Challenge to administrative acts transforming managerial posts to execution roles based on unconstitutional emergency ordinance

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul Oradea, a solicitat (i) anularea în parte a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 2414/C/13.08.2013, (ii) anularea Deciziei nr. 81/05.09.2013, (iii) reîncadrarea sa pe funcţia de şef birou I - resurse umane şi formare profesională, (iv) recalcularea şi plata unor despăgubiri reprezentând diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei de şef birou I - resurse umane şi salariul aferent funcţiei de execuţie, (v) cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 133/CA/2015 - P. I. din 23 septembrie 2015, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu această pârâtă;

- a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Penitenciarul Oradea şi s-a anulat, în parte, Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2414/C/13.08.2013 în ceea ce priveşte transformarea postului de şef birou I - resurse umane, ocupat de reclamant, în postul de ofiţer principal I - resurse umane.

- a anulat Decizia nr. 81/05.09.2013 emisă de pârâtul Penitenciarul Oradea şi a dispus reîncadrarea reclamantului pe funcţia de şef birou I - resurse umane şi formare profesională deţinută anterior emiterii actelor administrative anulate;

- a obligat pârâţii la plata, în favoarea reclamantului, a unei despăgubiri constând în diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei de şef birou I - resurse umane şi formare profesională şi salariul aferent funcţiei deţinute de reclamant între data de 08.08.2013 şi data reîncadrării efective, precum şi la plata sumei de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Cererile de recurs şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei civile nr. 133/CA/2015 - PI din 23 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs (i) pârâtul Penitenciarul Oradea, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ., precum şi (ii) pârâtul Ministerul Justiţiei, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Prin cererea de recurs formulată, pârâtul Penitenciarul Oradea a susţinut că, în mod greşit, instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi a respins pe acest temei acţiunea faţă de această instituţie, în condiţiile în care competenţa reîncadrării reclamantului pe funcţia de conducere revine conducerii Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, potrivit competenţelor stabilite prin art. 4 din Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 1662/C/2011.

A mai criticat recurentul hotărârea primei instanţe pe considerentul că instanţa de fond, în mod eronat, şi-a format convingerea pe baza unei construcţii aparent logice, dar pur formale, în ceea ce priveşte efectele declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 77/2013 asupra Ordinului ministrului justiţiei nr. 2414/C/13.08.2013, emis pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor din O.U.G. nr. 77/2013, ignorând toate dispoziţiile legale avute în vedere la emiterea respectivului ordin al ministrului justiţiei ori cele emise în aplicarea O.U.G. nr. 77/2013.

Ordinul ministrului justiţiei nr. 2414/C/13.08.2014 a fost emis atât în temeiul prevederilor art. 1, art. 3 şi 4 din O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, cât şi în temeiul art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi art. 5şi art. 12 din H.G. nr. 1849/2004 privind organizarea, funcţionarea şi atribuţiile Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

Modificările structurilor organizatorice şi a statelor de organizare, aprobate prin ordinul sus-menţionat, aparţinând Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi unităţilor subordonate sunt în vigoare şi au drept scop eficientizarea şi optimizarea activităţii desfăşurate la nivelul sistemului administraţiei penitenciare.

Printr-o critică distinctă s-a susţinut că, în mod greşit instanţa de fond a obligat la plata diferenţelor salariale şi Penitenciarul Oradea, în condiţiile în care transformarea funcţiei de conducere în funcţie de execuţie s-a realizat prin Ordinul M.J. nr. 2414/13.08.2013. Pierderea funcţiei de conducere nu s-a realizat prin decizia Directorului Penitenciarului Oradea nr. 81(05.09.2013, întrucât directorul nu are competenţe asupra funcţiilor de conducere.

In fine, printr-o ultimă critică subsumată motivului de recurs invocat s-a susţinut că, în mod greşit prima instanţă a dispus obligarea pârâţilor la plata unei despăgubiri constând în diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei de şef birou I şi salariul aferent funcţiei deţinute de reclamant între data de 08.08.2013 şi data reîncadrării efective, având în vedere dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 55/05.02.2014 prin care s-a statuat că prevederile O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituţionale.

3.2. În dezvoltarea căii de atac promovate, la rândul său, pârâtul Ministerul Justiţiei a susţinut că în mod greşit instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că Ordinul nr. 2414/2013 a cărui anulare s-a solicitat a fost emis nu numai în baza prevederilor art. 1, art. 3 şi art. 4 din O.U.G. nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice locale din subordinea, sau autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, dar şi în baza art. 77 alin. (2) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, a prevederilor art. 5 şi art. 12 din H.G. nr. 1894/2004.

Deşi prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 55/2014 s-a admis neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013, totuşi se impune a fi menţionat faptul că măsurile de reorganizare determinate de respectarea cerinţelor prevăzute de lege pentru structura funcţională a autorităţilor, în acest caz Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi unităţile subordonate, îşi găsesc deopotrivă fundament legal şi în prevederile Legii nr. 293/2004, privind statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu modificările şi completările ulterioare.

4. Apărările formulate în cauză

4.1 Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea hotărârii atacate, apreciată ca fiind dată cu justa aplicare şi interpretare a normelor legale incidente.

Intimatul reclamant a mai arătat că până la data judecării prezentului recurs au fost soluţionate la nivelul mai multor curţi de apel din ţară peste 10 cauze având ca obiect anularea unor acte administrative cu caracter vătămător, emise în temeiul O.U.G. nr. 77/2013, fiind dispusă anularea în parte a OMJ 2414/C/2013 şi repararea prejudiciilor cauzate atât prin încadrarea pe funcţie cât şi prin acordarea de despăgubiri constând în diferenţa de drepturi salariale, indicând în mod expres respectivele hotărâri judecătoreşti la care a făcut trimitere.

4.2 Pârâţii- recurenţii, la rândul lor, au formulat întâmpinări reciproce faţă de recursurile promovate în cauză, intimata-pârâtă Administraţia Naţională a Penitenciarelor arătând în răspunsul depus la întâmpinarea intimatului A. că nu există o opinie unitară a instanţelor de judecată în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, respectiv Ordinul MJ nr. 2414/2013 şi a actelor subsecvente emise de unităţile penitenciare.

4.3 Prin concluziile scrise depuse în dosarul de recurs la data de 05.02.2018, recurentul Penitenciarul Oradea a învederat instanţei împrejurarea că, la cererea intimatului reclamant, începând cu data de 04.03.2016, acestuia i-au încetat raporturile de serviciu, prin pensionare pentru limită de vârstă, conform Deciziei Directorului Penitenciarului Oradea nr. 20 din 04.03.2016, decizie anexată în copie la dosar.

Drept urmare, recurentul a solicitat instanţei de recurs să constate că acţiunea formulată de reclamantul intimat a rămas fără obiect în privinţa capetelor de cerere constând în reîncadrarea pe funcţia de şef Birou I Resurse Umane şi formare profesională şi, respectiv, recalcularea şi plata unor despăgubiri reprezentând diferenţa dintre drepturile salariale aferente funcţiei şi salariul aferent funcţiei de execuţie în care a fost numit prin aplicarea O.U.G. nr. 77/2013, calculate de la data de 08.02.013 şi până la data reîncadrării pe funcţia deţinută anterior.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, iar prin încheierea de şedinţă din Camera de consiliu din data de 22 iunie 2017, s-a dispus comunicarea raportului, în baza dispoziţiilor art. 493 alin. (4) C. proc. civ., cu menţiunea că părţile pot formula în scris un punct de vedere asupra raportului, în termen de 10 zile de la comunicare.

Prin încheierea de şedinţă din Camera de consiliu de la 12 octombrie 2017, au fost admise în principiu recursurile, apreciindu-se totodată că nu pot fi soluţionate potrivit dispoziţiilor art. 493 alin. (5) sau (6) din C. proc. civ., astfel că s-a fixat termen în şedinţă publică, cu citarea părţilor, pentru data de 09 februarie 2018.

6. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate de cei doi recurenţi pârâţi dar şi a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului-reclamant şi a înscrisurilor noi înfăţişate, Înalta Curte, în urma propriei evaluări a probatoriului administrat în cauză, apreciază că recursul declarat de pârâtul Penitenciarul Oradea este fondat, în limitele şi în sensul în continuare arătate şi urmează a fi admis cu consecinţa casării parţiale a hotărârii atacate, în timp ce recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva aceleaşi hotărâri, urmează a fi respins ca nefondat, în considerarea celor mai jos expuse.

6.1. Asupra recursului promovat de pârâtul Penitenciarul Oradea

Înalta Curte constată că recurentul pârât a invocat ca temei de drept al demersului său procesual motivele de casare reglementate prin dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din Noul C. proc. civ.

Din examinarea cererii de recurs Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., ce vizează, în esenţă, nemotivarea hotărârii sau împrejurarea că aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, nu a fost argumentat, nefiind indicate în concret niciun fel de aspecte care să demonstreze, respectiv care să susţină motivul de nelegalitate invocat.

Reţinând aşadar lipsa evidentă de prezentare de către pârâtul-recurent Penitenciarul Oradea a motivelor în susţinerea nelegalităţii hotărârii primei instanţe, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., instanţa de control judiciar arată totodată că hotărârea recurată este judicios motivată, coerentă şi răspunde criticilor şi argumentelor înfăţişate de toate părţile cauzei, fiind altfel pe deplin respectate prevederile art. 425 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte criticile recurentului pârât subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine netemeinicia susţinerilor dezvoltate în cuprinsul cererii de recurs.

Se susţine astfel că instanţa de fond în mod nelegal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor (ANP) şi a respins pe acest motiv acţiunea faţă de această autoritate, în condiţiile în care competenţa reîncadrării reclamantului pe funcţia de conducere, în sensul dispus prin hotărârea atacată, revine conducerii ANP.

Judecătorul fondului reţinând obiectul cererii de faţă ca fiind anularea unor acte administrative care nu au fost emise de pârâta ANP, respectiv Decizia nr. 81/05.09.2013 a Penitenciarului Oradea şi Ordinul nr. 2141/C privind implementarea dispoziţiilor O.G. nr. 77/2013 emis de Ministerul justiţiei, a admis excepţia invocată şi a respins faţă de această autoritate acţiunea, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, arătând totodată că împrejurarea că reclamantul intimat a fost numit în funcţia de conducere pe care au ocupat-o anterior emiterii actelor atacate nu conferă ANP calitate procesuală pasivă în cauză.

Instanţa de control judiciar apreciază ca fiind corecte din perspectivă procesual-juridică aceste consideraţiuni ale instanţei de fond şi, reţinând totodată împrejurarea de fapt înfăţişată în cursul soluţionării prezentului recurs în sensul că începând cu data de 4 martie 2016 intimatului reclamant i-au încetat raporturile de serviciu, prin pensionare pentru limită de vârstă, conform Deciziei Directorul Penitenciarului Oradea nr. 20 din 04.03.2016, aspect asupra căruia urmează a se reveni în contextul reţinerii lipsei de obiect a unuia dintre capetele de cerere din acţiunea de faţă, arată că nu se impune primirea criticilor recurentului-pârât şi nici reformarea hotărârii instanţei de fond sub acest aspect.

Nefondate sunt în opinia instanţei de control judiciar şi celelalte critici ale recurentului-pârât, subsumate motivului de nelegalitate invocat, vizând fondul cauzei, prin care se susţine că instanţa de fond a apreciat în mod eronat şi şi-a format convingerea pe baza unei construcţii pur formale în ceea ce priveşte efectele declarării neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 77/2013 asupra Ordinului ministrului justiţiei nr. 2414/C/13.08.2013, emis pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor respectivei ordonanţe de urgenţă, ignorându-se însă toate dispoziţiile legale avute în vedere la emiterea respectivului ordin al ministrului justiţiei.

