Anularea restricțiilor de comercializare a articolelor pirotehnice F2/F3: marja de apreciere a statelor membre în transpunerea Directivei 2013/29/UE

Asupra recursurilor de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timişoara sub nr. x/2015, la 15 decembrie 2015, reclamantele A. şi SC B. SRL au chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, pentru a se dispune anularea parţială a H.G. nr. 1102/2014 privind stabilirea condiţiilor pentru punerea la dispoziţie pe piaţă a articolelor pirotehnice, respectiv a art. 6, 16 alin. (1) şi (2) şi art. 18, obligarea pârâtului la adoptarea acestor articole într-o altă formă, care să fie conformă cu Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 115 din 20 aprilie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată, precizată şi completată de reclamantele A. şi SC B. SRL.

Pentru a dispune astfel, prima instanţă a avut în vedere următoarele:

Prin cererea formulată, reclamantele solicită în esenţă anularea dispoziţiilor din H.G. nr. 1.102/2014 care interzic deţinerea, utilizarea şi/sau vânzarea modificarea către publicul larg a articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 şi F3, susţinând că interdicţia de comercializare a acestor produse le vatămă interesele, dar şi obligarea pârâtului la adoptarea unor reglementări similare, care însă să permită punerea la dispoziţie pe piaţă a acestor articole pirotehnice persoanelor care au împlinit vârsta de 18 ani.

Acţiunea astfel promovată este parţial nefondată, iar parţial inadmisibilă.

Astfel cum cu temei învederează pârâtul, diminuarea veniturilor operatorilor economici autorizaţi să importe şi să comercializeze articole pirotehnice, ca urmare a restricţiei de punere la dispoziţie pe piaţă a produselor de acest gen din categoriile F2 şi F3 nu poate fi reţinut ca motiv pentru anularea unora dintre dispoziţiile H.G. nr. 1.102/2014, căci nu se analizează ca motive de nelegalitate ale actului administrativ cu caracter normativ, ci, eventual, ca efect al acestora, intervenit ulterior adoptării actului atacat, iar nu anterior sau cel mult concomitent acestuia.

Nu se poate reţine în cauză nici că dispoziţiile contestate în cauză ar contraveni art. 135 din Constituţia României, care protejează libertatea comerţului, de vreme ce o atare libertate nu poate fi exercitată decât cu protejarea altor valori sociale, cum sunt cele arătate în art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014, care justifică adoptarea unor restricţii la comercializarea articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 şi F3. Cât priveşte efectele la nivel macroeconomic ale acestei interdicţii, instanţa reţine că se analizează în egală măsură ca efecte ale reglementării adoptate, iar nu ca o cauză de nelegalitate, intrând însă în marja de apreciere ce revine legiuitorului, fiind un aspect analizat la momentul adoptării hotărârii de guvern, după cum rezultă din nota de fundamentare ce a stat la baza acesteia .

Cât priveşte creşterea evaziunii fiscale şi a infracţionalităţii juvenile, instanţa reţine că, invocând aceste argumente, reclamantele se erijează în protectoare ale unor interese legitime publice, astfel încât acţiunea apare lipsită de interes în această privinţă, căci art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 permite persoanelor fizice şi juridice de drept privat să formuleze capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, ceea ce nu este cazul în speţă.

În egală măsură se constată că legislaţia mai permisivă a statelor vecine membre UE, precum şi eventualele aprecieri făcute de MAI prin secretarul de stat ori IGPR, în adresele de răspuns comunicate reclamantelor, nu pot fi analizate ca motiv de admitere a acţiunii, întrucât aceste argumente ar putea fi valorificate doar pentru a se statua asupra oportunităţii adoptării în altă formă a actului normativ contestat în cauză, aspect ce excede controlului judecătoresc în contencios administrativ, limitat la legalitatea actelor administrative.

Nu pot fi valorificate în cauză nici argumentele reclamantelor potrivit cărora O.G. nr. 8/2012, de modificare a O.G. nr. 20/2010 nu ar putea constitui temei pentru emiterea unei hotărâri de guvern de transpunere în dreptul intern a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013.

În fapt, se constată că, în temeiul art. 108 din Constituţia României, prin Legea nr. 138/2010, Parlamentul României a abilitat Guvernul României să ia măsuri pentru transpunerea şi implementarea unitară a legislaţiei UE de armonizare a condiţiilor de comercializare a produselor, fiind astfel adoptată O.G. nr. 20/2010, privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislaţiei Uniunii Europene care armonizează condiţiile de comercializare a produselor. În baza legii de abilitare, Guvernul României a depus ordonanţa astfel adoptată la Parlament, aceasta fiind aprobată prin Legea nr. 50 din 19 martie 2015 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 20/2010 privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislaţiei Uniunii Europene care armonizează condiţiile de comercializare a produselor, intrând astfel în mod definitiv în fondul legislativ.

Prin O.G. nr. 8/2012, s-a adus doar modificări la O.G. nr. 20/2010, rezultând astfel că efectele ordonanţei din anul 2012 se extind în timp pe toată durata în care se află în vigoare ordonanţa modificată. Trebuie astfel concluzionat că, atâta timp cât O.G. nr. 20/2010 produce efecte juridice şi în prezent, după aprobarea sa prin Legea nr. 50/2015, şi O.G. nr. 8/2012 modificatoare se află în fondul legislativ, atât la data adoptării H.G. nr. 1.102/2014, cât şi în prezent.

