Tax liability challenge inadmissible for failure to complete mandatory administrative appeal; dismissal upheld

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 19.02.2015, reclamantul Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale-Direcţia Generală Organism Intermediar pentru POSCCE-Cercetare, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună: (1) anularea titlurilor de creanţă constând în Notele de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, prin care s-au stabilit în sarcina reclamantului creanţe bugetare în sumă de 56.552,63 RON, de 107.557,57 RON, de 46.002,92 RON, respectiv de 1.102.200,94 RON; (2) suspendarea actelor administrative- titluri de creanţă enumerate la pct. (1), în baza art. 50 alin. (8) şi (9) din O.U.G. nr. 66/2011 şi a art. 15 din Legea nr. 554/2004. La data de 16.06.2015, reclamantul, cu respectarea art. 204 alin. (1) C. proc. civ., a formulat cerere completatoare, prin care: (1) a pretins, în completarea capătului (1) de cerere, anularea şi a titlurilor de creanţă constând în Procesele-verbale de constatare nereguli nr. x/28.01.2015 şi nr. x/28.01.2015, prin care s-au stabilit în sarcina reclamantului creanţe bugetare în sumă de 13.300,75 RON, respectiv de 9.851,10 RON; (2) a solicitat, în subsidiarul capetelor de cerere formulate, în cazul constatării netemeiniciei motivelor invocate, a se dispune reducerea corecţiilor financiare/reducerilor procentuale aplicate la valoarea cea mai mică a acestora, având în vedere principiul proporţionalităţii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2471 din 6 octombrie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, invocată de pârât şi, pe cale de consecinţă, a respins cererea de chemare în judecată, completată, formulată de reclamantul Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, (fost Ministerul Educaţiei Naţionale-Direcţia Generală Organism Intermediar pentru POSCCE-Cercetare), ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii plângerii prealabile cu respectarea exigenţelor impuse de textele de lege. Într-adevăr, se observă că adresele depuse de către reclamant, ca dovadă a îndeplinirii procedurii plângerii prealabile cu privire la titlurile de creanţă enumerate nu au fost depuse "la autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă care este contestat", aşa cum prevede imperativ art. 47 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011, nu sunt certificate prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, aşa cum statuează art. 12 teza II din Legea nr. 554/2004 şi au fost transmise la o adresă de email (x@ancs.ro) cu privire la care, deşi sarcina probei îi revenea, în temeiul art. 249 C. proc. civ., reclamantul nu a făcut dovada în sensul că a fost indicată de pârât pentru a i se face comunicarea vreunui act de procedură (inclusiv plângere prealabilă), aşa cum impune art. 154 alin. (6) teza I C. proc. civ. (aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004).

S-a mai arătat că aceste adrese au fost transmise la o adresă de email care nu a fost indicată în contractul de finanţare nr. x/01.03.2009, susţinerile reclamantului, inserate în notele scrise depuse la data de 16.06.2015, în sensul că nu putea transmite (pretinsa) plângere prealabilă la emailul menţionat în contractul amintit din cauză că acesta nu mai era funcţional nefiind probate; nu fac dovada în sensul că autoritatea publică pârâtă le-a şi primit, nefiind depusă de către reclamant vreo confirmare a primirii acelor acte (pretins) comunicate prin email, aşa cum prevede imperativ art. 154 alin. (6) C. proc. civ., citat mai sus; au un conţinut ambiguu, din care nu reiese limpede că ataşamentele menţionate sunt actele administrative a căror anulare se cere în prezenta acţiune în contencios administrativ.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române, solicitând casarea cu trimitere spre rejudecare, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 488 pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea acestei căi de atac, recurentul a arătat, în esenţă, următoarele:

- s-a extrapolat în mod greşit condiţia legală a prezentării unui număr de înregistrare dat de autoritatea administrativă, care într-adevăr este prevăzută imperativ de legiuitor, însă numai cu privire la cererea administrativă propriu-zisă şi nu inclusiv cu privire la calea de atac a soluţiei administrative.

- în mod inexplicabil s-a reţinut faptul că plângerea nu s-ar fi depus la autoritatea publică emitentă, în condiţiile în care nicăieri intimata-pârâtă nu a învederat nerecepţionarea plângerii administrative, fapt care de altfel nici nu putea fi negat, atât timp cât plângerea în format email transmis s-a regăsit depusă printat la dosar.

- nicăieri în legea specială ori în C. proc. civ. nu se regăsesc norme restrictive cu privire la maniera de transmitere a plângerii administrative, ba dimpotrivă se regăsesc referiri repetate la variate maniere de transmitere a actelor de procedură.

- adresa de e-mail utilizată nu a fost indicată în contractul de finanţare întrucât la momentul perfectării sale nu exista.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar intimatul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice (în prezent Ministerul Cercetării şi Inovării) a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că:

- cu privire la susţinerea recurentului-reclamant potrivit căreia nu era obligatorie prezentarea unui număr de înregistrare dat de autoritatea administrativă, se arată că textul art. 12 din Legea nr. 554/2004 este clar în sensul că reclamantul era obligat să depună la dosarul cauzei înscrisuri care să probeze în mod expres depunerea plângerii prealabile la autoritatea publică.

- în mod corect s-a reţinut de către instanţa de fond faptul că plângerea nu s-a depus la autoritatea emitentă. În tot cuprinsul întâmpinării şi în mod expres prin invocarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii s-a învederat faptul că nu a fost recepţionată vreo plângere prealabilă depusă în cazul acestor note de constatare.

- chiar dacă s-ar accepta ideea că recurentul-reclamant ar fi trimis o contestaţie oarecare, în mod corect s-a reţinut faptul că adresa de email la care s-a transmis x@ancs.ro, nu face parte din adresele indicate pentru comunicare în contractul de finanţare nr. x din 01.03.2009.

5. Procedura de filtrare a recursului

Raportul asupra admisibilităţii recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2)-(3) C. proc. civ., a fost comunicat părţilor în baza încheierii din data de 02.10.2017, conform alin. (4) al aceluiaşi articol.

Prin încheierea din 15.11.2017, completul de filtru a admis recursul în principiu şi a fixat termen pentru judecarea acestuia în şedinţă publică, în condiţii de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoare: Recurentul-reclamant Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu o acţiune îndreptată împotriva Ministerului Educaţiei Naţionale - Direcţia Generală Organism Intermediar pentru POSCCE - Cercetare (în prezent Ministerul Cercetării şi Inovării), solicitând instanţei ca prin sentinţa ce se va pronunţa să dispună anularea Notelor de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014, nr. x/03.11.2014 şi nr. x/03.11.2014, precum şi, conform cererii completatoare, anularea Proceselor-verbale de constatare nereguli nr. x/28.01.2015 şi nr. x/28.01.2015, iar în subsidiar, adică în cazul constatării netemeiniciei motivelor invocate, reducerea corecţiilor financiare/reducerilor procentuale aplicate la valoarea cea mai mică a acestora, având în vedere principiul proporţionalităţii, cu suspendarea actelor administrative - titluri de creanţă enumerate.

Prima instanţă a admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile administrative, invocată de pârât, şi a respins acţiunea ca inadmisibilă pentru motivele arătate pe larg la punctul 2.

Reclamantul Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege.

Or, în cauza de faţă, recurentul nu formulează critici privind încălcarea unor reguli de procedură de către prima instanţă a căror nerespectare să atragă sancţiunea nulităţii, ci doar este nemulţumit de soluţia pronunţată de instanţă cu privire la excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, astfel încât motivul de casare invocat apare ca nefondat.

