Suspension of administrative act: exclusion of presidential order procedure by specific admissibility rules in administrative contentious jurisdiction

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea formulată, reclamanta S.C. "A." S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - prin Autoritatea de Management pentru POS CCE, ca, pe calea ordonanţei preşedinţiale, să se dispună suspendarea efectelor Procesului-verbal de constatare nr. x/29.12.2015 şi a titlului de creanţă prin care s-a impus reclamantei plata sumei de 766.473,74 RON.

În drept au fost invocate prevederile art. 997 şi urm. C. proc. civ., art. 21 din Constituţie, precum şi orice alte acte normative invocate sau incidente în cauză.

La primul termen de judecată acordat în cauză, 27.06.2016, pârâtul, prin reprezentant legal Ministerul Finanţelor Publice, a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare formulată pe calea ordonanţei preşedinţiale.

Pe fond, pârâtul a susţinut că cererea de suspendare este neîntemeiată.

Prin sentinţa civilă nr. 2216 din 27.06.2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât, a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. "A." S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - prin Autoritatea de Management pentru POS CCE, prin reprezentant legal Ministerul Finanţelor Publice, ca inadmisibilă.

În baza dispoziţiilor art. 1064 alin. (4) C. proc. civ. a dispus restituirea cauţiunii achitate de reclamantă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta S.C. "A." S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Recurenta solicită admiterea recursului, în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., casarea sentinţei recurate şi, pe cale de consecinţă, trimiterea spre rejudecare a ordonanţei preşedinţiale prin care a fost solicitată suspendarea efectelor Procesului-verbal de constatare nr. x/29.12.2015 şi a titlului de creanţă prin care s-a impus recurentei plata sumei de 766.473,74 RON, până la soluţionarea definitivă a cererii de chemare în judecată prin care a fost contestată legalitatea şi temeinicia acestui proces-verbal de constatare.

În motivarea recursului declarat se arată că în orice moment recurenta poate fi informată cu privire la încuviinţarea unei popriri pe conturile acesteia, ca urmare a executării creanţei bugetare în cuantum de 766.473,74 RON stabilită în baza Procesului-verbal de constatare nr. x/29.12.2015, care a fost contestat de recurentă, ajungându-se, urmare a propririi, în situaţii ireversibile ce ar putea afecta activitatea societăţii, precum şi salariaţii/beneficiarii/prestatorii/furnizorii acesteia, respectiv la intrarea în insolvenţă şi chiar faliment.

Recurenta arată că instanţa de judecată a pronunţat sentinţa nr. 2216/27.06.2016 cu încălcarea dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., întrucât ordonanţa preşedinţială nu este inadmisibilă în cazul de faţă, această cale jurisdicţională fiind diferită de cererea de suspendare reglementată de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Subliniază recurenta că instanţa de judecată a încălcat/aplicat greşit dispoziţiile art. 997 şi urm. C. proc. civ., întrucât a susţinut nejustificat că "procedura specială a ordonanţei preşedinţiale reglementată de art. 997 şi urm. din C. proc. civ. nu-şi găseşte aplicarea, întrucât suspendarea actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond sau până la soluţionarea definitivă a acţiunii având ca obiect anularea acestuia este reglementată expres de dispoziţiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care se aplică cu precădere".

Recurenta arată că instanţa nu a luat în considerare faptul că cele două căi jurisdicţionale sunt diferite, întrucât presupun analiza unor condiţii diferite una faţă de cealaltă.

Recurenta critică faptul că, deşi instanţa de fond recunoaşte că procedura ordonanţei preşedinţiale este diferită faţă de procedura de suspendare a unui act administrativ, menţionând expres că toate condiţiile specifice ordonanţei preşedinţiale sunt specifice şi diferite faţă de calea reglementată în Legea contenciosului administrativ, a respins ordonanţa preşedinţială ca inadmisibilă.

În opinia recurentei, în cazul de faţă cele două căi jurisdicţionale nu se exclud, ci se completează, întrucât judecarea acestora presupune analiza unor condiţii diferite, respectiv a unor trăsături diferite.

În acest sens, arată recurenta că specific unei ordonanţe preşedinţiale este analiza unei "aparenţa de drept", care în cazul cererii de suspendare nu se analizează, precum şi urgenţa şi vremelnicia, care sunt caracteristici speciale faţă de cererea de suspendare.

Recurenta opinează în sensul că aceste trăsături speciale ordonanţei preşedinţiale nu intră în contradicţie cu o eventuală cerere de suspendare a executării actului administrativ, întrucât instanţa de judecată analizează condiţii diferite în fiecare caz în parte şi dispune o soluţie diferită.

Dacă cererea de suspendare formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 face ca instanţa de judecată să se pronunţa asupra suspendării executării actului administrativ până la judecarea în fond a cererii de chemare în judecată, în cazul ordonanţei preşedinţiale s-a solicitat suspendarea până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Recurenta arată că nu trebuie ignorat nici faptul că cele două căi jurisdicţionale sunt diferite şi nu se exclud reciproc prin aceea că cererea de suspendare prevăzută la art. 14 din Legea nr. 554/2004 depinde de momentul în care se introduce cererea de chemare în judecată.

Mai arată recurenta că şi cererea de suspendare prevăzută la art. 15 din Legea nr. 554/2004 este diferită faţă de ordonanţa preşedinţială, întrucât aceasta se va soluţiona respectându-se dispoziţiile art. 200 din C. proc. civ., cu respectarea procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată, întrucât cererea de suspendare va trebui formulată prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea actului administrativ.

Concluzionează recurenta în sensul că cele două căi jurisdicţionale sunt diferite, ele nu se exclud, ci se raportează la condiţii diferite şi chiar soluţii diferite, cu atât mai mult cu cât ordonanţa preşedinţială se soluţionează de urgenţă, în termene special prevăzute la art. 997 şi urm. C. proc. civ., analizându-se cu prioritate faţă de orice cerere de suspendare.

În atare situaţie, având în vedere aparenţa de drept invocată, respectiv existenţa unui contract de finanţare şi drepturile şi obligaţiile asumate de ambele părţi din dosar, recurenta consideră că este o măsură abuzivă din partea finanţatorului contractului de finanţare, care încalcă aceste drepturi ce au fost dobândite odată cu încheierea contractului (respectiv dreptul de a beneficia de finanţarea europeneană şi de a dispune de suma de 766.473,74 RON, impusă ca titlu de creanţă), astfel că instanţa de fond ar fi trebuit să analizeze condiţiile ordonanţei preşedinţiale şi să constate temeinicia acestora.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat în cauză ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Recurenta a invocat în susţinerea recursului declarat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din Noul C. proc. civ.

1. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii")

Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ. evocă situaţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind nulitatea condiţionată sau necondiţionată a actelor de procedură.

În cauză însă, motivele invocate de recurentă nu se încadrează nici în situaţia prevăzută la art. 175 C. proc. civ., în condiţiile în care actul de procedură cu privire la care se invocă nulitatea nu a adus părţii o vătămare, nici în situaţiile prevăzute de legiuitor la art. 176 C. proc. civ. şi în niciun alt caz prevăzut de legiuitor, care să fie sancţionat cu nulitatea actului de procedură.

Pe cale de consecinţă, motivul de recurs invocat de recurentă nu este fondat.

2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază însă că aceste critici ale recurentei, vizând pretinsa încălcare sau greşita aplicare de către instanţa de fond a normelor de drept material, astfel cum au fost formulate, nu sunt întemeiate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă faptul că reclamanta S.C. "A." S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - prin Autoritatea de Management pentru POS CCE, ca, pe calea ordonanţei preşedinţiale, să se dispună suspendarea efectelor Procesului-verbal de constatare nr. x/29.12.2015 şi a titlului de creanţă prin care s-a impus reclamantei plata sumei de 766.473,74 RON.

Astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 997 şi urm. C. proc. civ., prin care este reglementată procedura ordonanţei preşedinţiale, procedură specială ce permite instanţei să ordone măsuri vremelnice în cazuri grabnice pentru păstrarea unui drept ce s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar putea ivi cu prilejul unei executări.

Ordonanţa preşedinţială este o instituţie juridică de origine franceză, cu importanţă deosebită în dreptul procesual civil, fiind consacrată în legislaţia română încă din anul 1900, cu ocazia revizuirii C. proc. civ. (prin reglementarea art. 66 bis - de la acea dată).