Or, art. II din O.G. nr. 8/2012 statuează expres că "transpunerea legislaţiei Uniunii Europene, la care se face referire în cuprinsul art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 20/2010, se face prin hotărâri ale Guvernului elaborate de către autorităţile cu competenţe de reglementare în domeniile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta ordonanţă." Astfel fiind, trebuie considerat că printr-un act normativ ce are forţa juridică a legii guvernului i-au fost delegate atribuţiile de adoptare a actelor necesare pentru transpunerea în dreptul intern a legislaţiei UE, inclusiv în domeniul la care fac referire reclamantele, de armonizare a condiţiilor de comercializare a produselor.

De asemenea, nu se poate reţine că H.G. nr. 1.102/2014 nu ar fi fost emisă pentru organizarea executării unei legi, atâta timp cât aceasta a fost elaborată tocmai în baza O.G. nr. 20/2010, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 8/2012 (art. II), act normativ care are forţa juridică a legii, fiind adoptat în baza unei legi de abilitare emise de Parlamentul României (Legea nr. 138/2010 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe).

Nu se poate considera nici că adoptarea H.G. nr. 1.102/2014 ar contraveni cerinţelor art. 47 din Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013 care instituie obligaţia statelor membre de a transpune dispoziţiile sale în dreptul intern "printr-un act normativ cu putere de lege". În această privinţă, este de observat că directiva face referire în norma citată la lege prin utilizarea termenului în sens larg, rezultând astfel că în aceasta nu s-a impus ca transpunerea în legislaţia naţională a prevederilor sale să se facă printr-o lege, ci prin orice act normativ care are forţa juridică a legii, noţiune în care, în sistemul român de drept actual, se includ şi ordonanţele guvernului şi hotărârile acestuia cu caracter normativ, întrucât nici Constituţia României şi nici alte legi nu instituie o ierarhizare a actelor normative sub aspectul forţei lor juridice, o hotărâre de guvern cu caracter normativ fiind în aceeaşi măsură opozabilă şi obligatorie erga omnes, ca şi o lege.

În altă ordine de idei, instanţa observă că motivele de nelegalitate invocate de reclamante referitoare la lipsa unui act de abilitare a guvernului pentru emiterea hotărârii, ori la obligaţia de transpunere a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013 printr-un alt act normativ, adoptat de către Parlament, se analizează ca potenţiale motive de anulare a H.G. nr. 1.102/2014 în întregimea sa, iar nu doar parţială, limitată la articolele 6, 16 şi 18, enumerate în petitul acţiunii.

Or, se poate constata că reclamantele nu au solicitat anularea în întregime a H.G. nr. 1.102/2014, o atare măsură nefiind în interesul său, căci abrogarea reglementării cuprinse în actul administrativ cu caracter normativ sau anularea acestuia ar exclude însăşi posibilitatea de comercializare pe piaţa internă a articolelor pirotehnice din orice categorie, deci, implicit, însăşi posibilitatea de desfăşurare a activităţii acestora, potrivit obiectului de activitate. Şi în această privinţă însă se constată că reclamantele nu pot acţiona pentru protejarea unui pretins interes legitim public, atâta timp cât nu dovedesc că măsura de anulare a actului administrativ cu caracter normativ ar fi de natură să protejeze propriul lor interes legitim privat.

Nefondate se constată a fi şi alegaţiile reclamantelor referitoare la modificările ce se pretinde a fi fost aduse Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013 prin dispoziţiile H.G. nr. 1102/2014.

În primul rând, este de observat că hotărârea ce face obiect al acţiunii de analizează ca un act normativ de drept intern, susceptibil să producă efecte juridice exclusiv în limitele teritoriale ale Statului Român, astfel încât nu ar putea fi interpretată în sensul modificării unui act din legislaţia UE, o astfel de dispoziţie nefiind de altfel cuprinsă în H.G. nr. 1.102/2014.

În al doilea rând, este de reţinut că această hotărâre de guvern este menită ea însăşi să transpună în dreptul intern Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013, asigurând astfel armonizarea legislaţiei interne cu a tuturor statelor membre UE, referitoare la punerea la dispoziţie pe piaţă a articolelor pirotehnice.

Astfel, trebuie observat că directiva este un act comunitar cu caracter obligatoriu circumstanţiat, care nu are aplicabilitate directă în dreptul naţional. Aşadar, ea trebuie întotdeauna transpusă în sistemul de drept al fiecărui stat membru căruia îi este adresată, iar actul normativ intern de transpunere este cel prin intermediul căruia conţinutul directivei pătrunde în sistemul de drept intern, acesta urmând a fi aplicat de către resortisanţii acelui stat.

Pentru statele membre, directiva este obligatorie numai în privinţa rezultatului care trebuie atins, iar modul în care acele state adoptă măsurile prescrise de directivă, instrumentele juridice pe care le folosesc, sunt lăsate la latitudinea fiecărui stat căruia i se adresează.

Aplicând aceste reguli la cazul de faţă, trebuie concluzionat că Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013 nu produce efecte directe în beneficiul reclamantelor şi nici nu are aplicabilitate directă în sistemul de drept intern, ci doar prin intermediul actului de transpunere, H.G. nr. 1.102/2014.

Cât priveşte diferenţele de reglementare din corpul H.G. nr. 1.102/2014, faţă de Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013, trebuie reţinut că, astfel cum s-a arătat mai sus, directiva lasă o marjă de apreciere statelor membre, stabilind doar rezultatul care trebuie atins, iar nu şi mijloacele prin care trebuie să se ajung la acesta.

Astfel, dezideratul liberei circulaţii a articolelor pirotehnice, clamat în art. 4 alin. (1) al directivei, este dublat în al doilea paragraf al aceluiaşi articol de o dispoziţie permisivă, care statuează expres că directiva "nu exclude măsurile luate de un stat membru de interzicere sau restricţionare, din motive de ordine, securitate, sănătate şi siguranţă publică ori de protecţia mediului, a deţinerii, a utilizării şi/sau a vânzării către publicul larg a articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 şi F3, a articolelor pirotehnice de scenă şi a altor articole pirotehnice". Este indicată astfel posibilitatea oricărui stat membru de a restricţiona din motivele indicate, importul şi comercializarea articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 şi F3, posibilitate de care Statul Român a uzat, indicând interdicţia deţinerii utilizării şi/sau vânzării către publicul larg a acelor produse în art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014. Câtă vreme deci această interdicţie a fost instituită în limitele marjei de apreciere recunoscute statelor membre prin art. 4 alin. (2) din Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013, nu s-ar putea considera că aceasta ar fi contrară directivei ori dispoziţiilor constituţionale, menite să asigure libertatea comerţului şi preeminenţa dreptului european.

De altfel, este de observat că art. 5 al directivei statuează expres obligaţia statelor membre de a lua "toate măsurile care se impun pentru a asigura că articolele pirotehnice pot fi puse la dispoziţie pe piaţă numai dacă îndeplinesc cerinţele prezentei directive", aceasta reprezentând o obligaţie de rezultat pentru statele membre, ce se impune a fi respectată de către acestea.

Or, în art. 7 al directivei se instituie limită de vârstă şi limite legate de natura produselor puse la dispoziţie de piaţă, arătându-se că "articolele pirotehnice pot fi puse la dispoziţie pe piaţă pentru persoane numai cu respectarea următoarelor limite de vârstă:

(a) articole pirotehnice de divertisment:

(i) categoria F1: 12 ani;

(ii) categoria F2: 16 ani;

(iii) categoria F3: 18 ani;

(b) articole pirotehnice de scenă din categoria T1 şi alte articole pirotehnice din categoria P1: 18 ani.

(2) Statele membre pot mări limitele de vârstă prevăzute la alin. (1) în cazul în care acest lucru se justifică din motive de ordine, securitate, sănătate şi siguranţă publică. Statele membre pot reduce, de asemenea, limitele de vârstă pentru persoanele deja formate în învăţământul profesional sau care frecventează astfel de cursuri.

(3) Producătorii, importatorii şi distribuitorii nu pot pune următoarele articole pirotehnice la dispoziţie pe piaţă, cu excepţia persoanelor având cunoştinţe de specialitate:

(a) articole pirotehnice de divertisment din categoria F4;

(b) articolele pirotehnice de scenă din categoria T2 şi alte articole pirotehnice din categoria P2".

Este de observat deci că şi în privinţa acestor limite, directiva a instituit o marjă de apreciere în beneficiul statelor membre, care să asigure transpunerea sa în dreptul intern în conformitate cu interesele naţionale, putându-se astfel concluziona că dispoziţiile mai restrictive din dreptul intern constituie expresia acestui drept de apreciere, fiind deci adoptate în limitele instituite prin directivă.

Din acest motiv, apare lipsit de relevanţă faptul că în exercitarea dreptului de apreciere, statele vecine membre UE nu au impus restricţionări la comercializarea articolelor pirotehnice din categoriile F2 şi F3, întrucât aprecierea făcută de către acestea nu poate afecta legalitatea actului de transpunere în dreptul român, adoptat în baza suveranităţii Statului Român.

Tot raportat la dispoziţiile directivei mai sus citate, apar lipsite de relevanţă în cauză argumentele referitoare la elementele analizate în cuprinsul notei de fundamentare ce a stat la baza emiterii H.G. nr. 1.102/2014, întrucât acestea se înscriu în marja de apreciere conferite statelor membre prin dispoziţiile directivei, nefiind deci necesară dovedirea în cauză a motivelor ce au condus la adoptarea restricţiilor criticate, astfel cum se susţine.

Faţă de aceste considerente apare neîntemeiată cererea de anulare parţială a H.G. nr. 1.102/2014, consecinţa fiind respingerea şi celui de-al doilea petit, de obligare a pârâtului Guvernul României la modificarea dispoziţiilor din hotărâre atacate, în baza principiului accesorium sequitur principale.

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 115 din 20 aprilie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A. şi SC B. SRL au declarat recurs, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se invocă încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 52 alin. (1) din Constituţia României, art. 8 alin. (1) şi art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004.

