant ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca legală a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2978 din 12 noiembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 martie 2018.