Cel de al doilea motiv de recurs invocat este prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (a) pct. 6 din C. proc. civ. şi se referă la situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea unei hotărâri este necesară pentru ca părţile să cunoască temeiurile, fundamentele soluţiei adoptate de judecător, iar instanţa de control judiciar să poată aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei acesteia.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinute de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

S-a susţinut, în doctrină, că hotărârea ar putea fi casată pentru acest motiv dacă există contradicţie între considerente şi dispozitiv, sau între considerente, lipseşte total motivarea dezlegării date de instanţă unei anumite chestiuni de fapt sau de drept sau motivarea este superficială, precum şi atunci când judecătorul a motivat confuz, sumar situaţia de fapt astfel încât instanţa de recurs nu poate să determine în ce măsură o anumită normă juridică a fost sau nu corect aplicată.

Este însă de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părţi în susţinerea acestor capete de cerere, pentru a se considera că hotărârea este motivată.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale incidente, astfel încât critica este nefondată.

Ultimul motiv de casare invocat de recurent se întemeiază pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, se constată că reclamantul a dedus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ mai multe acte administrative, note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare şi procese-verbale de constatare nereguli, emise în temeiul O.U.G. nr. 66/2011, care potrivit art. 21 alin. (20) din acest act normativ, constituie titluri de creanţă, solicitând şi suspendarea executării acestora.

Interpretând normele legale incidente în materie, se reţine că potrivit dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, numai deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

O.U.G. nr. 66/2011 reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control şi de atacare a acestora, anterior sesizării instanţei de judecată.

Potrivit dispoziţiilor art. 46 - 51 din actul normativ menţionat, împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, urmând ca decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei să fie atacată de către contestator la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Prin urmare, în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, numai decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei formulate împotriva titlului de creanţă, iar nu, în mod direct, acest administrativ fiscal.

În cauza de faţă au fost atacate în mod direct titlurile de creanţă, susţinându-se că a fost formulată contestaţie administrativă împotriva acestora, comunicată intimatului -pârât prin email. Autoritatea contractantă arată cu aceste contestaţii, pretins comunicate, nu au ajuns la instituţie.

Potrivit art. 12 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "În situaţia în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul şi data înregistrării la autoritatea publică, precum şi orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers era obligatoriu."

Or, în cauza de faţă, recurentul reclamant nu a făcut dovada că a înregistrat la autoritatea contractantă contestaţiile pretins formulate.

Potrivit art. 154 alin. (6) din C. proc. civ., "Comunicarea citaţiilor şi a altor acte de procedură se poate face de grefa instanţei şi prin telefax, poştă electronică sau prin alte mijloace ce asigură transmiterea textului actului şi confirmarea primirii acestuia, dacă partea a indicat instanţei datele corespunzătoare în acest scop. În vederea confirmării, instanţa, odată cu actul de procedură, va comunica un formular care va conţine: denumirea instanţei, data comunicării, numele grefierului care asigură comunicarea şi indicarea actelor comunicate; formularul va fi completat de către destinatar cu data primirii, numele în clar şi semnătura persoanei însărcinate cu primirea corespondenţei şi va fi expediat instanţei prin telefax, poştă electronică sau prin alte mijloace."

Faţă de aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată că recurentul avea posibilitatea comunicării contestaţiei şi prin email, însă trebuia să se asigure că textul a fost transmis şi să obţină confirmarea primirii acestuia.

Mai mult decât atât, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, pretinsa contestaţie a fost transmisă la o adresă de email (x@ancs.ro) care nu a fost indicată în contractul de finanţare nr. x/01.03.2009. Dacă această adresă de email nu exista la momentul încheierii contractului, cum susţine recurentul, cu atât mai mult trebuia să dea dovadă de diligenţă şi să contacteze autoritatea publică şi prin alte mijloace pentru a se asigura că există confirmarea primirii acesteia.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de contencios administrativ nu încalcă dreptul de acces liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a titlului de creanţă atacat, prin reexaminarea lui de către autoritatea publică emitentă, care în cazul admiterii contestaţiei, decide anularea acestuia, fapt ce permite contestatorului să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române împotriva sentinţei nr. 2471 din 6 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Institutul de Biologie Bucureşti al Academiei Române împotriva sentinţei nr. 2471 din 6 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 februarie 2018.