Aşa cum reiese din considerentele sentinţei recurate, prima instanţă apreciază, printr-o interpretare greşită a normelor de drept material, că aspectele referitoare la diminuarea veniturilor operatorilor economici autorizaţi să importe şi să comercializeze articolele pirotehnice, ca urmare a restricţiei de punere la dispoziţie pe piaţă a produselor de acest gen din categoriile F2 şi F3 şi efectele la nivel macroeconomic ale acestei nu pot fi reţinute ca motive de nelegalitate ale actului administrativ cu caracter normativ, ci eventual, ca efect al acestora, intervenit ulterior adoptării actului atacat, iar nu anterior sau cel mult concomitent acestuia.

Consecventă raţionamentului afectat de aceeaşi interpretare greşită a normelor de drept material, prima instanţa apreciază ca invocarea aspectelor referitoare la legislaţia mai permisivă a statelor vecine membre UE, precum şi eventualele aprecieri făcute de MAI prin secretarul de stat ori IGPR în adresele de răspuns comunicate recurentelor nu pot fi analizate ca motiv de admitere a acţiunii, întrucât acestea vizează în esenţă oportunitatea adoptării în altă formă a actului normativ contestat în cauză, aspecte care în opinia instanţei exced controlului judecătoresc în contencios administrativ, limitat la legalitatea actelor administrative.

Motivele de nelegalitate nu reprezintă neapărat un efect produs în exclusivitate de dispoziţiile legale atacate din H.G. nr. 1.102/2014, acestea existând chiar la data aderării României la Uniunea Europeana, respectiv 1 iulie 2007, de când legislaţia în materia articolelor pirotehnice a fost restricţionată.

Chiar daca s-ar aprecia prin absurd, conform celor reţinute de instanţa de judecată, că motivele de anulare invocate sunt ulterioare adoptării H.G. nr. 1.102/2014, şi nu anterioare sau concomitente, acest din urma aspect nu se constituie într-un impediment insurmontabil pentru anularea unui act administrativ.

Prin raportare la o analiza comparativa a masurilor adoptate de statele membre vecine din Uniunea Europeana, se desprinde concluzia ca doar România a instituit aceste masuri restrictive.

Menţinerea restricţiilor instituite de dispoziţiile art. 6, 16 şi 18 din H.G. nr. 1.102/2014, act normativ de transpunere a Directivei Europene 2013/29/CE, afectează în mod direct operatorii economici din Statul Roman, prin imposibilitatea de comercializare a articolelor pirotehnice din categoriile prohibite, favorizând în acelaşi timp operatorii economici din statele vecine membre ale UE.

În această ordine de idei, deşi Direcţia 2013/29/UE lasă o marjă de apreciere statelor membre pentru reglementarea în legislaţia naţională a unor reguli derogatorii fundamentate pe motive de ordine, securitate, sănătate şi siguranţă publică ori de protecţia mediului, consideră ca legiuitorul roman nu poate abuza de aceasta marjă de apreciere, statuând doar formal şi nefundamentat, ca H.G. nr. 1.102/2014 stabileşte reguli care urmăresc să realizeze libera circulaţie a articolelor pirotehnice pe teritoriul României şi al celorlalte state membre ale Uniunii Europene, asigurând un înalt nivel de protecţie a sănătăţii umane şi a siguranţei publice, precum şi protecţia şi securitatea consumatorilor, ţinând seama de aspectele relevante legate de protecţia mediului.

Guvernul României, nu a întreprins un studiu de impact al restricţiilor instituite de H.G. nr. 1.102/2014, aspecte ce reiese din nota de fundamentare a actului normativ atacat. Din aceeaşi notă reiese că nu a fost analizat impactul socioeconomic cum ar fi: impactul macroeconomic, impactul asupra mediului concurenţial, impactul asupra mediului de afaceri, impactul social, impactul asupra mediului, impactul financiar asupra bugetului consolidat

În altă ordine de idei, prin interpretarea greşită a normelor de drept material respectiv art. 8 alin. (11) din Legea 554/2004 instanţa apreciază că prin invocarea în susţinerea nelegalităţii parţiale a actului administrativ atacat, a aspectelor legate de creşterea evaziunii fiscale şi a infracţionalităţii juvenile, reclamantele se erijează în protectoare ale unor interese legitime publice, acţiunea apărând ca lipsită de interes.

Legiuitorul a avut în vedere, sub aspectul invocării unui interes legitim public un raport de subsidiaritate şi un raport de cauzalitate între vătămarea interesului legitim public şi dreptul legitim privat. Chiar dacă numai cu titlu subsidiar se poate invoca apărarea unui interes public, în speţă există o asemenea posibilitate din moment ce vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv a interesului legitim privat.

Sentinţa recurată este criticabilă fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material respectiv a dispoziţiilor art. 135 din Constituţie, art. 148 alin. (1) pct. 2 din Constituţia României şi art. 53 din Constituţia României.

Instanţa printr-o interpretare greşită a dispoziţiilor art. 135 din Constituţie, apreciază că nu se poate reţine ca dispoziţiile contestate ar contraveni art. 135 din Constituţie, care protejează libertatea comerţului. În motivarea punctului său de vedere, libertatea comerţului nu poate fi exercitată decât cu protejarea altor valori sociale indicate în art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014.

