Ineligibility of project salary costs upheld due to discrepancies in working hours and failure to prove actuality

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar - Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - MECS, anularea Deciziei nr. 01/1097/ES din 13 iulie 2015 privind soluţionarea contestaţiei formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor nr. OI/5325/SJCSN din 9 iunie 2015.

Tribunalul Bucureşti, prin Sentinţa nr. 1344 din 1 martie 2016, a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, având în vedere art. 10 din Legea nr. 554/2004 şi faptul că actul care se contestă este emis de o autoritate centrală.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, sub nr. x/2015.

La termenul de judecată din 30 mai 2016, reclamanta şi-a precizat verbal acţiunea sub aspectul obiectului, arătând că înţelege să conteste şi titlul de creanţă reprezentat de procesul-verbal, solicitând în acest sens şi anularea Procesului-verbal nr. x din 9 iunie 2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 3199 din 24 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar - Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - MECS, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta A., pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, a susţinut că hotărârea este netemeinică şi nelegală, întrucât, cu privire la cheltuielile salariale cu expertul de achiziţii, deşi instanţa a avut la dispoziţie o serie înscrisuri în mod nejustificat nu s-a pronunţat pe acestea şi a motivat soluţia însuşindu-şi întocmai punctul de vedere al pârâtei.

Considerentele curţii de apel în sensul că nu sunt rezonabile cheltuielile salariale, nu sunt justificate, nu respectă cerinţele bunei gestionări financiare, nu sunt conforme principiilor unui management riguros, având în vedere utilizarea eficientă a fondurilor şi un raport optim cost- rezultate nu sunt întemeiate. Instanţa în mod netemeinic a apreciat că suma de 22.117 RON nu a fost dovedită ca fiind eligibilă.

Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, care a stat la baza elaborării cererii de finanţare şi a bugetului aferent proiectului, precizează la pag. 25, punctul 3.2 ce înseamnă echipa de management şi de implementare a proiectului, şi anume:

"Echipa de management şi de implementare a proiectului. Structura organizaţională a proiectului cuprinde atât rolurile care au ca obiectiv coordonarea proiectului (managementul de proiect), cât şi pe cele care vor realiza efectiv livrabilele proiectului (echipa de implementare).

Managementul proiectului trebuie să acopere cel puţin următoarele domenii/funcţiuni: - coordonarea generală a proiectului; - coordonarea financiară a proiectului (înregistrări contabile, raportări financiare); - realizarea achiziţiilor aferente proiectului"

Aşadar, expertul de achiziţie face parte din echipa de management a proiectului, şi nu din echipa de implementare a proiectului care realizează efectiv livrabilele proiectului.

În Ghidul solicitantului (pag. 37) se explica aplicanţilor cum se completează secţiunea "Activităţile proiectului" din cererea de finanţare, menţionându-se următoarele:

"Activităţile proiectului. Aici se vor menţiona activităţile şi subactivităţile previzionate, esenţiale şi specifice pentru implementarea proiectului. Activităţile proiectului trebuie să contribuie la atingerea rezultatelor şi la realizarea obiectivelor propuse.

Se introduc atât activităţile eligibile menţionate în Ghidul Solicitantului - Condiţii specifice, cât şi activităţile transversale, adică managementul proiectului, achiziţiile publice şi măsuri specifice pentru informare şi publicitate pentru proiect (ce reprezintă activităţi continue)"

În cadrul proiectului au existat două tipuri de activităţi:

1. Activităţi specifice care sunt destinate grupului ţintă eligibil şi care contribuie în mod direct la atingerea indicatorilor de program, conform Ghidului solicitantului - condiţii specifice Cerere de propuneri de proiecte de grant nr. 154, pag. 16.

Aceste activităţi au fost realizate de către experţii din cadrul echipei de implementare (asistenţi sociali, psihologi, pedagogi, psihopedagogi) în sprijinul membrilor grupului ţintă cu implicarea şi participarea directă a acestora la implementarea respectivelor activităţi.

Prin implementarea activităţilor specifice au fost atinşi indicatorii de program, atât cei de realizare imediată (numărul unităţilor şcolare sprijinite, personal din educaţie perfecţionat), cât şi cei de rezultat (Număr de persoane care beneficiază de servicii de orientare/consiliere - învăţământ preuniversitar, Număr de participanţi la alte servicii de educaţie (educaţie extracurriculară, TIC, pilotări de servicii noi etc.) - învăţământ preuniversitar, Număr de elevi implicaţi în programe de cetăţenie activă şi educaţie antreprenorială, Ponderea elevilor care şi-au îmbunătăţit performanţele şcolare ca urmare a serviciilor de orientare/consiliere - învăţământ preuniversitar (%), pentru toţi indicatorii atingându-se la finalul perioadei de implementare a proiectului valoarea preconizată iniţial, în procent de 110%.

Experţii echipei de implementare au elaborat şi livrabilele care au justificat fiecare activitate desfăşurată în sprijinul grupului ţintă, precum şi evoluţia gradului de realizare a obiectivelor şi indicatorilor stabiliţi iniţial.

2. Activităţi transversale care s-au desfăşurat pe întreaga durată de implementare a proiectului şi au fost realizate de către membrii echipei de management, deci şi de către expertul de achiziţii, asigurând cadrul necesar pentru implementarea în cele mai bune condiţii a activităţilor specifice. Astfel, activitatea din proiect "A2. Achiziţionarea serviciilor şi materialelor" realizată de către expertul de achiziţii, a făcut posibilă desfăşurarea activităţilor educaţionale în sprijinul preşcolarilor şi elevilor din grupul ţintă, precum şi desfăşurarea activităţilor susţinute în sprijinul cadrelor didactice prin achiziţionarea la timp a echipamentelor IT şi a tuturor materialelor atribuibile direct activităţilor educaţionale (în total 60 de produse din categorii diferite de CPV-uri).

Rezultatul muncii prestate de către expertul de achiziţii publice nu poate fi pus sub semnul întrebării din moment ce toate activităţile stabilite iniţial în cererea de finanţare au fost implementate cu respectarea graficului activităţilor, cu implicarea activă a membrilor grupului ţintă şi au condus la rezultatele stabilite şi la atingerea tuturor indicatorilor, în măsura în care desfăşurarea acestor activităţi era condiţionată de existenţa materialelor educaţionale şi a dotărilor achiziţionate.

Aşa cum nici managerul de proiect şi nici responsabilul financiar care nu au fost implicaţi în realizarea de activităţi specifice destinate susţinerii grupului ţintă pentru îmbunătăţirea situaţiei şcolare, familiale, sociale nu aveau obligativitatea elaborării de livrabile, la fel şi expertul de achiziţii, membru al echipei de management şi implicat într-o activitate transversală din proiect nu avea obligativitatea elaborării de livrabile.

În ceea ce priveşte cheltuielile cu personalul, Ghidul solicitantului la pagina 22 stabileşte nivelul de remunerare a personalului. În cazul expertului de achiziţii din echipa de management a proiectului, experienţa profesională era mai mare de 7 ani la data angajării în proiect. Remuneraţia stabilită şi plătită conform contractului individual de muncă a fost de 178,24 RON pe zi, adică 89,12 RON/oră, cu normă de 2 ore/zi.

Având în vedere diferenţa foarte mare în minus faţă de plafonul maxim de remunerare ce putea fi decontat, respectiv 178,24 RON remunerare zilnică faţă de 1.260 RON admisă, cheltuielile salariale cu expertul de achiziţii au fost mai mult decât rezonabile şi au respectat cerinţele eficienţei şi ale unui raport optim cost-beneficiu.

În concluzie, solicită recurentul să se aibă în vedere la pronunţarea hotărârii faptul că expertul de achiziţie face parte din echipa de management a proiectului, activitatea de achiziţii din cadrul proiectului încadrându-se în categoria activităţi transversale (care asigură suport pentru implementarea activităţilor specifice şi pentru care nu există obligativitatea elaborării de livrabile), iar cuantumul stabilit pentru cheltuielile salariale cu expertul de achiziţii s-a situat cu mult sub plafonul maxim admis spre decontare pentru experienţa profesională a acestuia, cheltuielile fiind astfel rezonabile, cu respectarea cerinţelor eficienţei şi raportului optim cost-beneficiu.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare, iar ulterior şi note de concluzii, prin care a reiterat principalele susţineri din recurs şi acţiunea introductivă.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu prioritate, se reţine - din cuprinsul cererii de recurs şi din precizările formulate oral de reprezentanta părţii în şedinţa publică de judecată din 13 februarie 2019 - că recurenta a înţeles să atace exclusiv soluţia pronunţată cu privire la suma de 22.117 RON reprezentând cheltuieli salariale cu expertul de achiziţii, considerate neeligibile.

Prin urmare, controlul judiciar al instanţei de recurs se va exercita în aceste limite, în rest cele dezlegate prin hotărârea primei instanţe şi nerecurate intrând în puterea lucrului judecat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că cheltuielile salariale pentru expertul de achiziţii au fost declarate neeligibile datorită încălcării prevederilor art. 4 ("Eligibilitatea cheltuielilor") din Contractul de finanţare care stabilesc că, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ o serie de condiţii, respectiv: să fie necesară realizării operaţiunii, rezonabilă şi justificată cu documente (reală).

Recurenta-reclamantă a susţinut necesitatea cheltuielilor cu expertul achiziţii întemeindu-se direct pe prevederile Ghidului Solicitantului, iar aspectul nu a fost contestat în cauză.

