Audit court measure valid despite early final acceptance and full payment for undelivered IT system

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 10 octombrie 2014, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat:

- anularea punctului 7 din încheierea nr. 113/19.09.2014, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, prin care a fost respinsă contestaţia formulată de ANRE împotriva măsurii dispusă la pct. II.14 din Decizia nr. 30/2014;

- anularea măsurii dispusă la pct. II.14 din Decizia nr. 30/14.07.2014, emisă de Curtea de Conturi a României;

- anularea procesului-verbal de constatare nr. x/11.06.2014, în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. V 5.1 (pag. 44-51).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 580 din 4 martie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a dispus anularea pct. 7 din încheierea nr. 113/19.09.2014 şi a măsurii dispusă la pct. II.14 din Decizia nr. 30/14.07.2014, precum şi a procesului-verbal de constatare nr. x/11.06.2014 în ceea ce priveşte abaterea consemnată la pct. V 5.1.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 580/04.03.2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeindu-şi recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

O primă critică de nelegalitate a hotărârii de fond se referă la încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1), art. 26, art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 republicată, privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, instanţa necoroborând aceste prevederi legale cu probatoriul administrat în cauză, care demonstra temeinicia constatărilor şi măsurilor dispuse prin decizie.

Instanţa de fond a apreciat nerelevant în cauză faptul lansării integrale a sistemului software în perioada iunie- iulie 2014, interpretând eronat prevederile contractului de furnizare nr. x/2013.

Potrivit contractului de furnizare nr. x/2013 (pct. 7, pct. 9.6, pct. 9 subpct. 9.1) furnizarea soluţiei tehnice, instalarea şi punerea în funcţiune, precum şi recepţia în stare de funcţionare trebuia făcută până la data de 16.12.2013. Prin semnarea Procesului-verbal de recepţie finală nr. x/16.12.2013 reclamanta intimată a confirmat recepţia finală deşi sistemul nu fusese lansat în producţie (folosinţă) conform cerinţelor din caietul de sarcini şi propunerea tehnică, fiind doar supus testării de către personalul reclamantei.

Instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că măsurile dispuse cu privire la abaterile constatate erau susţinute de documentele depuse la dosar, respectiv adresa Direcţiei IT nr. 29927/14.05.2014, procesul-verbal de rezolvare a observaţiilor înregistrat la ANRE sub nr. x/2014, procesele-verbale de instalare înregistrate la societatea A. S.A. sub nr. x/2014 şi la ANRE sub nr. x/2014, procesele-verbale de instruire conform cărora instruirea personalului reclamantei s-a realizat în perioada 05.05.2014-15.05.2014.

Faptul ca sistemul nu a fost lansat în folosinţă a fost recunoscut de reclamanta intimată, aceasta încheind ulterior cu furnizorul Protocolul înregistrat sub nr. x şi Procesul-verbal de lansare integrală în folosinţă nr. x/22.07.2014.

Pentru neîndeplinirea la termen a obligaţiilor furnizorului, potrivit pct. 11 din contractul de furnizare, acesta datorează penalităţi în valoare de 0,1% din valoarea contractului fără T.V.A, pe zi de întârziere. Ca atare, pentru neîndeplinirea la data de 16.12.2013 a obligaţiilor contractuale, auditorii estimează penalităţi de întârziere în cuantum de 70.458,86 RON, datorate de societatea A. S.A.

Ulterior controlului desfăşurat de recurentă la intimata reclamantă, conform Procesului-verbal de lansare integrală în folosinţă nr. x/22.07.2014 intimata a confirmat finalizarea sistemului, dar acest fapt nu certifică îndeplinirea integrală a măsurii dispuse prin pct. II.14 din Decizia nr. 30/2014.

4. Apărările formulate în cauză

La data de 11.08.2015, a depus întâmpinare intimata-reclamantă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, prin serviciul poştal, înregistrată la dosarul cauzei la data de 12.08.2015. Prin întâmpinare nu s-au invocat excepţii şi s-a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 03 mai 2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Părţile nu au înregistrat la dosarul cauzei un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului.