Art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014 instituie regula potrivit căreia din motive de ordine şi siguranţă publică se interzic deţinerea, utilizarea şi/sau vânzarea către publicul larg a articolelor pirotehnice de divertisment din categoriile F2 şi F3. Aşadar restricţia instituită de dispoziţiile art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014 se fundamentează pe motive de ordine şi siguranţă publică, concepte care însă nu au fost verificate de către Guvernul României printr-un studiu de impact aşa cum reiese din nota de fundamentare a H.G. nr. 1.102/2014.

În hotărârea Dassonville, Curtea de Justiţie a formulat opinia conform căreia toate normele comerciale dispuse de către statele membre care pot să împiedice, direct sau indirect, în mod real sau potenţial, comerţul intracomunitar trebuie să fie considerate ca măsuri având un efect echivalent celui al restricţiilor cantitative.

Sentinţa recurată este criticabilă fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material respectiv a dispoziţiilor art. 108 alin. (2) din Constituţia României art. 47 din Directiva nr. 2013/29/UE, art. 115 din Constituţia României; art. 1 şi 2 din Legea 138/2010; art. 2 din O.G. nr. 8/2012, art. 1 şi 2 din Legea nr. 284/2011

H.G. nr. 1.102/2014 nu putea fi adoptată în temeiul art. II din Ordonanţa Guvernului nr. 8/2012 pentru modificarea Ordonanţei Guvernului nr. 20/2010 privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislaţiei Uniunii Europene care armonizează condiţiile de comercializare a produselor.

Ordonanţa Guvernului nr. 20 din 18 august 2010, a fost adoptată în temeiul art. 1 din Legea nr. 138 din 2 iulie 2010, act normativ prin care Parlamentul României obliga Guvernul României, prin art. 1, pct. 9 să ia măsuri pentru transpunerea şi implementarea unitară a legislaţiei Uniunii Europene de armonizare a condiţiilor de comercializare a produselor.

Având în vedere că Ordonanţa nr. 20/2010 şi Ordonanţa nr. 8/2012 în temeiul în care a fost adoptată H.G. nr. 1.102/2014, îşi încetaseră efectele pe motiv că nu au fost aprobate prin lege conform dispoziţiilor imperative din art. 115, alin. (3) din Constituţia României republicată coroborate cu dispoziţiile din art. 2 din Legea nr. 138/2010 şi art. 2 din Legea nr. 284/2011, acestea nu putea avea aptitudinea funcţională de a sta la fundamentarea adoptării H.G. nr. 1.102/2014.

H.G. nr. 1.102/2014 încalcă dispoziţiile Directivei nr. 2013/29/UE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria x, nr. 178 din 28 iunie 2013, întrucât Guvernul României avea obligaţia imperativă să transpună Directiva 2013/29/CE, conform exigenţelor art. 47, alin. (1) din aceeaşi directivă printr-un act normativ cu putere de lege şi actele administrative necesare pentru transpunerea directivei în legislaţia naţională.

Sentinţa recurată este criticabilă, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material respectiv a dispoziţiilor art. 6, 16, 18 din H.G. nr. 1.102/2014, art. 22 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 24/2000 art. 1, art. 4 alin. (1), art. 4 alin. (2) din Directiva 2013/29/UE, art. 30 din TFUE şi art. 114 din TFUE.

În speţă, recurentele au invocat faptul că dispoziţiile art. 6, 16 şi 18 din H.G. nr. 1.102/2014 interzic, spre deosebire de Directiva 2013/29/UE, accesul publicului larg la categoriile F2 şi F3 şi majorarea limitelor de vârstă pentru accesul publicului larg la categoria FI. Aşadar, prin H.G. nr. 1.102/2014, s-a realizat transpunerea Directivei 2013/29/UE însă cu modificările aduse prin art. 6, 16 şi 18.

Este adevărat că directivele au forţa obligatorie pentru fiecare stat membru căruia i se adresează numai în ce priveşte rezultatul de atins, lăsându-se autorităţilor naţionale posibilitatea alegerii formelor şi mijloacelor de aplicare a lor însă, în speţă, reclamantele au invocat dispoziţiile directivei în faţa instanţei naţionale pentru ca aceasta să decidă dacă autorităţile naţionale competente în exercitarea opţiunii de care beneficiază în privinţa formelor şi metodelor de implementare a directivei s-au menţinut în cadrul limitelor în ce priveşte libertatea de acţiune stabilită în directivă.

Motivele de nelegalitate invocate vizau tocmai caracterul nefundamentat şi discriminatoriu al restricţiilor instituite prin art. 6, 16 şi 18 din H.G. nr. 1.102/2014, în raport de caracterul fundamentat al libertăţii circulaţiei mărfurilor, discriminarea între resortisanţii statelor membre, lipsa de competitivitate a operatorilor din Statul Român în comparaţie cu resortisanţii statelor membre vecine, cu efecte directe din punct de vedere concurenţial, precum şi a consecinţelor prejudiciabile produse de aceste restricţii în sarcina subscriselor precum şi în detrimentul Statului Român.

Având în vedere aspectele învederate, se poate aprecia că dispoziţiile art. 6, 16 şi 18 din H.G. nr. 1.102/2014 încalcă şi exigenţele art. 22 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative în conformitate cu care soluţiile legislative preconizate prin noua reglementare trebuie să aibă în vedere reglementările în materie ale Uniunii Europene, asigurând compatibilitatea cu acestea.

În drept, invocă dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 483 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Apreciază legală sentinţa instanţei de fond şi solicită menţinerea acesteia.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurente, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs invocat de către recurente, în temeiul căruia acestea au solicitat casarea sentinţei recurate, vizează motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea legii.

5.1. Recurentele îşi motivează recursul susţinând că diminuarea veniturilor agenţilor economici ca urmare a aplicării restricţiilor de punere la dispoziţie pe piaţă a produselor pirotehnice din categoriile F2 şi F3, legislaţia mai permisivă a statelor vecine şi aprecierile făcute de către MAI prin diferiţi reprezentanţi susţin nelegalitatea parţială a H.G. nr. 1.102/2014 respectiv a art. 6, 16 şi 18, fiind încălcate art. 52 alin. (1) Constituţie, art. 8 alin. (1) şi (8) alin. (11) din Legea nr. 554/2004.

Afirmă recurentele faptul că aspectele invocate vizează elemente de oportunitate, că scopul legii este un element de legalitate iar mijloacele pentru atingerea lui sunt aspecte de oportunitate.

Înalta Curte reţine că, raportat la cele de mai sus, este chemată să se pronunţe asupra oportunităţii emiterii actului administrativ contestat.

În acest context instanţa de recurs reţine că, după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, oportunitatea unui act administrativ poate fi cenzurată de instanţa de contencios administrativ dacă actul în cauză a fost emis cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Astfel, puterea discreţionară a administraţiei poate fi cenzurată de instanţă dacă este exercitată abuziv sau vădit disproporţionat în raport cu scopul ei.

În fapt, Guvernul şi-a exercitat dreptul de apreciere, adoptarea măsurilor restrictive fiind făcută cu respectarea transparenţei decizionale.

Pe de altă parte, atât în cadrul analizei de legalitate cât şi al analizei care vizează oportunitatea actului administrativ motivele avute în vedere de autoritate pentru emiterea actului reprezintă aspecte-cheie.

Înalta Curte reţine că statul dispune de o marjă largă de apreciere atunci când este vorba de reglementarea politicii sale economico-sociale. Întrucât adoptarea cadrului legislativ în materie implică, de regulă, o examinare a aspectelor politice, economice şi sociale, autorităţile naţionale sunt, în principiu, cel mai bine plasate pentru a alege mijloacele cele mai potrivite pentru a atinge acest obiectiv, cu excepţia cazului în care se acestea se dovedesc în mod evident lipsite de un temei rezonabil.

Motivele invocate pentru adoptarea H.G. contestată nu pot fi considerate drept nerezonabile sau disproporţionate, stabilindu-se reguli care urmăresc realizarea liberei circulaţii a articolelor pirotehnice şi protecţia, la un nivel superior, a sănătăţii umane şi siguranţei publice, precum şi siguranţa consumatorilor, avându-se în vedere aspectele legate de protecţia mediului şi cerinţele esenţiale de securitate pe care aceste produse trebuie să le îndeplinească la introducerea lor pe piaţă.

De altfel, art. 6 din H.G. nr. 1.102/2014 transpune art. 4 alin. (2) din Directiva 2013/29/CE care statuează în sensul că nu exclude măsurile luate de un stat membru de interzicere sau restricţionare, din motive de ordine, sănătate securitate, siguranţă publică ori de protecţia mediului, a deţinerii şi/sau utilizării sau a vânzării către publicul larg a articolelor pirotehnice din categ. F2 şi F3 .. şi a altor articole pirotehnice.

Art. 16 din H.G. nr. 1.102/2014 transpune art. 7 alin. (1) din Directivă în vreme ce art. 18 din actul normativ transpune art. 7 alin. (3) din Directivă.

S-au urmărit, în acest sens, argumentele de ordine şi siguranţă publică cuprinse inclusiv în Adresa nr. x din 24 septembrie 2014 a Ministerului Afacerilor Interne, coiniţiator şi autoritate competentă în materie.

Corect susţine intimatul că, raportat inclusiv la faptul că art. 4 alin. (2) din Directivă permite statului membru să ia măsuri restrictive, la solicitarea unuia dintre iniţiatori au fost incluse măsurile restrictive contestate.

H.G. nr. 1.102/2014 a preluat toate prevederile obligatorii ale directivei europene menţionate, păstrând, din motive de ordine şi siguranţă publică, restricţia de deţinere şi folosire a materialelor pirotehnice din categoriile F2 şi F3, impusă de legislaţia naţională încă din 2006.

Aceste raţiuni legate de asigurarea ordinii, securităţii, sănătăţii şi siguranţei publice prevalează argumentelor de natură economică invocate de către recurente, prin importanţa valorilor sociale vizate, reducându-se numărul de accidente, răniri, incendieri.

Astfel, după cum arată intimatul, limitarea accesului publicului larg la categoriile F2 şi F3 prin modificarea Legii nr. 126/1995 privind regimul materiilor explozive a avut drept rezultat reducerea numărului de accidente în medie la 30/an faţă de 2005 când au fost înregistrate peste 400 de răniri şi un deces. Ca urmare a acestor constatări, menţinerea restricţiilor în cuprinsul H.G. nr. 1.102/2014 apare pe deplin justificată.

Adresa nr. x/2012 a I.G.P.R. şi Adresa nr. x/2013 a M.A.I. nu pot susţine afirmaţiile recurentelor, în sensul anulării H.G. contestată. Prin Adresa nr. x/2012 a I.G.P.R. s-a comunicat A. faptul că iniţiativa legislativă în domeniul articolelor pirotehnice aparţine Ministerului Muncii şi că restricţiile din H.G. nr. 612/2010 din categoriile 2 şi 3 au la bază motive de ordine şi siguranţă publică, fiind prezentate date statistice existente la nivelul I.G.P.R. în perioada 2005 - 2011 referitoare la numărul accidentelor şi rănirilor cauzate de folosirea necorespunzătoare a acestor produse iar prin Adresa nr. x/2013, M.A.I. a comunicat Asociaţiei faptul că propunerile sale în domeniul articolelor pirotehnice vor fi avute în vedere în procesul de transpunere a Directivei 2013/29/UE.

Nici referirile la creşterea evaziunii fiscale nu pot fi reţinute, instanţa de fond argumentând în mod corect faptul că interesul public poate fi, în contextul art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, doar unul subsidiar.

În mod excepţional, legea conferă posibilitatea de a nu fi declarate inadmisibile cererile unei persoane care au drept temei încălcarea unui interes legitim public, cu condiţia ca afirmarea încălcării acestuia să aibă un caracter subsidiar faţă de invocarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, în condiţiile art. 8 alin. 1ind. 1 şi alin. (12) din Legea nr. 554/2004.

Şi este aşa, deoarece interesul legitim public reprezintă conform art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Or, o atare restricţie în exercitarea acţiunii în contencios administrativ îşi are raţiunea în eliminarea aşa numitelor "acţiuni populare", întemeiate numai pe teza vătămării interesului public.

Limitarea este compatibilă cu exigenţele art. 6 parag. 1 Convenţia Europeană a Drepturilor Omului aşa cum a fost interpretat în jurisprudenţa europeană a drepturilor omului deoarece urmăreşte un scop legitim, evidenţiat anterior, limitarea nu afectează însăşi substanţa dreptului, reclamanţii putând acţiona în lipsa dovedirii lezării unui interes legitim privat în cadrul organismelor sociale interesate asimilate persoanei vătămate conform art. 2 alin. (1) lit. a) teza ultimă corelat cu lit. s) corespunzător aceluiaşi text legal invocat din Legea nr. 554/2004. De asemenea, prin instituirea posibilităţii legitimării procesuale active a organismelor sociale şi prin recunoaşterea unor astfel de entităţi ca subiecte de sesizare a instanţei de contencios administrativ, se îndeplineşte şi exigenţa necesităţii asigurării unui raport rezonabil de proporţionalitate între scopul urmărit de lege şi mijloacele alese.

Prin urmare, reclamantele, în calitatea lor de persoane juridice de drept privat, nu pot formula o acţiune în anularea unui act administrativ pornind de la premisa lezării unui interes legitim public decât dacă şi sub condiţia în care probează că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau interesului legitim privat (art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 şi considerentele Deciziei nr. 66/2009 a Curţii Constituţionale).

De asemenea, legislaţia mai permisivă a altor state nu poate constitui motiv de anulare a actului administrativ contestat, Direcţia transpusă prin acesta permiţând ea însăşi derogări justificate de interese superioare.

5.2. Nu se poate invoca o încălcare a dispoziţiilor art. 135 din Constituţie întrucât actul contestat se aplică nediscriminatoriu tuturor operatorilor economici al căror obiect de activitate intră sub incidenţa H.G. nr. 1.102/2014, pe de-o parte iar pe de altă parte, aşa cum judicios reţine şi instanţa de fond, libertatea comerţului poate fi exercitată doar în contextul protejării altor valori sociale, de natura celor menţionate anterior.

Cât priveşte efectele la nivel macroeconomic ale acestei interdicţii, corect a reţinut judecătorul fondului că se analizează în egală măsură ca efecte ale reglementării adoptate, iar nu ca o cauză de nelegalitate, intrând însă în marja de apreciere ce revine legiuitorului, fiind un aspect analizat la momentul adoptării hotărârii de guvern, după cum rezultă din nota de fundamentare ce a stat la baza acesteia.

5.3. Nu pot fi primite argumentele recurentelor-reclamante potrivit cărora O.G. nr. 8/2012, de modificare a O.G. nr. 20/2010 nu ar putea constitui temei pentru emiterea unei hotărâri de guvern de transpunere în dreptul intern a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013.

Argumentele invocate în apărare de către intimat sunt, sub acest aspect, pe deplin valide.

În fapt, în temeiul art. 108 din Constituţia României, prin Legea nr. 138/2010, Parlamentul României a abilitat Guvernul României să ia măsuri pentru transpunerea şi implementarea unitară a legislaţiei UE de armonizare a condiţiilor de comercializare a produselor, fiind astfel adoptată O.G. nr. 20/2010, privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislaţiei Uniunii Europene care armonizează condiţiile de comercializare a produselor.

În baza legii de abilitare, Guvernul României a depus ordonanţa astfel adoptată la Parlament, aceasta fiind aprobată prin Legea nr. 50 din 19 martie 2015 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 20/2010 privind stabilirea unor măsuri pentru aplicarea unitară a legislaţiei Uniunii Europene care armonizează condiţiile de comercializare a produselor, intrând astfel în mod definitiv în fondul legislativ.

