Clawback Tax Notification: Suspension Denied for Lack of Apparent Illegality and Imminent Harm in Summary Review

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25 noiembrie 2016, reclamanta SC A. SRL, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate

- anularea Adresei nr. x din 26 mai 2016, comunicată prin poştă la data de 1 iunie 2016, prin care CNAS a respins, în mod netemeinic, contestaţia/plângerea prealabilă formulată împotriva Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016;

- Anularea Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

De asemenea, reclamanta a solicitat şi suspendarea executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016.

În prezenta cauză, instanţa este învestită doar cu cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat recurentei-reclamant elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016.

Soluţia primei instanţe

Prin încheierea de şedinţă din 7 februarie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta SC A. SRL a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a Încheierii recurate, cu reţinerea cauzei spre rejudecare şi, rejudecând, instanţa de recurs să dispună admiterea cererii de suspendare şi, pe cale de consecinţă, suspendarea executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016.

A susţinut recurenta-reclamantă că hotărârea de fond este nemotivată şi nelegală pentru denegare de dreptate, contrar art. 5, 22 şi 425 C. proc. civ., motive de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Prin sentinţa recurată, instanţa nu a arătat, în concret, pentru fiecare dintre motivele invocate prin acţiune, de ce a apreciat că acestea ar presupune o analiză pe fond a cauzei, iar nu a unei aparenţe de nelegalitate, ceea ce echivalează cu o nejudecare a cauzei şi o lipsă de motivare a hotărârii recurate; partea fiind astfel grav vătămată în dreptul la apărare, prin situaţia imposibilă în care este pusă; respectiv aceea de a critica nelegalitatea unei hotărâri fără a cunoaşte aprecierile în concret ale instanţei de fond. .

De asemenea, a susţinut recurenta-reclamantă că hotărârea atacată este nelegală şi pentru aplicarea şi interpretarea greşită a prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Este eronată aprecierea instanţei de fond că argumentele în sprijinul cererii de suspendare nu pot fi analizate în procedura simplificată a suspendării executării.

Pentru analizarea sumară a motivelor de nelegalitate nu este nevoie de administrarea unui probatoriu complex, neprejudecându-se fondul cauzei.

Consideră recurenta -reclamantă că, contrar aprecierilor instanţei de fond, raportat la motivele de nelegalitate cuprinse în cererea de suspendare, pentru analizarea sumară a acestora, nu este nevoie de administrarea unui probatoriu complex, prin această analiză neprejudecându-se fondul cauzei.

Condiţia pagubei iminente ar fi trebuit constatată a fi îndeplinită, pentru că există dubii serioase cu privire la corectitudinea valorilor comunicate (consum individual A. decontat de CNAS, consum total decontat şi procent "p"), din moment ce în consumul societăţii sunt incluse medicamente necomercializate în România, iar consumul individual al altor Deţinători de Autorizaţie de Punere pe Piaţă - DAPP a fost constatat deja de instanţă ca fiind greşit calculat (fapt dovedit prima facie prin hotărârile judecătoreşti ataşate).

De asemenea, consumul individual A. comunicat nu este aferent numai vânzărilor societăţii, astfel cum prevede art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, ci conţine şi valorile aferente vânzărilor altor entităţi pe piaţa farmaceutică din România (distribuitorii şi farmaciile, nedeţinători de autorizaţie de punere pe piaţă), fapt dovedit prima facie atât de modalitatea de decontare/compensare/referinţă reglementate de H.G. nr. 720/2008, Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 1605/2014, Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 615/2010, Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 75/2009, dar şi recunoscut expres de CNAS prin răspunsul la contestaţie.

Totodată, actele administrative comunicate nu îndeplinesc cerinţele de motivare, transparenţă şi claritate, deoarece acestea nu permit verificarea valorilor în raport de preţul de decontare/referinţă/compensare, respectiv în raport de vânzările societăţii, în lipsa informaţiilor privind valorile acestor preţuri şi a cantităţii medicamentelor decontate, fapt dovedit per se tocmai prin lipsa absolută a acestor informaţii şi dovezi, dar şi prin hotărârile judecătoreşti prin care instanţele au constatat şi sancţionat constant această opacitate a informaţiilor opuse particularului contribuabil.