Nu pot fi primite însă susţinerile din recurs referitoare la cuantumul rezonabil al remuneraţiei zilnice a expertului (respectiv 178,24 RON, faţă de 1260 RON permisă), întrucât, pe de o parte, nivelul maxim de 1260 RON pe zi priveşte o normă întreagă de activitate, acesta nefiind prevăzut nicidecum "indiferent de norma zilnică de lucru" aşa cum se menţionează fără temei în cererea de recurs, recurenta "omiţând" în reproducerea textului citat din Ghidul solicitantului tocmai dispoziţiile pct. 1.3, aplicabile în cazul în care activitatea zilnică se desfăşoară pentru fracţii din durata normală de 8 ore (cum este situaţia în speţă) şi care prevăd că "În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial, decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de opt ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună".

De altfel, abia prin răspunsul la întâmpinare în faţa instanţei de recurs recurenta şi-a modificat afirmaţiile, renunţând să mai susţină că plafonul maxim este aplicabil indiferent de norma de lucru.

În plus, s-au plătit expertului 14 ore de concediu de odihnă la 26 ore lucrate, în condiţiile în care avea o normă de activitate de 2 ore pe zi, iar Ghidul Solicitantului prevede expres că doar "Pentru persoanele angajate (raporturi de muncă sau raporturi de serviciu) sunt eligibile inclusiv cheltuielile cu concediul de odihnă al salariaţilor implicaţi, corespunzător timpului efectiv lucrat pentru angajator în implementarea proiectului, cu respectarea prevederilor Codului Muncii şi legislaţiei naţionale aplicabile".

Pe de altă parte, caracterul rezonabil reprezintă doar una dintre condiţiile ce trebuie îndeplinite cumulativ, pentru ca o cheltuială să poată fi considerată eligibilă.

Or, aşa cum corect a reţinut judecătorul fondului, s-au constatat o serie de neconcordanţe, care sunt, oricum, de natură să atragă neeligibilitatea cheltuielilor salariale în discuţie.

Astfel, documentele de plată (stat salarii, ordin de plată şi extras de cont) sunt datate 28 august 2014, în condiţiile în care documentele care stau la baza întocmirii acestora, poartă o dată ulterioară (31 august 2014); expertul de achiziţii publice a lucrat/raportat (conform Fişei individuale de pontaj şi a Raportului de activitate) în luna august 2014 un număr de 26 ore lucrate în implementarea proiectului, în timp ce în Foaia de pontaj colectivă şi în Statul de salarii din luna august 2014 a fost trecut cu un număr de 40 de ore lucrate, care i-au şi fost plătite cu ordin de plată.

Şi sub acest aspect, instanţa de recurs constată că recurenta a furnizat "justificări" abia prin răspunsul la întâmpinare pe care l-a depus în faza recursului, care oricum nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie în cauză, având în vedere nejustificarea în sine a numărului de ore plătite.

Mai mult, recurenta reclamantă este în eroare considerând că prima instanţă ar fi reţinut că expertul de achiziţii nu şi-a justificat activitatea prin elaborarea de livrabile.

În realitate, aşa cum rezultă cu claritate din considerentele sentinţei, în mod temeinic şi legal judecătorul fondului a constatat că, deşi recurenta a enumerat activităţile pretins desfăşurate de către acest expert în perioada de referinţă (plan de achiziţii modificat, studiu de piaţă, tabele preliminare, studiu materiale, consiliere echipă de management, verificare facturi, participare la recepţie, verificarea cantităţii şi calităţii produselor, îndosariere, numerotare, opisare şi după caz actualizare documente), nu a fost justificat în mod adecvat numărul de 170 de ore de activitate şi, mai ales, nu s-a dovedit realitatea activităţilor pretins prestate.

Într-adevăr, în loc de dovada realităţii/efectivităţii activităţilor enumerate recurenta reclamanta susţine doar că acestea se prezumă pe baza faptului atingerii obiectivelor proiectului, iar activităţile enumerate nu pot presupune, prin natura lor, un număr atât de mare de ore de activitate.

Or, art. 4 din Contractul de finanţare x prevede că "Cheltuielile angajate pe perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condiţiile stabilite de: H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare; Ordinul comun al ministrului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice nr. 1117/2170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin OIPOSDRU MEN; Ghidul solicitantului - Condiţii Generale şi Specifice; prezentul Contract de finanţare; legislaţia naţională şi comunitară în vigoare; Instrucţiunile şi deciziile AMPOSDRU; alte dispoziţii legale aplicabile."

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale şi contractuale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, constatând că cheltuielile salariale ale expertului de achiziţii nu îndeplinea condiţiile legale de eligibilitate, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva Sentinţei nr. 3199 din 24 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM