EU-financed project correction notice upheld after appeal dismissed as unfounded.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14 iulie 2014, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritoriala Judeţul Giurgiu, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (potrivit precizării înregistrate la data de 22 septembrie 2014 - dosar fond), a formulat contestaţie împotriva Deciziei nr. 202/16.06.2014, emisă de pârât şi înregistrata sub nr. x/2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 394 din 13 februarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de obiect a acţiunii, ca neîntemeiate şi a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Giurgiu, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli - Programe Cooperare Teritorială Europeană şi Programe PHARE, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 394 din 13 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Judeţul Giurgiu, prin Preşedintele Consiliului Judeţean, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Deciziei nr. 202/16.06.2014 şi a Notei de constatare a neregulilor de stabilire a cererilor financiare nr. x.

În motivarea recursului se arată că, împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, reclamantul a formulat contestaţie, aceasta fiind soluţionată prin decizia nr. 202/16.06.2014, în sensul admiterii contestaţiei formulate de UAT Judeţul Giurgiu, anulării Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x şi dispunerii refacerii acesteia, cu motivarea în fapt şi în drept asupra încălcărilor legislaţiei naţionale în domeniul achiziţiilor publice aplicării sancţiunii reţinute în sarcina debitorului UAT Judeţul Giurgiu.

Recurentul-reclamant apreciază că normele de drept aplicate de prima instanţă, respectiv dispoziţiile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, sunt contradictorii faţă de motivarea în fapt reţinută, în sensul că respectiva contestaţie administrativă formulată de reclamant împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x priveşte chestiuni referitoare la temeinicia abaterilor constatate de echipa de control, necontestându-se forma actului administrativ.

Astfel, recurentul consideră că, întrucât contestaţia a vizat netemeinicia abaterilor constatate şi a corecţiei financiare aplicate, iar nu forma actului administrativ, în lumina dispoziţiilor legale invocate de instanţă, respectiv art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, admiţând contestaţia formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, autoritatea publică nu putea dispune refacerea acesteia, cu menţinerea corecţiei financiare aplicate, ci doar anularea Notei.

Recurentul-reclamant subliniază că atât intimata-pârâtă, cât şi instanţa de fond, au invocat în mod greşit prevederile O.U.G. nr. 66/2011, aplicabilă achiziţiilor derulate după data de 30.06.2011, când acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial. Prin aplicarea dispoziţiilor acestui act normativ, s-a încălcat principiul constituţional al neretroactivităţii legii, cu atât mai mult cu cât art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 statuează că activităţile de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, care sunt în desfăşurare la data intrării sale în vigoare, se finalizează şi valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003. Cum actele administrative au fost întemeiate pe dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011, neaplicabilă în speţă, consideră că actele emise de intimată sunt nule.

Cât priveşte abaterile reţinute prin Nota de aplicare a corecţiei, recurentul-reclamant consideră că solicitările sale minime privind personalul nu au încălcat prevederile legale în vigoare în materia achiziţiilor publice, la data derulării procedurilor de achiziţie neexistând niciun act normativ care să reglementeze modul de punere în aplicare a O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006, Ordinul A.N.R.P. nr. 509/2011 fiind emis ulterior întocmirii documentaţiei de atribuire a contractului de lucrări.

Referitor la solicitarea certificării privind managementul de sănătate şi securitate ocupaţională OHSAS 18002:2007 pentru lucrări de drumuri sau echivalentul său, arată că această cerinţă nu poate fi considerată restrictivă, întrucât avea rolul de a asigura autoritatea contractantă de posibilitatea concretă a îndeplinirii contractului în bune condiţii, prin respectarea obligaţiilor contractuale asumate.

În privinţa prejudiciului, recurentul-reclamant consideră că faptele reţinute ca abateri nu au prejudiciat şi nu pot prejudicia bugetul Uniunii Europene; nu s-a demonstrat un prejudiciu cauzat şi nici unul viitor, clar şi cuantificabil, astfel încât faptele nu constituie elemente cu implicaţii financiare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 25 august 2018, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 31 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin aceeaşi încheiere, Înalta Curte a luat act de transmisiunea calităţii procesuale pasive, în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 1/2017, calitatea de intimat-pârât revenind Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 06 decembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare şi a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Judeţul Giurgiu, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Giurgiu este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1. O primă critică adusă de recurentul-reclamant hotărârii pronunţate de instanţa de fond priveşte greşita aplicare a dispoziţiilor art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, fiind invocată, totodată, şi o contradicţie între cuprinsul acestor prevederi legale şi motivarea în fapt reţinută prin hotărârea recurată.

În raport de aceste dispoziţii legale, recurentul-reclamant a susţinut că, urmare a admiterii contestaţiei formulate împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, singura soluţie ce putea fi dispusă de către organul administrativ era doar anularea Notei neconforme, nu şi măsura de refacere a acesteia, cu respectarea dispoziţiilor legale.

Înalta Curte apreciază a fi nefondată critica de nelegalitate formulată de recurentul-reclamant.

Dispoziţiile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 stipulează că:

"În cazul admiterii contestaţiei, se decide anularea titlului de creanţă atacat şi, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei."

Prin urmare, din punct de vedere legislativ, soluţiile ce pot fi dispuse prin decizia de admitere a contestaţiei sunt clar stabilite de textul normativ, autoritatea publică care soluţionează contestaţia putând să anuleze titlul de creanţă şi să dispună refacerea acestuia în funcţie de circumstanţele cauzei.

În cauza de faţă, prin Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 202/16.06.2014, intimatul-pârât a dispus anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, apreciind că actul administrativ contestat este nemotivat în fapt şi în drept, dispunând şi refacerea acestuia cu respectarea tuturor condiţiilor de formă.

Înalta Curte, achiesând la opinia instanţei de fond, apreciază că măsura refacerii titlului de creanţă în acord cu cerinţele legii, deşi contestată de către recurentul-reclamant, este o dispoziţie legală şi temeinică, pe deplin justificată, în raport de considerentele anulării titlului de creanţă emis şi care respectă prevederile art. 50 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011. Textul legal precitat permite autorităţii ca, admiţând contestaţia, să dispună emiterea unui nou titlu de creanţă, operaţiune ce echivalează cu refacerea actului anulat în condiţii de legalitate, pentru a reflecta motivarea în fapt şi în drept a aspectelor constatate, care sunt considerate încălcări ale prevederilor legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice.

Dispoziţia de refacere a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, nu este o măsură de înrăutăţire a situaţiei contestatorului, ci reprezintă acordarea a mai puţin decât s-a cerut, cu respectarea dispoziţiilor art. 50 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora:

"Prin soluţionarea contestaţiei nu se poate crea contestatarului o situaţie mai grea în propria sa cale de atac.",

Se impune a se menţiona împrejurarea că, în urma dispoziţiei de refacere a titlului de creanţă, a fost emisă de către pârât Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, împotriva căreia recurentul-reclamant a formulat contestaţie, admisă prin Decizia nr. 304/13.10.2014. În urma admiterii contestaţiei formulate de reclamant, s-a dispus refacerea titlului de creanţă contestat, reţinându-se, similar Deciziei nr. 202/16.06.2014, lipsa motivării în fapt şi în drept a actului administrativ.

Ca urmare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 304/13.10.2014, autoritatea publică a procedat la refacerea titlului de creanţă, sens în care a fost emisă Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, faţă de care recurentul-reclamant a exercitat calea de atac a contestaţiei administrative (respinsă prin Decizia nr. 30/16.02.2015) şi, ulterior, calea acţiunii judiciare. Aşadar, legalitatea titlului de creanţă, astfel cum a fost refăcut, este supusă analizei instanţei de judecată în cauza ce face obiectul dosarului nr. x, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Având în vedere aceste aspecte, rezultă, pe de-o parte, legalitatea măsurii de refacere a titlului de creanţă, dispuse de autoritatea publică prin Decizia nr. 202/16.06.2014, dar şi inexistenţa unei vătămări aduse reclamantului prin această măsură, în sensul indicat de art. 2 alin. (1) lit. a) şi o) din Legea nr. 554/2004, reclamantul având deschise şi, totodată, uzând în mod efectiv, de căile de atac prevăzute de lege împotriva titlului de creanţă refăcut.

Cât priveşte argumentul reclamantului referitor la aspectele ce au făcut obiectul contestaţiei îndreptate împotriva Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x, Înalta Curte reţine că, deşi este adevărat că reclamantul a susţinut inexistenţa abaterilor constatate prin actul administrativ, fără a sesiza aspecte privitoare la forma actului administrativ, totuşi cerinţele privitoare la motivarea în fapt şi în drept a actului contestat au natură imperativă, impunându-se a fi analizate cu prioritate în soluţionarea contestaţiei administrative.