În plus, actele administrative contestate nu asigură previzibilitatea şi certitudinea creanţelor fiscale, deoarece nu permit înţelegerea sarcinii fiscale ce revine societăţii. Valorile la care se raportează procentul "p" scapă de sub controlul particularului contribuabil, din moment ce acesta este determinat de valoarea consumului total, a cărui evoluţie este influenţată de deciziile altor participanţi la piaţă.

Apreciază recurenta-reclamantă că aceste motive determină împrejurări vădite de fapt şi de drept care au capacitatea să producă cel puţin o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a Notificării. Instanţa de fond, în loc să procedeze la analizarea sumară a acestor motive, pentru a verifica dacă acestea pot determina dubii cu privire la nelegalitatea actului, a apreciat că acestea nu pot fi analizate, întrucât acest lucru ar presupune o analiză pe fond.

În realitate, susţine recurenta-reclamantă, deşi au la bază aceleaşi motive, există o delimitare precisă a cererii de suspendare de cererea de anulare, pentru că, în timp ce anularea presupune certitudinea că actul atacat este viciat, pentru cauze de nelegalitate, suspendarea intervine când există dubii, îndoieli cu privire la nelegalitatea actului. Analizarea motivelor cererii de anulare presupune dezbaterea fondului cauzei, în vreme ce analizarea motivelor cererii de suspendare presupune pipăirea fondului cauzei, delimitare pe care instanţa de fond a încălcat-o.

În cauză, motivele invocate sunt evidente şi uşor de observat, confirmate de o jurisprudenţă constantă şi, în plus, lipsa de motivare a actului contestat este un indiciu de nelegalitate care răstoarnă de plano prezumţia de nelegalitate a actului administrativ contestat.

Astfel, condiţia cazului bine justificat este îndeplinită, pentru lipsa de certitudine şi transparenţă a creanţei fiscale impusă prin Notificarea CNAS, a cărei suspendare se solicită, cu consecinţa încălcării dreptului său la apărare.

Susţine recurenta-reclamantă că este evidentă lipsa de transparenţă şi motivare, din moment ce actul administrativ contestat nu referă informaţii care să permită verificarea corectitudinii valorilor calculate de CNAS prin raportare la:

- regulile de decontare şi compensare reglementate de H.G. nr. 720/2008 pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate;

- preţul de referinţă al medicamentelor determinat potrivit Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 615/2010 privind aprobarea metodei de calcul al preţului de referinţă pentru medicamentele cu şi fără contribuţie personală prescrise în tratamentul ambulatoriu;

- preţul de decontare al medicamentelor determinat potrivit Ordinului nr. 1605/2014 privind aprobarea modului de calcul, a listei denumirilor comerciale şi a preţurilor de decontare ale medicamentelor care se acordă bolnavilor în cadrul programelor naţionale de sănătate şi a metodologiei de calcul al acestora şi Ordinului nr. 75/2009 pentru aprobarea Normelor privind modul de calcul al preţurilor medicamentelor de uz uman.

Lipsa de certitudine şi transparenţă a creanţei fiscale este dovedită, prima facie, cu declaraţiile de import din care rezultă necomercializarea de către A. a medicamentelor indicate prin cererea de suspendare şi din însăşi documentaţia depusă de CNAS, din care rezultă neconfirmarea şi imposibilitatea de verificare a valorilor consumului de medicamente cu DAPP A. necomunicate de CNAS prin notificare.

Susţine în continuare recurenta-reclamată că, contrar celor reţinute de prima instanţă, documentaţia depusă de CNAS nu cuprinde rapoartele menţionate la art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011 şi nicio referire la cantitatea de medicamente ori preţul de decontare folosit în stabilirea valorilor comunicate. Nici notificarea şi nici răspunsul CNAS la contestaţie nu sunt motivate şi documentate în raport de valorile care i se impun, astfel că nici societatea şi nici instanţa de judecată nu pot verifica corectitudinea acestora. Nu există nici un indiciu care să facă posibilă înţelegerea şi verificarea valorilor comunicate; dimpotrivă, CNAS confirmă lipsa de transparenţă chiar şi pentru CNAS. Astfel, nu se cunosc şi nu există posibilitatea de a cunoaşte valorile raportate de casele judeţene/spitale/farmacii, cantitatea de medicamente decontată/preţul de decontare, deoarece, astfel cum chiar pârâta arată, aceasta "nu deţine informaţii legate de volumul, cât şi la nivelul canalelor de eliberare".

În plus, modalitatea pe care însăşi CNAS o aplică pentru determinarea valorilor comunicate nu conferă nicio garanţie cu privire la corectitudinea acestora, ci prezumă existenţa de erori.

Apreciază recurenta-reclamantă că imposibilitatea de verificare a valorilor comunicate de CNAS şi lipsa de motivare temeinică a celor două acte administrative sunt evidente şi, deci, pot fi constatate ca indicii de vădită nelegalitate, acestea încălcând principiul transparenţei, predictibilităţii şi certitudinii fiscale, lezând-o în dreptul la apărare şi, totodată, împiedică exercitarea unui control judecătoresc real.

A mai invocat recurenta-reclamantă şi greşita aplicare a prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011, prevederi care reglementează obligaţia CNAS de a comunica valorile necesare taxei clawback, dar nu absolvă CNAS de obligaţiile ce îi revin oricărei autorităţi publice la emiterea oricărui act administrativ fiscal pentru asigurarea principiilor transparenţei şi clarităţii actului administrativ, respectiv principiul certitudinii şi predictibilităţii taxei fiscale. În temeiul acestui articol, recurenta-reclamantă apreciază că instanţa se fond ar fi trebuit să considere rapoartele spitalelor/farmaciilor/caselor judeţene obligatoriu de prezentat în cadrul documentaţiei, iar nu invers, iar lipsa lor să fie reţinută ca indiciu de vădită nelegalitate.

Totodată, susţine recurenta-reclamantă că, în cauză, condiţia cazului bine justificat este îndeplinită şi faţă de încălcarea prevederilor art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 77/2011, recunoscută de CNAS. Faptul că actele administrative contestate nu sunt raportate exclusiv la vânzările societăţii, în calitate de DAPP, ci sunt raportate şi la valoarea aferentă vânzărilor distribuitorilor şi farmaciilor, constituie un indiciu serios de nelegalitate, care ar fi trebuit să conducă la admiterea cererii.

Instanţa de fond nici măcar nu a analizat acest motiv invocat de societate, în susţinerea cazului bine justificat; iar omisiunea instanţei este cu atât mai gravă cu cât acest motiv de nelegalitate a fost invocat de societate şi prin contestaţia formulată şi a fost recunoscut implicit de CNAS prin adresa de soluţionare a contestaţiei, în care nu se regăseşte nicio negare/argumentare contrară. Astfel, consideră că tăcerea autorităţii şi a instanţei de fond califică această critică a actelor administrative în veritabil motiv de vădită nelegalitate.

Apreciază recurenta-reclamantă că hotărârea instanţei de fond este nelegală şi din perspectiva aplicării greşite a prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 care definesc şi reglementează noţiunea de pagubă iminentă - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, instanţa a concluzionat eronat că nu este îndeplinită condiţia pagubei iminente, din moment ce sancţiunea pentru neplata taxei este retragerea medicamentelor din lista medicamentelor decontate, cu alte cuvinte blocarea activităţii societăţii; în condiţiile în care i se impun valori ale taxei mai mari decât vânzările, pentru alte medicamente decât cele pe care societatea le comercializează şi imposibil de verificat; aceasta pe fondul unei situaţii dificile a societăţii, care în prezent întâmpină dificultăţi financiare, fiind pe pierdere de -494.708 RON, care se adaugă la pierderile cumulate ale perioadelor precedente - 42687076 RON, situaţia liniilor de credit tip Overdraft utilizat fiind de -17.250.977 RON, iar taxa clawback impusă prin Notificarea CNAS fiind de 399112 RON.

Apreciază ca fiind evident că soluţia instanţei de fond cu privire la neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente este greşită, din moment ce plata taxei, în condiţiile problemelor financiare dificile cu care se confruntă societatea şi riscul retragerii medicamentelor din lista medicamentelor decontate pot provoca în mod evident o perturbare gravă a activităţii societăţii.