Contrar celor susţinute de recurentul-pârât Penitenciarul Oradea şi în acord cu argumentaţia înfăţişată de judecătorul fondului, Înalta Curte arată că în cauză, pornindu-se de la decizia Curţii Constituţionale nr. 55 din 04.02.2014, publicată în M. Of. nr. 136/25.02.2014, prin care s-a constatat că dispoziţiile Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 77/2013 sunt neconstituţionale, în mod corect s-a apreciat asupra temeiului juridic al cererii de faţă ca fiind subsumat ipotezelor reglementate prin prevederile art. 9 alin. (4) şi alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată cu modificări.

Înalta Curte reafirmă, astfel cum a făcut-o deja şi în cuprinsul unora dintre deciziile prezentate cu titlu de jurisprudenţă relevantă de către intimatul reclamant, că nu poate fi primit punctul de vedere al recurenţilor pârâţi în sensul că Decizia Curţii Constituţionale nu poate produce efecte asupra actelor a căror anulare se solicită întrucât a fost pronunţată ulterior emiterii acestora şi are putere numai pentru viitor, în condiţiile în care o astfel de concluzie ar lipsi de efecte controlul de constituţionalitate dacă ar exclude protecţia efectivă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale destinatarilor normelor declarate neconstituţionale.

De asemenea susţinerea potrivit căreia Ordinul ministrului justiţiei nr. 2414/C/2013 ar produce efecte şi după declararea neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 77/2013 întrucât ar avea la bază şi Legea nr. 293/2004 şi alte acte normative expres arătate, este nefondată.

Este irelevant sub aspectul cercetat faptul că Ordinul ministrului justiţiei nr. 2414/C/2013 a fost emis cu respectarea prevederilor legale aflate în vigoare la momentul respectiv, incluzând H.G. nr. 574/2013, despre care s-a susţinut că este în vigoare şi produce efecte şi-n prezent, întrucât legalitatea procedurii de elaborare nu poate salvgarda fondul actului a cărui nelegalitate decurge din neconstituţionalitatea temeiului său de drept.

Prin urmare, se reţine şi de către instanţa de control judiciar, că în mod corect judecătorul fondului a anulat în parte Ordinul ministrului justiţiei nr. 2414/C/2013, în ceea ce priveşte transformarea postului de şef birou I - resurse umane, ocupat de reclamant, în postul de ofiţer principal I - resurse umane precum şi Decizia nr. 81/05.09.2013, emisă de Penitenciarul Oradea, sub acest aspect criticile recurentului neputând fi primite întrucât nu sunt întemeiate.

Faţă de împrejurările noi de fapt dar şi de drept aduse la cunoştinţa instanţei de recurs, în sensul că reclamantului intimat, la cererea acestuia, i-au încetat raporturile de serviciu prin pensionare pentru limită de vârstă începând cu data de 04.03.2016, conform Deciziei Directorului Penitenciarului Oradea nr. 20 din 04.03.2016 anexată, în copie, Înalta Curte arată însă că se impune admiterea recursului promovat de recurentul pârât Penitenciarul Oradea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, cu consecinţa casării numai în parte a sentinţei atacate şi a constatării, ca rămas fără obiect, a capătului de cerere din acţiunea reclamantului A. referitor la solicitarea de reîncadrare a acestuia în funcţia de Şef Birou I - Resurse Umane şi Formare Profesională, deţinută anterior emiterii actelor administrative anulate.

Totodată, instanţa de control judiciar arată că, faţă de temeiurile de fapt şi de drept avute în vedere în sensul admiterii acţiunii, nu se impune, astfel cum a susţinut recurentul, constatarea ca rămase fără obiect şi a celorlalte capete de cerere, vizând recalcularea şi plata unor despăgubiri solicitate de reclamant prin acţiunea sa, sub acest aspect păstrându-şi deplin valabilitatea argumentele instanţei de fond în sensul că determinarea in concret a cuantumului efectiv al prejudiciului suferit de reclamant urmează a se face numai la momentul punerii în executare a hotărârii.

Cu această ocazie se va stabili dacă există un atare prejudiciu şi care este diferenţa de salariu între funcţia de conducere ocupată anterior şi salariul efectiv încasat de reclamant între data de 08.08.2013 şi data reîncadrării efective, în măsura în care o astfel de reîncadrare a mai avut sau nu loc anterior pensionarii pentru limita de vârstă, respectiv data pensionării.

Drept urmare, toate celelalte dispoziţii din sentinţa atacată vor fi menţinute.

6.2 Asupra recursului promovat de pârâtul Ministerul Justiţiei

În ceea ce priveşte recursul declarat de recurentul pârât Ministerul Justiţiei, Înalta Curte, constatând, faţă de criticile expuse rezumativ la punctul 3.2 din prezenta decizie, similitudinea acestora cu cele înfăţişate de recurentul penitenciarul Oradea, şi care au fost deja analizate, mai sus, apreciază că nu se impune reluarea argumentelor prezentate în condiţiile în care acestea răspund mod evident şi criticilor cuprinse în cea de-a doua cerere de recurs, susţinând astfel soluţia de respingere ca neîntemeiat a acestui recurs.

O precizare suplimentară se impune, cu referire la reiterarea şi de către acest recurent-pârât a apărărilor prezentate şi cu ocazia judecăţii în fond a cauzei, în sensul că acţiunea reclamantului-intimat în anularea actelor administrative indicate ar fi ineficientă întrucât nu s-a referit şi la H.G. nr. 574/2013, ca act subsecvent al O.U.G. nr. 77/2013.

Nu poate fi primite o atare critică în condiţiile în care în cuprinsul H.G. nr. 574/2013 nu există niciun fel de prevederi referitoare la transformarea posturilor/funcţiilor ocupate, fiind vizată doar reducerea numărului maxim de posturi alocate ANP de la 15.583 la 15.076, prin radierea posturilor/funcţiilor vacante din statele de organizare.

Doar actele administrative contestate conţin dispoziţii de modificare a raporturilor de serviciu, respectiv x/13.08.2013 prin care a fost transformată funcţia de şef birou I - Resurse Umane şi Formare profesională, într-o funcţie de execuţie şi Decizia Directorului Penitenciarului Oradea nr. 81/05.09.2013, prin care s-a operat numirea reclamantului pe noua funcţie de execuţie, fiind evident aşadar, după cum în mod întemeiat a susţinut şi intimatul-reclamant, că un capăt de cerere în anularea hotărârii de guvern menţionate ar fi fost lipsit de interes din moment ce aceasta nu conţine dispoziţii care sa aibă legătură nemijlocită cu modificarea raporturilor sale de serviciu.

In fine, în susţinerea soluţiei adoptate şi prin prezenta decizie, ce confirmă practic legalitatea şi temeinicia hotărârii pronunţate de instanţa de fond, Înalta Curte arată că prezintă relevanţă şi jurisprudenţa invocată în cauză, covârşitor dominantă în acelaşi sens.

Aşadar, pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 496 cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, republicată cu modificări, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 133/CA/2015-P.I. din data de 23 septembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite recursul declarat de pârâtul Penitenciarul Oradea împotriva aceleiaşi sentinţe.

Casează, în parte, sentinţa atacată.

Constată ca rămas fără obiect capătul de cerere referitor la reîncadrarea reclamantului A. în funcţia de Şef Birou I - Resurse Umane şi Formare Profesională deţinută anterior emiterii actelor administrative anulate.

Menţine celelalte dispoziţii din sentinţa atacată.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 februarie 2018.