Prin încheierea din data de 01 noiembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin măsurile dispuse la punctul II.14 din Decizia nr. 30/2014 s-au stabilit în sarcina conducerii entităţii auditate următoarele obligaţii:

"(...) lansarea în producţie (folosinţă) a Sistemului Informatic MIS2013, până la data expirării perioadei de garanţie, stabilită prin Protocolul încheiat cu Societatea A. S.A., înregistrat sub nr. x, prin care s-a convenit extinderea perioadei de garanţie a sistemului informatic, cu o durată de 6 luni.

Totodată, se vor dispune măsuri, pentru extinderea verificărilor asupra contractelor de lucrări de investiţii derulate în anul 2013, în vederea identificării şi a altor cazuri de neîndeplinire a obligaţiilor contractuale de către furnizor, respectiv de lucrări recepţionate şi plătite, în condiţiile în care nu au fost realizate la termenul stabilit prin contract, a stabilirii întinderii prejudiciului produs ca urmare a neîndeplinirii la termen a obligaţiilor contractuale (inclusiv pentru cazurile consemnate în Procesul-verbal de constatare), înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite şi recuperarea acestora în condiţiile legii".

Aceste măsuri au format obiectul controlului de legalitate în faţa instanţei de contencios administrativ competente, soluţia dispusă de judecătorul fondului fiind de anulare a lor, fapt ce a determinat promovarea prezentei căi de atac de către pârâta Curtea de Conturi a României.

A criticat recurenta-pârâtă împrejurările factuale reţinute de prima instanţă, potrivit cărora, este nerelevant, sub aspectul îndeplinirii contractului, momentul la care intimata-reclamantă a folosit integral soluţia tehnică livrată, întrucât, în accepţiunea judecătorului fondului, acest aspect nu a depins de furnizor, ci de deciziile reclamantei şi de dotările tehnice ale acesteia, iar împrejurarea că abia în luna iulie 2014 s-a renunţat la vechea aplicaţie nu însemnă că noua aplicaţie nu a fost realizată în perioada prevăzută în contract.

În dezacord cu soluţia primei instanţe, reţine Înalta Curte că, la data efectuării controlului la entitatea auditată, nu era lansat în producţie Sistemul informatic MIS2013, deşi prin contractul de furnizare nr. x/21.08.2013, la art. 7 "Executarea contractului" s-a prevăzut că "perioada de furnizare a soluţiei tehnice pentru "Modernizarea şi extinderea prin suplimentare de funcţii şi actualizarea platformei software pentru sistemul informatic integrat al ANRE" se va încheia cel mai târziu la data de 16.12.2013.

Însăşi intimata-reclamantă a recunoscut că soluţia tehnică furnizată a fost lansată integral în folosinţă la data de 22.07.2014, conform procesului-verbal înregistrat la ANRE sub nr. x/2014, dată ulterioară stabilirii măsurii referitoare la îndeplinirea acestei clauze contractuale, prin actul de control al Curţii de Conturi a României, materializat prin emiterea Deciziei nr. 30/14.07.2014.

Prin urmare, nu se poate reţine că este lipsită de relevanţă data lansării integrale în folosinţă a Sistemului informatic MIS2013, cât timp, la momentul efectuării controlului la intimata-reclamantă, s-a constatat încălcarea acestor prevederi contractuale, pentru care s-au stabilit măsuri de aducere la îndeplinire a obligaţiilor asumate de părţile implicate în derularea contractului de furnizare nr. x/2013, pentru remedierea abaterilor de la legalitate şi regularitate identificate, ce au produs prejudicii asupra resurselor financiare ale ANRE.

O altă critică a recurentei-pârâte priveşte soluţia primei instanţe de reţinere a caracterului nelegal al măsurii stabilite de Curtea de Conturi la punctul II.14 din Decizia nr. 30/2014, dată fiind modalitatea de îndeplinire a clauzelor contractuale de către părţile din contractul de furnizare nr. x/2013 şi lipsa culpei furnizorului A. S.A. în realizarea acestor obligaţi.

A reţinut prima instanţă că nu se impune aducerea la îndeplinire a măsurii impuse în sarcina entităţii auditate, cuprinsă la punctul II.14 din Decizia nr. 30/2014, întrucât întârzierile în efectuarea anumitor activităţi în cadrul contractului au fost determinate de anumite decizii ale beneficiarului (ANRE), astfel că nu pot fi imputate penalităţi de întârziere conform contractului, în absenţa culpei cocontractantului.

Înalta Curte, reanalizând înscrisurile depuse la dosar, reţine caracterul eronat al acestei soluţii, fapt ce conduce la admiterea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României.

Contrar celor stabilite prin caietul de sarcini elaborat de intimata-reclamantă şi prin propunerea tehnică a Societăţii A. S.A., ANRE a acceptat şi confirmat la data de 16.12.2013 recepţia finală a proiectului, prin procesul-verbal de recepţie finală nr. x/16.12.2013, deşi, la acea dată, sistemul MIS 2013 nu fusese lansat integral în producţie.

În propunerea tehnică ce a făcut parte din oferta depusă de Societatea A. S.A. s-a prevăzut, în graficul de activităţi, că, după finalizarea instalării şi testării de acceptanţă, "se va lansa în exploatare soluţia finală", iar în cauză, după întocmirea procesului-verbal de recepţie finală din 16.12.2013, în care s-a consemnat că au fost realizate activităţile din graficul depus la anexa 4 a contractului nr. x/2013, au fost îndeplinite noi activităţi de către A. S.A., menite să asigure lansarea integrală în producţie a programului informatic pe care l-a implementat, această activitate finală a proiectului fiind consemnată la data de 22.07.2014.

Tot în propunerea tehnică a Societăţii A. S.A., ce a fost agreată prin semnarea contractului de furnizare nr. x/2013, s-a prevăzut, ca etapă distinctă, testarea de acceptanţă pentru aplicaţia existentă pe mediul beneficiarului, etapă ce era urmată de lansarea integrală în producţie a sistemului informatic.

Or, actele depuse la dosar relevă că, la data întocmirii procesului-verbal de recepţie finală din 16.12.2013, nu fusese realizată nicio testare de acceptanţă pe programul informatic instalat pe echipamentele beneficiarului de servicii, nefiind, aşadar, îndeplinite toate etapele preliminare lansării în producţie, conform specificaţiilor proiectului derulat în cadrul contractului de furnizare nr. x/2013.

Se mai reţine faptul că, potrivit propunerii tehnice lansate de A. S.A., la punctul 7.2.3 "Testarea de acceptanţă" se arată că "soluţia informatică va fi instalată pe mediul de test în urma livrării fiecărui sprint, apoi pe producţie pentru momentul lansării în producţie (B.)", urmând ca, "la finalul acestei perioade, aplicaţia existentă pe mediul Beneficiarului să fie testată din punctul de vedere al funcţionalităţii tuturor componentelor, deci a sistemului ca între".

La punctul 7.2.5 s-a stabilit ca, după lansarea în producţie a soluţiei informatice, se va proceda la instruirea personalului beneficiarului, iar la finalul perioadei de instruire se va realiza acceptanţa formală a acestei activităţi, prin semnarea procesului-verbal de acceptanţă instruire, care certifică faptul că toţi utilizatorii desemnaţi de beneficiar au fost instruiţi conform cerinţelor.

Caietul de sarcini elaborat de intimata-reclamantă ANRE prevede, la capitolul C.6.7, că, "după ce toate pregătirile au fost realizate şi toate testele cuprinse în planul de testare de acceptanţă au fost trecute cu succes, sistemul va fi lansat în folosinţă", iar potrivit cerinţei de la punctul C.6.6. "recepţia finală a soluţiei se va face după lansarea în funcţiune a sistemului".

În atare condiţii, aspectele constatate în raportul Curţii de Conturi a României au fost în referire la achitarea unor servicii, în cadrul programelor de investiţii derulate de intimata ANRE în anul 2013, fără a fi obţinută contraprestaţia aferentă sumelor plătite în termenele contractuale stipulate de părţile contractante.

În referire la aceste aspecte, soluţia primei instanţe a fost fundamentată pe raţionamentul potrivit căruia este nelegală măsura instituită de Curtea de Conturi a României în sarcina ANRE, privind stabilirea întinderii prejudiciului cauzat ca urmare a nerespectării termenelor contractuale, întrucât culpa în privinţa neîndeplinirii la termen a obligaţiilor asumate prin contractul părţilor nu provine de la furnizorul de servicii, ci aparţine entităţii auditate, care nu a pus la dispoziţia furnizorului serverele pe care urma să fie implementată soluţia informatică ce a format obiectul contractului nr. x/2013.

Verificând clauzele acestui contract, se observă că penalitatea de 0,1% pe zi de întârziere, din valoarea contractului fără TVA, este prevăzută în sarcina furnizorului, pentru situaţia în care acesta nu-şi îndeplineşte obligaţiile contractuale la termen, iar pentru întârzieri în efectuarea plăţilor, achizitorul are obligaţia de a suporta aceeaşi penalitate, din suma neachitată, conform clauzei de la art. 11.2.

Clauza contractuală de la punctul 13.2 din contractul de furnizare nr. x/2013 prevede că "plata facturii se va face numai după verificarea şi semnarea procesului-verbal de recepţie finală de către Achizitor", iar intimata-reclamantă a achitat contravaloarea integrală a serviciilor prestate de Societatea A. S.A. la momentul la care s-a încheiat procesul-verbal din 16.12.2013, deşi acest înscris nu reprezintă procesul-verbal de recepţie finală, potrivit graficului de activităţi anexat contractului încheiat între ANRE şi A. S.A.

Potrivit clauzei contractuale de la art. 9.1, "furnizorul are obligaţia să producă şi să livreze soluţia tehnică pentru "Modernizarea şi extinderea prin suplimentare de funcţii şi actualizarea platformei software pentru sistemul informatic integrat al ANRE", solicitată de achizitor conform specificaţiilor tehnice din caietul de sarcini şi a propunerii tehnice", livrabilele fiind realizate până la data expirării perioadei de executare a contractului. Tot în cuprinsul acestei clauze s-a reţinută că furnizorul are obligaţia "să furnizeze, să instaleze şi să pună în funcţiune toate aplicaţiile software incluse în cadrul soluţiei tehnice, în conformitate cu configuraţia stabilită de comun acord de către părţi, precum şi să asigure realizarea conexiunilor cu sistemul informatic existent MIS- Management Info Sistem". Prezintă deosebită relevanţă în cauză şi prevederea contractuală inserată la art. 9.6 din acelaşi contract, potrivit căreia "furnizorul are obligaţia să respecte termenul limită pentru activităţile proiectului, inclusiv instalarea şi punerea în funcţiune a versiunii modernizate, precum şi recepţia acesteia în stare de funcţionare, până cel mai târziu la data de 16.12.2013".

Împrejurarea potrivit căreia au fost achitate în integralitate servicii care nu au fost furnizate complet la data plăţii nu poate conduce la stabilirea unui caracter nelegal al măsurii impuse în sarcina entităţii auditate, doar pentru faptul că nu poate fi recuperat prejudiciul de la cel ce a executat cu întârziere, imposibilitatea de recuperare fiind justificată de ANRE pe lipsa culpei în producerea întârzierii în respectarea obligaţiilor impuse prin contract în sarcina furnizorului.

O astfel de soluţie vine în conflict cu rolul pe care-l are recurenta-pârâtă, cel de control asupra "conturilor anuale de execuţie a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii" (art. 26 alin. (1), lit. h) din Legea nr. 97/1992, în cadrul acestei activităţi fiind constatată, conform art. 33 alin. (2) din acelaşi act normativ, "existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii".

Procedând la achitarea integrală a contravalorii serviciilor prestate de furnizorul A. S.A., fără ca aceste servicii să fie îndeplinite în totalitate, potrivit obligaţiilor asumate în cadrul contractului de furnizare nr. x/2013, intimata-reclamantă a încălcat prevederile art. 52 alin. (5) din Legea nr. 500/2002, în care se arată că "instrumentele de plată trebuie să fie însoţite la ordonatorul de credite de ordonanţarea la plată, la care se anexează documentele privind recepţia cantitativă şi calitativă a bunurilor/serviciilor/lucrărilor, după caz, în conformitate cu prevederile din angajamentele legale încheiate, care certifică sumele de plată", precum şi pe cele ale pct. 2 din Ordinul nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale.

În consecinţă, pentru abaterile de la prevederile legale anterior menţionate, Curtea de Conturi a instituit corect şi legal măsura cuprinsă la punctul II.14 din Decizia nr. 30/14.07.2014 şi la punctul 7 din încheierea nr. 113/19.09.2014, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, acte administrative ce vor fi menţinute ca legal încheiate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse anterior, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile ar. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta ANRE în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, împotriva sentinţei civile nr. 580 din 4 martie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 februarie 2018.