Local councilor's commercial activity via PFA constitutes statutory incompatibility under integrity law

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 02 iulie 2014 sub nr. x/2014, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/19.06.2014, întocmit de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 132 din 18 noiembrie 2014, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi, în consecinţă, a anulat Raportul de evaluare nr. x/19 iunie 2014, emis de pârâtă.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată, în esenţă, că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept, apreciind în mod greşit că reclamantul nu se află în incompatibilitate, întrucât prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003 nu sunt incidente în cauză deoarece calitatea de PFA nu este menţionată în cuprinsul articolului sus menţionat.

Arată recurenta că aplicabilitatea dispoziţiilor legale susmenţionate este indiscutabilă, în condiţiile în care intimatul deţine calitatea de consilier local, iar categoria consilierilor locali este expres vizată de dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, fără nici o excepţie.

Mai arată recurenta că regimul incompatibilităţilor este expres prevăzut de legislaţia în vigoare, legea interzicând cumulul de calităţi, necondiţionat de venitul realizat sau de desfăşurarea vreunei activităţi economice.

În opinia recurentei, în mod greşit instanţa de fond a reţinut faptul că regimul incompatibilităţilor prevăzut de art. 90 din Legea nr. 161/2003 este limitat doar la enunţul articolului şi nu a făcut o interpretare teleologică pe fondul cauzei.

Arată recurenta că în speţă intimatul-reclamant A., în calitate de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureş, a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor în mandatul 2012 - 2016 deoarece a încheiat Contractul de prestare servicii nr. x, în valoare de 23.040 RON, cu Primăria Municipiului Târgu-Mureş, prin P.F.A. A., iar după cum rezultă din întreaga situaţie de fapt, se poate observa că persoana evaluată nu numai că a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, astfel cum s-a constatat prin raportul de evaluare întocmit la data de 06.09.2013, dar persistă în nerespectarea conduitei şi principiilor legalităţii, imparţialităţii şi transparenţei, în conformitate cu prevederile legale specifice calităţii de ales local, astfel cum sunt stipulate în Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală şi Legea nr. 161/2003.

Subliniază recurenta că elementele materiale care constituie incompatibilitatea calităţii de ales local, pe care reclamantul o exercită cu continuitate în mandatul iunie 2012 - iunie 2016, îndeplinesc aceleaşi condiţii din punct de vedere al situaţiei "de facto et de iure", în sensul că a încheiat timp de doi ani consecutiv 2 contracte de prestări servicii prin propriul PFA, pe care îl deţine şi administrează, simultan cu exercitarea mandatului de consilier local în cadrul autorităţii contractante, în speţă Primăria Tg. Mureş, instituţie publică în care deţine şi exercită şi calitatea de persoană autorizată de către ordonatorul de credite pentru semnarea documentelor de plată cu specimen în Trezorerie (a doua semnătură), având în acest mod acces la documentele financiar-contabile ale instituţiei publice.

Apreciază recurenta că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003, atât în spiritul, cât şi în litera acestora, iar interpretarea pe care instanţa de fond a dat-o prevederilor legale în baza cărora s-a întocmit raportul de evaluare a fost prea restrânsă.

În opinia recurentei, reiese foarte clar faptul că intimatul avea un interes personal evident prin încheierea Contractului de prestări servicii între U.A.T. şi P.F.A., fapt întărit şi de Adresa nr. x/2012, emisă de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Mureş şi Adresa nr. x/2013, emisă de Agenţia Judeţeană a Finanţelor Publice Mureş, prin care este menţionat faptul că "în baza specimenului de semnătură nr. 73734 din 17.07.2012 depus la Activitatea de Trezorerie din cadrul Administraţiei Finanţelor Publice Tg. Mureş, de către Municipiul Tg. Mureş, persoanele autorizate de către ordonatorul de credite pentru semnarea documentelor de plată sunt d-na B., prima semnătură, respectiv dl. A. a doua semnătură".

Astfel, prin încheierea contractelor de prestări servicii de către intimat s-a dorit eludarea prevederilor legale cu privire la regimul incompatibilităţilor, şi anume a prevederilor art. 90, respectiv art. 92 din Legea nr. 161/2003, iar instanţa de fond a dat o hotărâre cu interpretarea greşită a acestor dispoziţii legale.

Prin Raportul întocmit la data de 22 august 2016, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., s-a constatat că cererea de recurs îndeplineşte atât cerinţele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) şi c) - e) C. proc. civ., cât şi cerinţele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ. De asemenea, s-a reţinut că recursul a fost declarat şi motivat cu respectarea termenului prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.