Prin O.G. nr. 8/2012, s-a adus doar modificări la O.G. nr. 20/2010, rezultând astfel, aşa cum corect arată intimatul, că efectele ordonanţei din anul 2012 se extind în timp pe toată durata în care se află în vigoare ordonanţa modificată. Atâta timp cât O.G. nr. 20/2010 produce efecte juridice şi în prezent, după aprobarea sa prin Legea nr. 50/2015, şi O.G. nr. 8/2012 modificatoare se află în fondul legislativ, atât la data adoptării H.G. nr. 1.102/2014, cât şi în prezent.

Or, art. II din O.G. nr. 8/2012 statuează expres că "transpunerea legislaţiei Uniunii Europene, la care se face referire în cuprinsul art. 1 din Ordonanţa Guvernului nr. 20/2010, se face prin hotărâri ale Guvernului elaborate de către autorităţile cu competenţe de reglementare în domeniile prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta ordonanţă." Astfel fiind, trebuie considerat că printr-un act normativ ce are forţa juridică a legii, guvernului i-au fost delegate atribuţiile de adoptare a actelor necesare pentru transpunerea în dreptul intern a legislaţiei UE, inclusiv în domeniul la care fac referire reclamantele, de armonizare a condiţiilor de comercializare a produselor.

De asemenea, nu se poate reţine că H.G. nr. 1.102/2014 nu ar fi fost emisă pentru organizarea executării unei legi, atâta timp cât aceasta a fost elaborată tocmai în baza O.G. nr. 20/2010, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 8/2012 (art. II), act normativ care are forţa juridică a legii, fiind adoptat în baza unei legi de abilitare emise de Parlamentul României (Legea nr. 138/2010 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe).

5.4. Nu se poate considera nici că adoptarea H.G. nr. 1.102/2014 ar contraveni cerinţelor art. 47 din Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013 care instituie obligaţia statelor membre de a transpune dispoziţiile sale în dreptul intern "printr-un act normativ cu putere de lege".

Conform art. 288 TFUE, directiva are ca destinatar statul membru, iar acesta din urmă este liber să aleagă forma şi mijloacele pentru atingerea rezultatului prescris prin directivă, adică pentru transpunerea ei în dreptul intern. Sistemul instituţional şi juridic al Uniunii Europene nu prescrie reguli în privinţa transpunerii directivei, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în jurisprudenţa sa, stabilind o serie de principii şi reguli, însă chiar şi acestea sunt deferente faţă de autonomia statului membru, putând cel mult "bune practici", extrase din dreptul comparat.

Astfel, actele normative emise la nivelul UE trebuie să fie implementate la timp, eficient şi de o manieră echilibrată, iar statele membre, prin intermediul legislativului sau executivului, trebuie să adopte acte normative care să pună în aplicare efectiv directiva, respectiv să adopte, în termenul indicat, măsuri de transpunere a prevederilor acesteia.

Directiva face referire în norma citată la lege prin utilizarea termenului în sens larg, rezultând astfel că în aceasta nu s-a impus ca transpunerea în legislaţia naţională a prevederilor sale să se facă printr-o lege, ci prin orice act normativ care are forţa juridică a legii, noţiune în care, în sistemul român de drept actual, se includ şi ordonanţele guvernului şi hotărârile acestuia cu caracter normativ.

Corect sesizează instanţa că motivele de nelegalitate invocate de recurente, referitoare la lipsa unui act de abilitare a guvernului pentru emiterea hotărârii ori la obligaţia de transpunere a Directivei 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013 printr-un alt act normativ, adoptat de către Parlament, se analizează ca potenţiale motive de anulare a H.G. nr. 1.102/2014 în întregimea sa, iar nu doar parţială, limitată la articolele 6, 16 şi 18, enumerate în petitul acţiunii. Or, recurentele nu au solicitat anularea în întregime a H.G. nr. 1.102/2014, o atare măsură nefiind în interesul acestora.

5.5. Cu privire la modificările ce se pretinde că au fost aduse Directivei prin dispoziţiile H.G. nr. 1.102/2014, aceasta din urmă constituie un act normativ de drept intern astfel încât nu ar putea fi interpretată în sensul modificării unui act din legislaţia UE iar pe de altă parte, este menită să transpună în dreptul intern Directiva 2013/29/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 12 iunie 2013.

Cât priveşte diferenţele de reglementare dintre H.G. şi Directivă, aceasta din urmă lasă o marjă de apreciere statelor membre, permiţând, aşa cum s-a menţionat anterior, derogări justificate prin prisma unor interese superioare.

Nu poate fi vorba aşadar despre o discriminare între resortisanţii statelor membre, de o lipsă de competitivitate a operatorilor din Statul Roman în comparaţie cu resortisanţii statelor membre vecine, de restricţii cantitative ori măsuri cu efect echivalent, studiul jurisprudenţei în materie arătând că luarea în considerare a accesului la piaţă nu priveşte doar reglementările relative modalităţilor de vânzare.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de reclamantele A. şi SC B. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 115 din 20 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantele A. şi SC B. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 115 din 20 aprilie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică azi 20 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM