Eligibility for EU co-financing: validity of a right of superficies as a qualifying real right for permanent construction projects under Law No. 50/1991

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.10.2014 reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional:

- anularea Deciziei nr. 41567 emisă de Autoritatea de management pentru programul operaţional regional la data de 03.07.2014 privind respingerea contestaţiei formulate împotriva deciziei prin care a fost respinsă finanţarea proiectului - Dezvoltarea capacităţii de producţie a S.C. A. S.R.L.;

- anularea deciziei nr. 7179 din data de 30.05.2014 prin care a fost respinsă finanţarea proiectului - Dezvoltarea capacităţii de producţie a S.C. A. S.R.L.;

- obligarea autorităţii pârâte să emită decizia de aprobare a finanţării proiectului - Dezvoltarea capacităţii de producţie a S.C. A. S.R.L. şi perfectarea contractului de finanţare;

- obligarea autorităţii pârâte la plata cheltuielilor ocazionate de soluţionarea cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1520 din data de 27 mai 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional şi Organismul Intermediar Bucureşti-Ilfov - Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti-Ilfov, a anulat Scrisoarea şi notificarea beneficiarului in vederea respingerii finanţării nr. 7179/30.05.2014 emisă de Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti-Ilfov şi adresa privind respingerea contestaţiei administrative nr. 41653/03.07.2014 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a obligat pârâţii să continue procedura de soluţionare a cererii reclamantei de finanţare nr. x, cod SMIS 37275 privind proiectul "Dezvoltarea capacităţii de producţie a S.C. A. S.R.L. Bucureşti", de la etapa verificării condiţiilor precontractuale şi a obligat pârâţii la plata către reclamantă a sumei de 4050 RON cheltuieli de judecată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs pârâţii Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti-Ilfov şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ambii criticând-o pentru nelegalitate prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti-Ilfov a solicitat casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, arătând, în esenţă, că instanţa de fond a reţinut, în mod greşit, că reclamanta şi-a îndeplinit obligaţiile trasate prin punctul 7 al raportului de vizită la faţa locului, fără a avea în vedere faptul că aceasta nu a făcut dovada dreptului real, necesar pentru îndeplinirea proiectului, ci a invocat un drept obţinut ulterior efectuării vizitei la faţa locului.

3.2. Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a solicitat casarea sentinţei, rejudecarea acţiunii şi respingerea acesteia ca nefondate, arătând, în esenţă, că hotărârea este pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 50/1991 şi ale Ghidului solicitantului.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, unul dintre criteriile de eligibilitate pentru admisibilitatea proiectului era ca solicitantul să deţină dreptul de execuţie a lucrărilor de construcţii asupra imobilului ce face obiectul proiectului, or contractul de comodat invocat de intimata-recurentă nu putea transmite şi dreptul de executare asupra unei construcţii cu caracter permanent, cererea de finanţare fiind respinsă în mod legal.

Referitor la obligarea autorităţilor recurente de a continua procedura de soluţionare a cererii de finanţare depusă de intimată de la etapa verificării condiţiilor contractuale, a învederat recurentul că, în situaţia în care recursul va fi respins, demersul juridic al intimatei-reclamante este lipsit de finalitate, întrucât schema de ajutor de minimis pentru sprijinirea microîntreprinderilor pentru domeniul major de intervenţie "Sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor" în cadrul axei prioritare "Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional şi local" din cadrul Programului Operaţional Regional 2007-2013 este închisă din 30.06.2014, astfel încât intimata S.C. A. S.R.L. poate depune o nouă cerere de finanţare în cadrul Programului Operaţional Regional 2014-2020, cu condiţia respectării tuturor condiţiilor de eligibilitate, inclusiv a celei referitoare la deţinerea dreptului de execuţie a lucrărilor de construcţii.

În ceea ce priveşte obligarea autorităţilor recurente la plata cheltuielilor de judecată a solicitat reducerea cuantumului acestora în considerarea faptului să suma solicitată este vădit disproporţionată faţă de complexitatea cauzei şi activităţii desfăşurată de avocat.

Totodată, având în vedere cele reţinute de instanţa de fond în motivarea sentinţei, recurentul a invocat excepţia de nelegalitate a autorizaţiilor de construire emise de Primăria Sectorului 5 Bucureşti nr. 192-F718.05.2011 şi 258-F/29.04.2014, solicitând sesizarea Curţii de Apel Bucureşti şi suspendarea judecării prezentei cauze.

În opinia recurentului, motivul invocării excepţiei de nelegalitate îl constituie emiterea celor două autorizaţii de construire cu încălcarea prevederilor Legii nr. 50/1991, în condiţiile în care intimata nu deţinea un drept real asupra imobilului în litigiu ci numai un drept de creanţă izvorât dintr-un contract de comodat şi care i-ar fi conferit doar dreptul la emiterea autorizaţiei de construire pentru o construcţie cu caracter provizoriu.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la data de 30.09.2015, intimata S.C. A. S.R.L. a reiterat coordonatele esenţiale ale cauzei şi a solicitat respingerea ca nefondate atât a excepţiei de nelegalitate, cât şi a celor două recursuri formulate de autorităţile intimate.

În esenţă, a arătat că intimata şi-a îndeplinit obligaţia de completare a cererii de finanţare cu toate documentele solicitate de către autoritatea Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti-Ilfov, respectiv contractul de superficie, autorizaţia de construire, intabularea dreptului de superficie, înscrisuri depuse la data de 29.05.2014, anterior emiterii actelor administrative contestate, astfel că motivele de recurs invocate de autorităţile recurente sunt vădit nefondate.

5. Procedura derulată în recurs

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit potrivit art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor prin încheierea din data de 18 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din data de 5 octombrie 2017, completul de filtru a admis recursul în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., şi a fixat termen pentru soluţionarea pe fond, în condiţii de contradictorialitate .

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Având a se pronunţa cu prioritate, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004, asupra excepţiei de nelegalitate a autorizaţiilor de construire nr. 192-F/18.05.2011, respectiv nr. 258-F/29.05.2014 invocată de către recurentul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin cererea de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Invocarea excepţiei de nelegalitate a autorizaţiilor de construire sus menţionate a fost argumentată de către recurentul-pârât din perspectiva emiterii celor două autorizaţii cu încălcarea prevederilor art. 1 din Legea nr. 50/1991, în sensul că intimata-reclamantă nu a făcut dovada că este titulara unui drept real, de natură a o îndreptăţi la obţinerea unei autorizaţii de construire.

Din probele administrate în cauză, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă, în baza contractului de comodat încheiat la data de 03.07.2008 cu proprietarul terenului - S.C. B. S.R.L. - prin care i s-a transmis dreptul de folosinţă gratuită asuprea terenului pentru o perioadă de 40 de ani, cât şi dreptul de executare a unor lucrări de investiţii, a întreprins demersurile necesare pentru eliberarea unei autorizaţii de construire pentru realizarea proiectului propus în cererea de finanţare nr. x, cod SMIS 37275 privind finanţarea din fonduri europene a proiectului "Dezvoltarea capacităţii de producţie a S.C. A. S.R.L. Bucureşti" în cadrul Programului Operaţional 2007 - 2013, Axa prioritară 4 - Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional şi local, Domeniul de intervenţie 4.3 - Sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor.

Urmare a demersurilor întreprinse, Primăria Sectorului 5 Bucureşti a emis autorizaţia de construire nr. 192-F/18.05.2011, apreciată ca nelegală de către recurent, motivat de faptul că dreptul de creanţă dobândit de intimatul-reclamant prin contractul de comodat îi conferă dreptul la executarea unei construcţii cu caracter provizoriu recomandându-i, în cadrul vizitei la faţa locului din data de 20.05.2014, suplimentarea documentelor cu depunerea contractului de superficie asupra terenului pe care urmează să se efectueze investiţia şi a autorizaţiei de construire.

Ţinând seama de recomandările autorităţii recurente, intimata a procedat la încheierea contractului de superficie nr. 1266/27.05.2014 încheiat cu proprietarul terenului - S.C. B. S.R.L. - constituit în scopul edificării unei construcţii deasupra şi în subsolul terenului .

În baza contractului de superficie, intabulat în cartea funciară, conform încheierii nr. 15755, Primăria Sectorului 5 Bucureşti a emis o nouă autorizaţie de construire nr. 258-F/29.05.2014 pentru executarea lucrărilor de "Construire imobil S+P+M pentru producţie, depozitare şi desfacere material sportiv" la adresa Calea x, sector 5 Bucureşti.

Procedând la evaluarea tehnică şi financiară a cererii de finanţare depusă de intimată autorităţile pârâte au considerat că nici după suplimentarea documentaţiei tehnice intimata nu a făcut dovada existenţei unui drept real asupra terenului în litigiu care să îi confere dreptul de a edifica o construcţie permanentă.

În raport de situaţia de fapt rezultată din probele administrate, Înalta Curte constată că singura autorizaţie de construire care trebuia luată în considerare la evaluarea cererii de finanţare era autorizaţia nr. x-F/29.05.2014, întrucât prima autorizaţie - 152-F/18.05.2011 nu mai produce efecte juridice, de vreme ce pentru acelaşi teren a fost emisă o nouă autorizaţie de construire, chiar la solicitarea autorităţii recurente.

În aceste condiţii, se impune respingerea excepţiei de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. 158/F/18.05.2011 ca fiind lipsită de interes, întrucât nu poate fi reţinut un interes direct şi personal în atacarea unui act administrativ individual lipsit de efecte juridice şi care nu expune părţilor nici un prejudiciu.

Înalta Curte subliniază că, astfel cum s-a reţinut în mod constant în jurisprudenţa şi doctrina de specialitate, una din condiţiile generale de exercitare a oricărei acţiuni în justiţie este interesul, care se concretizează prin folosul pe care l-ar putea obţine partea în urma activităţii procesuale purtate. Interesul trebuie să fie legitim, adică să fie conform ordinii de drept, să fie personal, adică să fie propriu celui care promovează acţiunea, să fie născut şi actual, în sensul că se află în fiinţă la data promovării acţiunii şi pe tot timpul exercitării acesteia şi actual în sensul că dacă nu s-ar recurge la acţiunea în justiţie în momentul formulării cererii, partea s-ar expune prin aceasta unui prejudiciu, or, în speţă, astfel cum rezultă din considerentele sus arătate, recurentul nu se expune niciunui prejudiciu.

Interesul ca folos practic, imediat, pe care îl are o parte şi pe care trebuie să-l demonstreze pentru a justifica punerea în mişcare a procedurii judiciare, în materia contenciosului administrativ, nu poate fi desprins, potrivit art. 1 coroborat cu art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 de vătămarea pretins a fi produsă prin actul administrativ atacat, fie drepturilor şi intereselor legitime ale unei persoane determinate, fie interesului legitim public, neputând fi invocat interesul decurgând din salvgardarea legii în general, cum în mod greşit susţine recurentul-pârât.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. 258-F/29.05.2014, pentru nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 50/1991, Înalta Curte reţine următoarele:

Raportat la aspectul inexistenţei unui drept real asupra terenului în litigiu, instanţa de control judiciar constată că, potrivit art. 1 din Legea nr. 50/1991 "Executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare, emisă în condiţiile prezentei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren şi/sau construcţii - identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel".

Dreptul real este definit ca acel drept subiectiv patrimonial pe temeiul căruia titularul său poate să exercite anumite puteri, prerogative asupra unui bun determinat, în mod direct şi nemijlocit, fără intervenţia altei persoane. Conform art. 551 C. civ.:

"Sunt drepturi reale: 1 dreptul de proprietate; 2. dreptul de superficie; 3. dreptul de uzufruct; 4 dreptul de uz; 5 dreptul de abitaţie; 6 dreptul de servitute; 7 dreptul de administrare; 8 dreptul de concesiune; 9 dreptul de folosinţă; 10 drepturile reale de garanţie; 11 alte drepturi cărora legea le recunoaşte acest caracter."

În speţă, prin contractul autentificat sub nr. x/2014, intimata-reclamantă a dobândit un drept de superficie asupra imobilului situat în Bucureşti, Calea x, format din teren intravilan curţi în suprafaţă de 2.516 mp, drept constituit în scopul edificării unei construcţii deasupra şi în subsolul terenului.

Prin urmare, intimata-reclamantă a făcut dovada unui drept real asupra terenului, aşa încât autorizaţia de construire a fost emisă cu respectarea cerinţelor Legii nr. 50/1991, urmând a fi respinsă excepţia de nelegalitate invocată.

Asupra fondului recursului, examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurenţii-pârâţi sunt nefondate, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare, cu precizarea că argumentele vor fi grupate şi li se va răspunde prin considerente comune, raportat la finalitatea lor concretă.

Intimata-reclamantă a supus controlului instanţei specializate decizia nr. 41507 din 3 iulie 2014 prin care Autoritatea de management pentru programul operaţional regional i-a respins contestaţia administrativă formulată împotriva deciziei 7179 din data de 30.05.2014 prin care a fost respinsă cererea de finanţare a proiectului - Dezvoltarea capacităţii de producţie a S.C. A. S.R.L., solicitând, totodată, obligarea autorităţii pârâte la emiterea deciziei de aprobare a finanţării proiectului şi la perfectarea contractului de finanţare.

În fapt, cererea de finanţare nr. x, cod SMIS 37275 privind finanţarea din fonduri europene a proiectului "Dezvoltarea capacităţii de producţie a S.C. A. S.R.L. Bucureşti" în cadrul Programului Operaţional 2007 - 2013, Axa prioritară 4 - Sprijinirea dezvoltării mediului de afaceri regional şi local, Domeniul de intervenţie 4.3 - Sprijinirea dezvoltării microîntreprinderilor, a fost respinsă în etapa verificării condiţiilor precontractuale pentru motivul că intimata-reclamantă nu a făcut dovada deţinerii unui drept real asupra terenului care să îi confere dreptul de execuţie a lucrărilor de construcţii cu caracter permanent asupra imobilului ce formează obiectul proiectului, nefiind respectată condiţia de eligibilitate a proiectului.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit întemeiate, în parte, motivele de nelegalitate invocate de către intimata-reclamantă, reţinând că s-a făcut dovada existenţei unui drept real asupra imobilului, respectiv a dreptului de superficie, situaţie în care, anulând actele administrative contestate, a obligat autorităţile pârâte să continue procedura de soluţionare a cererii de finanţare de la etapa verificării condiţiilor precontractuale, care presupune şi verificarea altor elemente decât cel analizat de instanţa de fond şi cu privire la care nu se poate substitui competenţei autorităţilor pârâte.

Soluţia instanţei de fond este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente la situaţia de fapt rezultată din probele administrate.

Răspunzând criticilor formulate în recurs prin care ambele recurente invocă, prin prisma dispoziţiilor art. 488 pct. 8 C. proc. civ., nerespectarea criteriului de eligibilitate din Ghidul solicitantului constând în deţinerea de către solicitant a dreptului de execuţie a lucrărilor de construcţii asupra imobilului ce face obiectul proiectului, Înalta Curte reţine că acestea sunt nefondate, având în vedere considerentele expuse pe larg în analiza excepţiei de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. 258-F/29.05.2014.

Criticile recurentei Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov în sensul că înscrisurile care fac dovada dreptului de superficie, a dreptului de a construi şi a înscrierii dreptului real în cartea funciară trebuiau în mod legal întocmite şi înregistrate anterior zilei în care a fost efectuată vizita la faţa locului - 20.05.2014 - nu pot fi primite, întrucât, în urma acestei vizite i s-a recomandat intimatei-reclamante suplimentarea documentaţiei depuse, anterior acestui moment cererea intimatei-reclamante fiind declarată conformă şi eligibilă (scrisoarea 5686/18.05.2011), însă a fost inclusă pe lista de rezervă, dat fiind că alocarea bugetară pentru domeniul în care a aplicat intimata fusese atins.

Astfel, vizita la faţa locului a avut loc la data de 20.05.2014 iar în urma vizitei s-a recomandat reclamantei ca, în termen de 5 zile lucrătoare de la data vizitei, să mai depună o serie de documente, printre care şi contractul de superficie asupra terenului pe care urmează să se facă investiţia şi autorizaţia de construire.

La data de 27.05.2014, prin cererea înregistrată sub nr. x, reclamanta a depus la Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov contractul de constituire a dreptului de superficie nr. 1266/27.05.2014, iar la data de 29.05.2014, prin cererea înregistrată sub nr. x, a depus şi autorizaţia de construire nr. 258-F/29.05.2014.

Aşa fiind, constatând că intimata-reclamantă s-a conformat obligaţiei de a suplimenta documentaţia în termenul stabilit de autoritatea recurentă, este corectă concluzia judecătorului fondului care a apreciat că este nelegală respingerea cererii de finanţare, întrucât intimata îndeplinea cerinţa de eligibilitate constând în dovedirea dreptului de execuţie a lucrărilor de construcţii asupra imobilului ce face obiectul proiectului.

Criticile recurentului-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice vizând lipsa de finalitate a demersului judiciar al intimatei-reclamante, în raport de închiderea schemei de ajutor de minimis exced analizei instanţei de recurs, întrucât vizează împrejurări ulterioare pronunţării hotărârii atacate, în condiţiile în care programul operaţional regional 2007-2013 s-a finalizat la 31 decembrie 2015, conform susţinerilor recurentei Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov, consemnate în practicaua sentinţei recurate, iar hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată la data de 27.05.2015.

Având în vedere caracterul nedevolutiv al recursului, în sensul că nu determină o rejudecare a cauzei în fond, ceea ce se verifică fiind legalitatea hotărârii atacate pentru motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ.,, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentului vizând închiderea programului pot fi valorificate într-o procedură judiciară ulterioară care ţine de punerea în executare a hotărârii judecătoreşti.

În fine, critica vizând nelegala obligare la plata cheltuielilor de judecată constând în onorariu de avocat este nefondată, în raport de dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ. potrivit cu care "partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părţii care a câştigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată", întrucât cele două recurente au pierdut procesul, dată fiind soluţia de admiterea cererii de chemare în judecată.

Fiind prezumată culpa procesuală a acestora, în mod corect instanţa de fond a dispus obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată.

Criticile referitoare la lipsa de proporţionalitate între cuantumul onorariului de avocat şi complexitatea litigiului sunt, de asemenea nefondate, întrucât volumul de muncă depus pentru pregătirea apărării este proporţional cuantumului onorariului solicitat.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În raport de considerentele sus arătate din care rezultă că motivele de recurs sunt nefondate, iar sentinţa primei instanţe este legală, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. 192-F/18.05.2011 emisă de Primăria Sectorului 5 Bucureşti, invocată de recurentul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca lipsită de interes.

Respinge excepţia de nelegalitate a autorizaţiei de construire nr. 258-F/29.05.2014 emisă de Primăria Sectorului 5 Bucureşti, invocată de recurentul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca nefondată.

Respinge recursurile declarate de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti - Ilfov împotriva sentinţei nr. 1520 din 27 mai 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 martie 2018.