Totodată, pentru o corectă şi completă analiză a caracterului legal şi temeinic al abaterilor reţinute în sarcina reclamantului, era necesar ca neregulile constatate să fie detaliate în cuprinsul actului administrativ, inclusiv prin încadrarea faptelor reclamantului în textele legale sau contractuale încălcate, nefiind suficientă, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, o prezentare sumară a aspectelor de fapt şi simpla indicare a temeiului de drept.

Aşadar, analizarea de către organul de soluţionare a contestaţiei a unor aspecte de nelegalitate, neindicate în contestaţia formulată de reclamant, este corectă, din perspectiva consecinţelor juridice pe care le produc şi care atrag nulitatea absolută a actului administrativ.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, acest prim motiv de recurs.

II.2. Criticile din recurs privind aplicarea retroactivă a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, inexistenţa neregulilor şi lipsa prejudiciului cauzat bugetului Uniunii Europene, urmează, de asemenea, a fi înlăturate.

Analizând cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Judeţul Giurgiu, Înalta Curte constată că aceasta a cuprins o unică critică adusă Deciziei nr. 202/16.06.2014, respectiv argumentul de nelegalitate privitor la imposibilitatea dispunerii refacerii titului de creanţă. Acţiunea nu cuprinde şi nu motivează aspecte referitoare la aplicarea retroactivă a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, la inexistenţa neregulilor şi la lipsa prejudiciului cauzat bugetului Uniunii Europene, aceste critici fiind dezvoltate, pentru prima dată, prin cererea de recurs.

Potrivit art. 478 alin. (1) - (3) C. proc. civ.:

"(1) Prin apel nu se poate schimba cadrul procesual stabilit în faţa primei instanţe. (2) Părţile nu se vor putea folosi înaintea instanţei de apel de alte motive, mijloace de apărare şi dovezi decât cele invocate la prima instanţă sau arătate în motivarea apelului ori în întâmpinare. Instanţa de apel poate încuviinţa şi administrarea probelor a căror necesitate rezultă din dezbateri. (3) În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nici nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 C. proc. civ.:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune."

Dispoziţiile art. 478 C. proc. civ. se coroborează cu prevederea generală cuprinsă în art. 22 alin. (6) C. proc. civ., potrivit căreia "Judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii.". Limitele învestirii instanţei de judecată sunt trasate de către reclamant prin cererea de chemare în judecată, acestea fiind reprezentate nu doar de petitul acţiunii şi de cadrul procesual, ci şi de motivele de fapt şi de drept prezentate în susţinerea pretenţiilor, iar de aceste limite este ţinută şi instanţa de apel sau recurs, după caz.

Aplicând dispoziţiile legale anterior menţionate la situaţia acţiunilor în contencios administrativ, Înalta Curte constată că nu este posibilă formularea unor motive noi de nelegalitate a actului administrativ direct în faţa instanţei de recurs, respectiv a unor motive ce nu au fost sesizate instanţei de fond şi nu au fost analizate de aceasta în condiţii de contradictorialitate şi cu respectarea dreptului la apărare al pârâtului/pârâţilor.

Argumentul recurentului-reclamant din cuprinsul răspunsului la întâmpinare depus în dosarul de recurs, prin care apreciază că aceste critici de nelegalitate pot fi invocate întrucât au făcut obiectul hotărârii atacate, nu este întemeiat, întrucât, din cuprinsul sentinţei civile nr. 394 din data de 13 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, nu rezultă că prima instanţă ar fi analizat şi soluţionat aspecte referitoare la aplicarea retroactivă a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, la inexistenţa neregulilor şi la lipsa prejudiciului cauzat bugetului Uniunii Europene. Prin hotărârea de fond s-a analizat şi soluţionat strict motivul de nelegalitate invocat prin cererea de chemare în judecată de către reclamant (nelegalitatea Dispoziţiei în ceea ce priveşte refacerea titlului de creanţă), fără a fi depăşite limitele învestirii.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Judeţul Giurgiu, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de reclamantul Judeţul Giurgiu, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Giurgiu, împotriva sentinţei civile nr. 394 din data de 13 februarie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 martie 2018.