În cauze similare, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut a fi îndeplinită condiţia pagubei iminente.

În concluzie, recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate, cu reţinerea cauzei spre rejudecare şi, în rejudecarea cauzei, solicită admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată, cu încuviinţarea suspendării executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care societăţii i-au fost comunicate elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta-reclamantă, autoritatea publică intimată-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate nu a formulat întâmpinare în cauză, concluziile orale formulate de reprezentantul autorităţii fiind în sensul respingerii recursului, ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond, ca fiind legală şi temeinică.

Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă

Situaţia de fapt reţinută şi considerentele primei instanţe privind respingerea cererii de suspendare

Analizând actele şi lucrările dosarului Înalta Curte constată că, în fapt, prin cererea ce face obiectul prezentului litigiu, reclamanta SC A. SRL, a solicitat în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate anularea Adresei nr. x din 26 mai 2016, comunicată prin poştă la data de 1 iunie 2016, prin care CNAS a respins, în mod netemeinic, contestaţia/plângerea prealabilă formulată împotriva Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

De asemenea, reclamanta a solicitat şi suspendarea executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016 prin care i s-au comunicat elementele necesare calculării taxei clawback aferentă Trimestrului I al anului 2016 .

În prezenta cauză, instanţa este învestită cu soluţionarea recursului declarat de recurenta-reclamantă împotriva soluţiei date de instanţa de fond - Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal pe cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016, astfel cum a fost formulată de reclamantă în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă, analizând actele şi lucrările dosarului în limitele prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, a apreciat că nu poate reţine susţinerile reclamantei în dovedirea cazului bine justificat, ca argumente aparent valabile, în ceea ce priveşte nelegalitatea adresei contestate, care să conducă la suspendarea executării acesteia.

Instanţa de fond a apreciat că, împrejurarea că reclamanta a contestat corectitudinea calculelor, determinarea consumului real şi implicit corectitudinea determinării acestui consum, prin includerea unor medicamente necomercializate de reclamantă sau comercializate de alte entităţi, nu conduce automat la suspendarea executării adresei contestate, prin simpla invocare a acestor motive de nelegalitate, care urmează desigur să facă obiectul controlului de legalitate pe fond, din punct de vedere al aparenţei dreptului, acestea nefiind argumente care să poată conduce la suspendarea executării actului administrativ contestat.

De asemenea, Curtea de Apel Bucureşti a mai apreciat că, împrejurarea, dacă reclamanta a fost vătămată în drepturile sale printr-o eventuală nemotivare a actului administrativ fiscal contestat, din perspectiva imposibilităţii exercitării reale şi eficiente a unui control de legalitate, în lipsa informaţiilor necesare, în plus cu consecinţa încălcării principiului transparenţei decizionale şi a principiilor fiscalităţii, a certitudinii impunerii, a neutralităţii măsurilor fiscale, dacă este un dubiu cu privire la stabilirea şi întinderea obligaţiilor fiscale, imputabil organelor fiscale, urmează să facă, de asemenea, obiectul doar al controlului de legalitate pe fond; prima instanţă apreciind că, din punctul de vedere al cererii de suspendare, aceste împrejurări nu constituie un argument aparent valabil.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, a reţinut prima instanţă că trebuie avut în vedere doar impactul actului administrativ contestat nu şi eventualele debite ale societăţii, pentru plata taxei pentru alte perioade, iar din acest punct de vedere, trebuie analizat dacă, prejudiciul invocat, relativ la adresa a cărei suspendare se solicită, se produce cu iminenţă, adică dacă există pericolul ca până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare, există pericolul producerii consecinţelor invocate.

Or, prin Adresa nr. x din 27 aprilie 2016 pârâta doar comunică valorile procentului "p" pentru trimestrul I 2016, în vederea stabilirii, calculului şi declarării contribuţiei trimestriale, nu stabileşte cu caracter de titlu executoriu obligaţii fiscale sub forma de contribuţie clowback în sarcina reclamantei, operaţiunile de determinare, calcul, declarare şi plată urmând a se efectua ulterior, astfel încât prejudiciul invocat nu este iminent, în sensul în care s-ar produce până la soluţionarea acţiunii în anulare.

Având în vedere aceste considerente, instanţa de fond, reţinând că cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, a respins cererea de suspendare a executării Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016, ca neîntemeiată.

Analiza concretă a motivelor de casare invocate

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivelor de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., reţinând în acest sens, în acord cu instanţa de fond, că analiza sumară a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul a cărui suspendare s-a solicitat în cauză, nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care acesta se bucură, în cazul particular supus evaluării.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), instanţa de control judiciar reţine că,

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de reclamantă în dovedirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat; prima instanţă reţinând corect situaţia de fapt, în limitele impuse de această procedură şi, totodată, realizând o încadrare juridică adecvată.

Astfel, analizând sentinţa recurată, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe, de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată, este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că argumentele recurentei-reclamante, în sensul că "hotărârea recurată este nemotivată, instanţa de fond respingând cererea fără a arăta în concret motivele pentru care a făcut această apreciere cu privire la fiecare din motivele de vădită nelegalitate invocate; această abordare echivalând practic cu o nejudecare a cauzei şi o lipsă de motivare a hotărârii recurate", nu pot fi reţinute deoarece, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

În jurisprudenţa sa constantă Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare), etc.

Dat fiind caracterul sumar al analizei pe care instanţa o poate face în procedura soluţionării cererii de suspendare a actului administrativ, Înalta Curte constată că instanţa de fond a procedat întocmai, analizând actul a cărui suspendare se solicită în limitele prevăzute de normele legale în vigoare. Faptul că instanţa nu a putut analiza toate argumentele formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, ci doar pe cele ce permiteau o analiză de suprafaţă, nu înseamnă că hotărârea instanţei este nemotivată.

Astfel cum reiese din conţinutul considerentelor încheierii recurate, instanţa de fond, în mod judicios şi-a limitat cercetarea doar la acele argumente ce pot fi analizate la nivel de aparenţă, făcând o analiză de suprafaţă a actului a cărui suspendare se solicită, în privinţa celorlalte argumente aceasta reţinând că urmează să facă obiectul controlului de legalitate pe fond.

Este lesne de observat că prima instanţă a arătat, în considerentele sentinţei recurate, că nu pot fi decelate uşor motivele de nelegalitate a actelor contestate, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unei vădite aparenţe de nelegalitate, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care şi-a construit recurenta-reclamantă cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare cu soluţionarea pe fond a cererii în anulare a actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acţiunii.

Aşadar, procedura sumară de cercetare a unui act administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparenţă a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalităţii respectivului act administrativ-fiscal.

Totodată, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, în cauza de faţă, Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă; lipsa de motivare neputând fi reţinută, raportat la sentinţa atacată. Instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea.

Totodată, reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa şi să ofere toate garanţiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părţilor, cât timp raţionamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar şi în condiţiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei.

În consecinţă, hotărârea respectă astfel exigenţele cerute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. pentru a fi considerată motivată, în raport şi de prevederile art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi de art. 21 din Constituţia României.

O astfel de motivare permite exercitarea controlului ierarhic superior asupra legalităţii sale, asigurând, totodată, garanţiile necesare pentru efectivul acces la justiţie şi pentru evitarea arbitrariului în soluţionarea cauzei.

Prin urmare, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurenta-reclamantă este nefondat.

Cât priveşte criticile recurentei-reclamante ce vizează o aşa-zisă "denegare de dreptate", subsumate eronat motivului de recurs prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii), Înalta Curte apreciază că o presupusă denegare de dreptate nu se poate încadra în acest motiv de recurs, ci, eventual, în motivul privind depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, prevăzut de pct. 4 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine însă că prima instanţă ar fi refuzat să judece, să analizeze legalitatea actului administrativ, aceasta în mod corect constatând că aspectele invocate de recurentă urmează să facă obiectul doar al controlului de legalitate pe fond; acestea excedând procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că, faţă de obiectul litigiului dedus prezentei judecăţi, în practica judiciară s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Astfel cum în mod corect şi instanţa de fond a constatat, susţinerile recurentei-reclamante, reiterate în recurs, referitoare, în esenţă, la interpretarea eronată a 3 şi 5 din O.U.G. nr. 77/2011, verificarea anumitor valori în raport de preţul de decontare/referinţă/compensare, respectiv în raport de vânzările societăţii, verificarea consumului individual comunicat, care ar cuprinde valori aferente altor entităţi, respectiv medicamente necomercializate de societatea recurentă, cantitatea de medicamente decontate ori preţul de decontare folosit în stabilirea valorilor comunicate - reprezintă veritabile critici de nelegalitate care se analizează în cadrul acţiunii în anulare, acestea neputând fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii.

Înalta Curtea constată astfel că, prin cererea de suspendare, recurenta-reclamantă s-a lansat la o analiză pe fond, invocând motive de netemeinicie ale actului administrativ, astfel încât susţinerile sale constituie argumente ce nu pot fi analizate în procedura simplificată a suspendării executării, instanţa de control judiciar apreciind că, pentru a stabili cele invocate de reclamantă este nevoie de administrarea unui probatoriu complex şi de dezbateri asupra fondului cauzei.

Argumentele prezentate de recurenta-reclamantă nu reprezintă neregularităţi evidente ale actului administrativ, care să fie constatate cu uşurinţă în această procedură, neputând fi dezlegate pe calea unei cereri de suspendare, depăşind ceea ce reprezintă o aparenţă a dreptului şi ducând, în caz de soluţionare, chiar la exprimarea unui punct de vedere asupra fondului cauzei. Analizarea lor ar presupune analizarea corectitudinii actului administrativ prin analizarea fondului raportului juridic dedus judecăţii.

Criticile recurentei excedează analizei instanţei învestite cu cererea de suspendare şi nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat. Verificarea acestor aspecte presupune administrarea unui probatoriu complex, chiar cu expertiză tehnică judiciară.

De altfel, în opinia Înaltei Curţi, raportul de expertiză judiciară, depus în copie la dosar în această etapă procesuală, pentru probarea îndeplinirii acestei condiţii, nu are legătură cu acest dosar, având ca obiect suspendarea solicitată în baza art. 15, ci reprezintă una din probele administrate de către instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare. Raportul de expertiză prezentat nu este relevant în această procedură sumară, unde se analizează doar indiciile de nelegalitate ce ar putea fi identificate la nivel de aparenţă, nefiind permisă o cercetare aprofundată.

În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriul administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

Înalta Curte constată astfel că prima instanţă, raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenţei unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că actul administrativ ar fi nelegal, având în vedere tocmai faptul că această condiţie a cazului " bine justificat" presupune ca, asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, fără a se analiza consecinţele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanţa de control judiciar reţine că indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Or, astfel cum instanţa de fond a reţinut, prin argumentele sale, recurenta-reclamantă nu a indicat o împrejurare concretă legată de starea de fapt sau de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului, aspectele invocate nefiind de domeniul evidenţei, neputându-se constitui în indicii de nelegalitate capabile să convingă instanţa că actul ar fi viciat.

Argumentele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă nu sunt de natură să nască o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului atacat pentru următoarele considerente:

Motivarea unui act administrativ reprezintă, într-adevăr, o condiţie de legalitate fiind o garanţie împotriva arbitrariului şi o condiţie pentru exercitarea dreptului la apărare şi a controlului de legalitate al instanţelor de judecată. Pe de altă parte, însă, motivarea unui act trebuie apreciată de la caz la caz în funcţie de natura şi obiectul actului şi în funcţie de toate procedurile desfăşurate în cauză. În speţă, este vorba de calcularea unor indicatori, aspect ce presupune un proces laborios în care sunt implicate mai multe autorităţi de la nivele diferite astfel încât, lipsa unei motivări care să conţină toate aceste informaţii care au stat la baza notificării ar putea fi justificată şi complinită. Din acest punct de vedere este rolul exclusiv al instanţei investite cu fondul pricinii să se pronunţe cu privire la legalitatea motivării actului, nefiind vorba de o situaţie care să poată fi apreciată în acest stadiu al pricinii.

În ceea ce priveşte calcularea procentului "p" prin luarea în considerare a tuturor adaosurilor comerciale pe lanţul de distribuţie, Înalta Curte constată că nu s-au adus argumente suficient de solide, la nivel de aparenţă, care să justifice luarea unor măsuri provizorii.

Totodată, Înalta Curte apreciază că analizarea celorlalte susţineri ale recurentei-reclamante pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuţioasă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii notificării. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că susţinerile recurentei-reclamante se impun a fi analizate cu ocazia soluţionării acţiunii în anularea actului emis de pârâtă, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanţa învestită cu anularea actelor administrative; fiind chestiuni care ţin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct şi substanţial fondul cauzei.

A analiza susţinerile recurentei-reclamante, respectiv a analiza corectitudinea calculelor, a determina consumului real şi implicit corectitudinea determinării acestui consum, prin raportare la eventuala, includere a unor medicamente necomercializate de reclamantă în România sau comercializate de alte entităţi, echivalează cu soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalităţii sau nelegalităţii adresei emisă de CNAS, ceea ce ar fi de nepermis în această procedură. Înalta Curte reţine astfel că, în cauză nu există indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, fără însă ca prin aceasta, să se antameze sau să se anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că, prin susţinerile sale recurenta- reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiei "cazului bine justificat" acestea neputând fi analizate decât în raport de toate împrejurările pricinii.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că, prin Sentinţa civilă nr. 5114 din 6 decembrie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă împotriva Adresei CNAS nr. x din 27 aprilie 2016, act administrativ ce face şi obiectul prezentei cereri de suspendare.

Deşi nu este definitivă, această soluţie constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumţia de legalitate a actului administrativ, până la soluţionarea recursului.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă, în raport de susţinerile părţilor, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situaţiei de fapt şi de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii Adresei CNAS a cărei suspendare face obiectul prezentei judecăţi, recurenta-reclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut, întemeiat, că reclamanta nu a făcut dovada că executarea actului contestat, exclusiv, i-ar cauza un prejudiciu, în condiţiile în care, prin Adresa nr. x din 27 aprilie 2016 intimata-pârâtă doar comunică valorile procentului "p" pentru trimestrul I 2016, în vederea stabilirii, calculului şi declarării contribuţiei trimestriale şi nu stabileşte cu caracter de titlul executoriu obligaţii fiscale sub forma contribuţiei clawback în sarcina recurentei-reclamante; operaţiunile de determinare, calcul, declarare şi plată urmând a se efectua ulterior.

În aprecierea îndeplinirii acestei condiţii, instanţa de control judiciar nu poate avea în vedere debitele/pierderile înregistrate în activitatea societăţii, ci doar impactul actului administrativ contestat; operaţiunile de determinare, calcul, declarare şi plată urmând a se efectua ulterior, prejudiciul nefiind astfel iminent.

Instanţa Curte reţine, prin urmare, că nu s-a făcut dovada prejudiciului material viitor şi previzibil, cauzat exclusiv de emiterea actului contestat. Astfel, faptul că recurenta-reclamantă a contractat o linie de credit de tip overdraft pentru a-şi susţine activitatea, nu este în legătură cu actul atacat; împrejurarea că reclamanta nu va mai putea face faţă angajamentelor asumate, putând intra în incapacitate de plată este incertă, iar situaţia financiară gravă a societăţii reclamante, ca atare, nu poate fi singurul argument pe care să se justifice admiterea unei cereri de suspendare, în lipsa cazului bine justificat.

Astfel, Înalta Curte constată că, în mod justificat a reţinut prima instanţă ca nefiind îndeplinită nici condiţia pagubei iminente.

Totodată, instanţa de control judiciar nu poate face abstracţie de faptul că, de principiu, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţie care, la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea.

Pe de altă parte, constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp cât, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în situaţia în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, nu poate fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea Adresei nr. x din 27 aprilie 2016 emisă de intimata-pârâtă Curtea Naţională de Asigurări de Sănătate, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestui act administrativ, soluţia acesteia urmând a fi menţinută.

Soluţia instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinţei de fond, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, hotărârea pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de SC A. SRL împotriva Încheierii din 7 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM