Material jurisdiction in administrative disputes: competence of tribunals versus courts of appeal based on the local versus central rank of the issuing public authority under Article 10(1) of Law No. 554/2004

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată sub nr. x pe rolul Tribunalului Brăila reclamanta A. a formulat contestaţie împotriva răspunsului formulat de Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, prin Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila, înregistrat sub nr. x şi comunicat la data de 27.03.2017.

În motivarea acţiunii reclamanta a arătat că anterior, a formulat contestaţia înregistrată la Direcţia Judeţeană de Cultură Brăila (D.J.C.) sub nr. x/2017, contestaţie în cadrul procedurii graţioase care viza înştiinţarea D.J.C. x din 19.02.2017 prin care această instituţie i-a comunicat declanşarea procedurii de clasare privind imobilul proprietatea acesteia.

Prin plângerea menţionată, a arătat că deţine calitatea de proprietară a imobilului situat în Brăila, Calea x nr. 14, în privinţa căruia a depus spre avizare la D.J.C. Brăila -documentaţia de "desfiinţare locuinţă C1" de la adresa menţionată şi a înţeles să conteste în termenul legal prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004 următoarele acte administrative emise de către cele două autorităţi publice pentru motive de netemeinicie şi nelegalitate, solicitând D.J.C. revocarea de îndată a acestora, după cum urmează:

- Înştiinţarea Direcţiei Judeţene pentru Cultură Brăila cu nr. ieşire 3323/20.12.2016 de respingere a documentaţiei menţionate ca urmare a deciziei Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice din 14.12.2016, înştiinţare la care a revenit în data de 17.01.2017, ataşând evaluarea orientativă a imobilului;

- Decizia Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice 10 din cadrul Ministerului Culturii din România din data de 14.12.2016 de respingere a documentaţiei menţionate (necomunicată contestatoarei) la care D.J.C. face referire;

- Înştiinţarea Direcţiei Judeţene pentru Cultură Brăila cu nr. ieşire 157/30.01.2017 prin care, urmare a corespondenţei din 17.01.2017, a fost înştiinţată că Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila a declanşat procedura de clasare de urgenţă a imobilului suspus avizării;

- Înştiinţarea Direcţiei Judeţene pentru Cultura Brăila cu nr. ieşire x din 19.02.2017 prin care am fost reînştiinţată despre declanşarea procedurii de clasare a imobilului, înştiinţare care cuprinde şi menţiunea analizării propunerii de clasare de urgenţă în şedinţa CZMI 10 din data de 01.02.2017;

- Deciziei Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice 10 (CZMI 10) din data de 01.02.2017, decizie care i-a fost comunicată în extras prin adresa x/19.02.2017 şi care consemnează că CZMI a apreciat că, dat fiind iniţierea anterioară a procedurii de clasare, documentaţia DTAD de proiectare a intervenţiei "desfiinţare locuinţă C1" "nu poate fi pe ordinea de zi" (necomunicată contestatoarei), decizie la care D.J.C. face referire.

Prin întâmpinarea depusă la dosar intimatul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale a invocat excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Brăila, invocând dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Tribunalului Brăila, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 1449/04.09.2017, Tribunalul Brăila, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel Tribunalul Brăila a reţinut că art. 10 din Legea nr. 554/2004 stabileşte faptul că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de către tribunal, iar cele emise de autorităţile publice centrale se soluţionează în fond de către secţiile administrativ-fiscale ale curţilor de apel.

Obiectul prezentului litigiu vizează un act emis de o instituţie centrală respectiv Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, fapt ce atrage competenţa de a soluţiona prezenta cauză a curţii de apel din raza domiciliului reclamantului.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 14.09.2017 sub acelaşi număr.

Prin precizările depuse la dosar, la data de 10.10.2017, reclamanta a arătat că înţelege să se judece în contradictoriu atât cu Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, cât şi cu Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila şi a solicitat introducerea în cauză în calitate de pârâtă şi a Direcţiei Judeţene pentru Cultură Brăila.

Prin întâmpinarea depusă la dosar pârâta Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi, arătând că dintre actele contestate de către reclamantă două sunt acte emise de către Comisia Zonală a Monumentelor Istorice nr. 10, iar celelalte sunt emise de către Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila.

2.2. Hotărârea Curţii de Apel Galaţi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 263 din 14 decembrie 2017, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi, invocată de pârâta Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila.

A declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila, în favoarea Tribunalului Brăila, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi, în temeiul art. 134 şi art. 135 alin. (1) C. proc. civ., a suspendat din oficiu judecata cauzei şi a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea judecării conflictului de competenţă.

Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a reţinut că, astfel cum rezultă din cererea introductivă de instanţă şi din precizările depuse de reclamantă la dosar la data de 09.11.2017, reclamanta a înţeles să conteste următoarele acte: răspunsul la plângerea prealabilă emis de Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila cu adresa nr. x/2017 şi comunicare emisă de Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila sub nr. x/2016, Decizia Comisiei zonale a monumentelor istorice nr. 10 din data de 14.12.2016, Înştiinţare privind declanşarea procedurii de clasare în regim de urgenţă a imobilului din mun. Brăila, emisă de Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila cu adresa nr. x/2017, Înştiinţare nr. x/19.02.2017 emisă de Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila privind demararea procedurii de clasare, Decizia Comisiei zonale a monumentelor istorice nr. 10 din data de 01.02.2017.

În raport de obiectul dedus judecăţii, curtea de apel a constatat incidenţa prevederilor art. 10 alin. (1) teza 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale (...)"

Curtea de apel a constatat că reclamanta nu a solicitat anularea vreunui act emis de către Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, actele a căror anulare se solicită fiind emise de o autoritate publică judeţeană, respectiv de un organism regional.

Astfel, atât răspunsul la plângerea prealabilă nr. 730/23.03.2017, cât şi înştiinţările nr. 3323/20.10.2016, nr. 157/30.01.2017 şi nr. x/19.02.2017 au fost emise de către Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila.

Reţinând că actele contestate în cauză au fost emise de o autoritate publică judeţeană, respectiv de un organism regional (zonal), Curtea de apel a conchis că, în conformitate cu prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea înregistrată sub nr. x pe rolul Tribunalului Brăila reclamanta A. a formulat contestaţie împotriva răspunsului formulat de Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, prin Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila, înregistrat sub nr. x şi comunicat la data de 27.03.2017.

În motivarea acţiunii reclamanta a arătat că anterior, a formulat contestaţia înregistrată la Direcţia Judeţeană de Cultură Brăila (D.J.C.) sub nr. x/2017, contestaţie în cadrul procedurii graţioase care viza înştiinţarea D.J.C. x din 19.02.2017 prin care această instituţie i-a comunicat declanşarea procedurii de clasare privind imobilul proprietatea acesteia.

În urma plângerii formulate, pârâtul Ministerul Culturii a comunicat că plângerea a fost transmisă către D.J.C. Brăila în vederea soluţionării, iar Direcţia Judeţeană Brăila a comunicat că procedura de clasare de urgenţă este întemeiată şi legală, făcând referire la deciziile Comisiei Zonale nr. 10 pentru monumente istorice.

Prin precizările depuse la dosar, în faţa Curţii de Apel Galaţi, la data de 10.10.2017, reclamanta a arătat că înţelege să se judece în contradictoriu atât cu Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, cât şi cu Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila şi a solicitat introducerea în cauză în calitate de pârâtă şi a Direcţiei Judeţene pentru Cultură Brăila.

Pornind de la această situaţie de fapt, Înalta Curte constată că pentru a soluţiona prezentul conflict negativ de competenţă trebuie stabilit scopul procesual avut în vedere de reclamantă prin prezentul demers judiciar, precum şi care sunt actele producătoare de efecte juridice apreciate ca fiind vătămătoare de către reclamantă.