Prin încheierea din 6 octombrie 2016, completul a dispus comunicarea raportului întocmit în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ.

Părţile nu au depus puncte de vedere la raport.

La termenul din 2 martie 2017, având în vedere că în raport s-a considerat că recursul este admisibil în principiu, iar problema de drept care se pune în recurs nu este controversată, s-a considerat, de către toţi membrii completului, că se poate face aplicarea prevederilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a fi admis, în limita şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei se circumscriu motivului de recurs prevăzut la pct. 8 art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe, de admitere a acţiunii şi de anulare a actului contestat, este nelegală în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte constată că, în cauză, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. este întemeiat, instanţa de fond făcând o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare a Raportului de evaluare nr. x din 19.06.2014 emis de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului A. întrucât, în perioada în care acesta a deţinut funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Târgu Mureş, a încheiat Contractul de prestări servicii nr. x, în valoare de 23.040 RON, cu Primăria Municipiului Tg. Mureş, prin PFA A.

În considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a menţionat că situaţia de fapt reţinută în cuprinsul raportului de evaluare contestat, constând în încheierea contractului anterior arătat cu Primăria Municipiului Tg. Mureş prin PFA A., precum şi deţinerea calităţii de consilier local de către reclamant la momentul încheierii contractului (08.78.2013) nu este contestată, fiind însă contestată existenţa stării de incompatibilitate pe motiv că nu ar fi reglementată de textul legal.

Instanţa de fond, în interpretarea prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, a arătat că este necesar ca cel ce deţine calitatea de consilier local să aibă şi funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor şi alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de administrator sau asociat la societăţi comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat, ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale.

A apreciat Curtea de apel că situaţiile de incompatibilitate, fiind expres şi limitativ prevăzute de legiuitor, nu pot fi extinse, contrar opiniei exprimate de către pârâtă, la alte cazuri, cum ar fi cel în care consilierul local are şi calitatea de persoană fizică autorizată.

Astfel, potrivit art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003:

"Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective".

Chiar dacă enumerarea cuprinsă în art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu include, în mod expres, persoanele fizice autorizate, norma juridică examinată trebuie interpretată ţinând seama că scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 176/2010 a fost acela de asigurare a unui climat de integritate şi de transparenţă în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoanele care ocupă astfel de funcţii ori demnităţi să-şi exercite prerogativele doar în scopul pentru care le-au fost conferite, evitând deturnarea acestora printr-o conduită lipsită de orice fundament juridic şi străină de realizarea interesului public (a se vedea în acest sens decizia civilă nr. 4554/28.11.2014, pronunţată în dosarul nr. x de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie).

Altfel spus, textul legal precitat trebuie interpretat în sensul că norma descurajează orice tip de activitate comercială/economică desfăşurată de către consilierii locali şi consilierii judeţeni având ca parteneri autorităţile unităţilor administrativ teritoriale din care fac parte.

Având în vedere regulile de interpretare a normelor juridice, este unanim admis că este validă doar interpretarea care afirmă un sens logic şi rezonabil, respectiv că este fără valoare juridică interpretarea care afirmă un sens absurd sau nerezonabil. Or, este cel puţin nerezonabil să interpretezi art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 în sensul potrivit căruia consilierilor locali şi judeţeni li se interzice, în calitate, printre altele, de acţionar sau asociat la societăţi comerciale, să încheie anumite contracte cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, însă să li se permită acest lucru în calitate de persoane fizice autorizate.

Cum interpretarea validă a textului legal în discuţie este în sensul că prin acesta se descurajează orice tip de activitate economică desfăşurată de persoane aflate în situaţia reclamantului, iar potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 44/2008 persoanele fizice autorizate sunt comercianţi, desfăşurând activităţi economice, rezultă că reclamantul A., încheind Contractul de prestare de servicii nr. x, s-a aflat în stare de incompatibilitate prin încălcarea dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2013.

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte constată că Raportul de evaluare nr. x/19.06.2014, emis de Agenţia Naţională de Integritate, este legal, hotărârea primei instanţe fiind dată cu interpretarea greşită a legii.

În concluzie, în raport de probatoriul administrat în cauză şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentei-pârâte sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, fiind astfel fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Totodată, Înalta Curte constată că problema de drept care se pune în recurs nu este controversată şi face obiectul unei jurisprudenţe constante a instanţei supreme, astfel încât recursul de faţă a fost soluţionat potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (6) C. proc. civ.

Pentru toate considerentele expuse anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea reclamantului A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 132 din 18 noiembrie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată. Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2017.