Prin reglementarea acestei proceduri s-a avut în vedere necesitatea soluţionării în regim de urgenţă a unor litigii care, dacă ar urma calea procedurii de drept comun (datorită formalismului exagerat), ar putea asigura rămânerea fără obiect a cauzei sau ar conduce la diminuarea semnificativă a importanţei acesteia.

Cât priveşte domeniul de aplicare, procedura ordonanţei preşedinţiale îşi găseşte - de principiu - aplicare în orice materie, câtă vreme prin legi speciale nu s-a prevăzut pentru respectiva materie/instituţie o procedură specială, exclusivă.

Astfel, procedura prevăzută de art. 997 C. proc. civ. se aplică în orice situaţie ce permite instanţei să ordone măsuri vremelnice în cazurile anume prevăzute de textul de lege (alin. (1) al art. 997), legea neprevăzând în mod special şi în concret cazurile în care se aplică, aceasta fiind o procedură specială prevăzută de C. proc. civ., aplicabilă în orice situaţie, doar în contextul în care nu există un alt act normativ care să conţină dispoziţii speciale raportat la caracterul un anumit act juridic.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că în speţă este vorba despre un act administrativ, care se poate suspenda doar în condiţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, texte de lege la care art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora trimite expres. Astfel cum a observat Curtea, instanţa nu este sesizată să se pronunţe dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de aceste dispoziţii legale, cu efect până la pronunţarea instanţei de fond sau până la rămânerea definitivă a hotărârii prin care instanţa de contencios administrativ s-a pronunţat asupra acţiunii în anulare, ci reclamanta solicită aplicarea unor măsuri urgente pentru suspendarea unui act, pentru ca instanţa, în procedura prevăzută de lege şi la momentul procedural stabilit, să se poată pronunţa asupra cererii de suspendare a actului administrativ, în condiţiile legii contenciosului administrativ.

În raport de obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială formulată, Înalta Curte reţine că este întemeiată excepţia de inadmisibilitate a cererii, invocată în cauză, în raport de caracterul special al dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004, dispoziţii cu rang prioritar de aplicare în raport cu prevederile cu caracter general cuprinse în art. 997 din Noul C. proc. civ.

Aşadar, în mod corect a apreciat Curtea de apel că procedura specială a ordonanţei preşedinţiale reglementată de art. 997 şi urm. C. proc. civ. nu-şi găseşte aplicarea, întrucât suspendarea actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond sau până la soluţionarea definitivă a acţiunii având ca obiect anularea acestuia este reglementată expres de dispoziţiile art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care se aplică cu precădere.

Astfel cum s-a reţinut în considerentele sentinţei recurate, instituţia suspendării executării actului administrativ, reglementată de art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004, presupune condiţii proprii de admisibilitate pe care reclamanta trebuie să le îndeplinească pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ, condiţii care exclud verificarea şi a condiţiilor de admisibilitate a ordonanţei preşedinţiale, respectiv urgenţa, vremelnicia şi neprejudecarea fondului.

În acest sens, practica constantă a Înaltei Curţi a arătat că în materia contenciosului administrativ este inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială ce vizează cererile de suspendare a executării actului administrativ, justificat de existenţa unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie (art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004), ceea ce obligă la urmarea procedurii reglementate prin acest act normativ şi nu a celei de drept comun, prevăzută în C. proc. civ.

Într-adevăr, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele legitime, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de această lege.

Dar, în condiţiile în care în cadrul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte şi persoanele vătămate, pe de altă parte, legea specială a reglementat procedura suspendării executării actului administrativ atacat, suspendarea aceluiaşi act administrativ pe calea altei proceduri speciale, a ordonanţei preşedinţiale, reglementate de C. proc. civ., nu se mai poate dispune, această din urmă procedură fiind incompatibilă cu procedura reglementată de Legea nr. 554/2004.

Legea nr. 554/2004, fiind un act normativ cu caracter special care derogă de la norma generală, face inaplicabile în materia contenciosului administrativ prevederile care reglementează procedura ordonanţei preşedinţiale.

În raport cu dispoziţiile legale anterior menţionate şi prin prisma actelor dosarului, Înalta Curte constată că în mod corect a soluţionat instanţa de fond cererea formulată de reclamantă, astfel că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond nu a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii sau cu aplicarea greşită a normelor de drept material, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat, decizia urmând a fi comunicată părţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. "A." S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 2216 din 27 iunie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 martie 2017.