Astfel, deşi reclamanta a înţeles să formuleze contestaţie "împotriva răspunsului formulat de pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale prin Direcţia Judeţeană pentru Cultura Brăila", răspuns cu nr. 730/23.03.2017, în fapt, din conţinutul cererii de chemare în judecată, finalitatea demersului său judiciar constă în a obţine anularea actelor administrative emise de Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila şi de Comisia Zonală a Monumentelor Istorice prin care s-a dispus declanşarea procedurii de clasare a imobilului construcţie, proprietatea reclamantei şi totodată, respingerea cererii de desfiinţare a respectivului corp de clădire.

Din cererea de chemare în judecată, precum şi din lucrările dosarului rezultă că actele administrative contestate, inclusiv Răspunsul nr. x, care are natura unui act accesoriu deoarece a fost emis în soluţionarea recursului graţios exercitat de reclamantă împotriva actului pretins vătămător, au fost întocmite de Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila şi Comisia Zonală a Monumentelor Istorice, chiar dacă în antet este menţionată şi instituţia centarlă sub autoritatea căreia îşi desfăşoară activitatea celor două autorităţi locale, respectiv Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale.

De altfel, chiar reclamanta în petitul cererii de chemare în judecată menţionează că îşi îndreaptă contestaţia împotriva răspunsului formulat de Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale prin Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila.

Conform dispoziţiilor art. 16 din H.G. nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, la nivelul judeţelor şi al municipiului Bucureşti funcţionează direcţiile judeţene pentru cultură, respectiv a municipiului Bucureşti, servicii publice deconcentrate, cu personalitate juridică, ale Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale.

Potrivit prevederilor art. 1 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul nr. 2173 din 28 martie 2013 "(2) Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, denumită în continuare Comisia, este, potrivit legii, organism ştiinţific de specialitate, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul protejării monumentelor istorice, care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii, denumit în continuare Ministerul.

(3) Comisiile zonale ale monumentelor istorice, denumite în continuare comisii zonale, funcţionează ca organisme ştiinţifice de specialitate descentralizate ale Comisiei, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul protejării monumentelor istorice."

La art. 7 din acelaşi act normativ sunt reglementate comisiile zonale şi teritoriul de competenţă al fiecărei comisii, iar conform art. 7 alin. (4) lit. j) Comisia zonală 10, cu sediul la Slobozia, cuprinde judeţele Călăraşi, Ialomiţa, Slobozia şi Buzău.

Prin urmare, Comisia zonală a monumentelor istorice 10 este un organism regional.

Pe de altă parte, în calificarea unei autorităţi publice ca fiind centrală sau locală nu este determinantă subordonarea ierarhică şi nici personalitatea juridică a acesteia ci, capacitatea administrativă de a emite acte producătoare de efecte juridice prin ele însele, cu întindere teritorială limitată la o unitate administrativ-teritorială sau o regiune a ţării.

În acest context, normele de competenţă aplicabile sunt cele stabilite de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Dispoziţiile legale mai sus enunţate instituie două criterii pentru stabilirea competenţei materiale în judecarea în fond a cauzelor de contencios administrativ, respectiv criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul autorităţilor publice şi criteriul valoric.

În privinţa criteriului rangului autorităţii emitente, aplicabil în speţă, prezintă relevanţă emitentul actelor contestate, respectiv Direcţia Judeţeană de Cultură Brăila şi Comisia Zonală a Monumentelor Istorice, ambele autorităţi publice locale, în sensul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

În raport de considerentele expuse, Înalta Curte constată că soluţionarea litigiului de faţă cade în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Brăila.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (4) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Brăila, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. şi pârâţii Direcţia Judeţeană pentru Cultură Brăila şi Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale în favoarea Tribunalului Brăila, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 februarie 2018.