Court of Auditors enforcement suspension refused; appeal dismissed as unfounded.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

În cadrul cererii de chemare în judecată formulate la data de 9 septembrie 2016 şi înregistrate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub Dosar nr. x/2016, reclamanta C. SA în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat, în conformitate cu art. 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Încheierii nr. 95 din 17 august 2016 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi a măsurilor litigioase din Decizia nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Curtea de Conturi a României până la judecarea definitivă a cererii în anularea actelor menţionate şi, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea în tot a Încheierii nr. 95 din 17 august 2016, cu consecinţa admiterii contestaţiei C. SA nr. 4539 din 6 iulie 2016, formulate împotriva Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Directorul Direcţiei 2 din cadrul Departamentului IV pentru înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în Raportul de control privind modul de administrare a patrimoniului pentru activităţi de extracţie a sării şi de valorificare a produselor din sare, în perioada 2013 - 2015, la C. SA Bucureşti din 13 mai 2016.

Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea pronunţată în data de 21 martie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Încheierii nr. 95 din 17 august 2016 şi a Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 în limita măsurilor litigioase, emise de Curtea de Conturi a României, ca nefiind întrunite cumulativ condiţiile art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, în cauza privind pe reclamanta C. SA în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a Românie şi cu participarea intervenientului voluntar accesoriu Fondul Proprietatea SA.

Cererea de recurs

Împotriva Încheierii din data de 21 martie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal recurenta-reclamantă C. a formulat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea recursului recurenta a apreciat că instanţa în mod greşit a constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, în speţă cazul bine justificat şi paguba iminentă, pentru admisibilitatea cererii de suspendare a executării Încheierii nr. 95/2016 şi a Deciziei nr. 5/2016 emise de Curtea de Conturi a României.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei cazului temeinic justificat, menţionează recurenta-reclamantă că, contrar concluziei instanţei de fond, această condiţie este îndeplinită în speţa de faţă, pentru următoarele argumente:

În cazul Deciziei nr. 5/2016 există o îndoială serioasă asupra legalităţii acestui act administrativ, motivat de faptul ca acest act este lovit de nulitate absolute, fiind semnat de către o persoană care nu avea atribuţii în acest sens (facem trimitere la prevederile art. 180 alin. (7) din Hotărârea nr. 155/29 mai 2014 privind aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, potrivit cărora în cazul societăţilor naţionale decizia se semnează de către directorul Camerei de Conturi a Municipiului Bucureşti şi nu de către directorului unei direcţii, cum s-a întâmplat în speţa de faţă).

Un alt caz bine justificat ce ridică o îndoială serioasă asupra legalităţii Deciziei nr. 5/2016 o constituie legalitatea măsurii de la punctul II.26 din Decizia contestată referitoare la închirierea unor mijloace fixe fără aprobarea consiliului de administraţie. Această măsură dispusă de auditorii publici se bazează pe o gravă eroare de interpretare şi aplicare a prevederilor Statutului societăţii în vigoare la data încheierii contractului de închiriere consemnat în raportul de control şi ulterior în decizia contestată.

Curtea de Conturi a României face confuzie între închirierea bunurilor aflate în patrimoniul societăţii cu închirierea unor bunuri aflate în proprietatea unor terţe persoane ce au fost închiriate de recurentă (cum este în cazul analizat de auditori).

În cazul analizat de Curtea de Conturi a României, societatea nu a închiriat unui terţ un bun din patrimoniu său ci a închiriat un bun aflat în proprietatea unei terţe persoane. Diferenţa dintre cele 2 situaţii este mai mult decât evidentă, în prima ipoteză era necesară aprobarea organelor statutare pentru încheierea contractului de închiriere, însă pentru a doua ipoteză (în speţă cazul analizat) nu era necesară această aprobare din partea organelor statutare ale societăţii.

În al doilea rând, constatarea Curţii de Conturi a României se bazează şi pe o altă confuzie, aceea între contractul de comodat (care este esenţialmente gratuit) şi contractul de închiriere (care nu este cu titlu gratuit ci este un contract cu titlu oneros). În cazul analizat de Curtea de Conturi a României era vorba de un contract de comodat încheiat de societate şi nu de un contract de închiriere.

În consecinţă, recurenta-reclamantă apreciază că în speţa de faţă se reţine existenţa cazului bine justificat pentru suspendarea actelor administrative contestate, din argumentele prezentate atât prin apărările formulate în faţa instanţei de fond cât şi prin prezentele motive de recurs rezultând o îndoială evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actelor contestate.

În ceea ce priveşte condiţia privind prevenirea unei pagube iminente, consideră recurenta-reclamantă că şi această condiţie este îndeplinită, contrar concluziei nemotivate a instanţei de fond.

Chiar dacă motivarea unei hotărâri judecătoreşti nu este o chestiune de cantitate, astfel cum s-a reţinut în doctrină şi jurisprudenţă, sumara motivare oferită de instanţa de fond nu conţine o analiză punctuală a argumentelor invocate în susţinerea cererii de suspendare, aceasta reţinând într-o manieră laconică faptul că, în ceea ce priveşte existenta pagubei iminente "nu se poate vorbi despre întrunirea condiţiei menţionate în sensul Legii nr. 554/2004, atunci când executarea actului administrativ litigios nu rezultă ca ar contraveni legii".

Susţine recurenta-reclamantă că această apreciere laconică a instanţei a condus la concluzia că nu este îndeplinită această condiţie de admisibilitatea a cererii de suspendare a actelor administrative contestate.

În privinţa condiţiei pagubei iminente, instanţa de fond a ignorat în totalitate susţinerile societăţii cu privire la îndeplinirea acestei condiţii.

Apreciază în acest sens recurenta că, din perspectiva acestei condiţii, trebuie verificată iminenţa pagubei iar nu certitudinea sa. Cu alte cuvinte, societatea consider că nu trebuie să dovedească faptul că a suferit deja un prejudiciu.

Sub aspectul pagubei iminente, menţionează recurenta-reclamantă că punerea în practică a măsurilor dispuse prin decizia Curţii de Conturi a României prin care se dispune stabilirea întinderii prejudiciilor şi recuperarea acestora în condiţiile legii, presupune iniţierea unor acţiuni în instanţă împotriva unor persoane juridice/fizice, după stabilirea întinderii prejudiciului şi a persoanelor care se fac vinovate de producerea acestuia şi a tuturor condiţiilor prevăzute de lege.

În eventualitatea formulării unor acţiuni în instanţă împotriva persoanelor juridice şi respingerii ca neîntemeiate a acţiunilor, societatea va fi obligată la plata de daune-interese şi cheltuieli de judecată, fapt ce va conduce la creşterea cheltuielilor şi producerea unui prejudiciu material viitor, dar previzibil patrimoniului societăţii. Aceeaşi situaţie este şi în cazul promovării unor acţiuni împotriva salariaţilor societăţii; există probabilitatea destul de mare ca societatea să fie obligată la plata unor sume de bani, pe care pârâta prin auditori să constate în urma efectuării unui control că sunt prejudicii care trebuie recuperate.

Din aceste considerente apreciază recurenta-reclamantă că în patrimoniul societăţii se va produce în viitor un prejudiciu material previzibil, fiind astfel îndeplinită şi condiţia prevenirii pagubei iminente.

Un alt prejudiciu previzibil ce poate fi produs în mod previzibil în viitor este plata redevenţei miniere la un alt cuantum decât cel stabilit prin contractele de licenţă încheiate de societate, în condiţiile în care temeiul legal invocat de auditori nu este clar, neechivoc şi este supus şi controlului Curţii Constituţionale.

Susţine astfel recurenta-reclamantă că, pentru perioada 2010 - 2013, în urma controlului efectuat de Curtea de Conturi (materializat prin Decizia nr. 18/2013), ANAF a emis Decizia de impunere nr. x din 26 noiembrie 2015 (anexa 1) pentru suma de 50.119.177 RON (redevenţa minieră, dobânzi şi penalităţi de întârziere), pentru care a fost declanşată şi procedura executării silite (în acest sens au fost emise Titlul executoriu nr. x din 22 decembrie 2015 şi Somaţia nr. x din 22 decembrie 2015, ce au fost contestate de societatea noastră, anexele 2 - 3). Pentru a evita executarea silită, societatea a emis o scrisoare de garanţie bancară de plată nr. x din 22 ianuarie 2016 în favoarea ANAF până la concurenţa sumei de 50.119.177 RON, motiv pentru care în prezent procedura de executare este suspendată (anexa 4).

Totodată pentru a beneficia de facilităţile fiscale potrivit O.U.G. nr. 44/2015, societatea a achitat suma de 38.102.686 RON (redevenţa minieră şi 45% din dobândă), conform extraselor de cont emise de A. şi B. (anexele 5 - 6).

Cu privire la calculul şi plata redevenţei miniere, în susţinerea cererii de suspendare menţionează recurenta-reclamantă că actele normative de modificare ale Legii nr. 85/2003 - legea minelor, în speţă Legea nr. 269/2009, O.U.G. nr. 101/2007 şi ale O.U.G. nr. 102/2013, conţin prevederi legale contradictorii cu cele ale legii iniţiale în speţă cu cele ale art. 21 şi art. 60 din lege care au rămas nemodificate.

Până la soluţionarea definitivă a cauzei există posibilitatea (destul de mare) ca ANAF să emită o nouă decizie de impunere pentru plata redevenţei miniere majorată pentru perioada 2014 - 2015 (calculată de auditori la aproximativ 38 milioane RON, inclusiv dobânzi şi penalităţi), caz în care pentru evitarea declanşării procedurii de executare silită societatea se vede nevoită să facă toate demersurile legale pentru evitarea acestei situaţii.

Astfel, consideră recurenta-reclamantă că, până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze şi clarificarea aspectelor legale legate de calculul şi plata redevenţei miniere şi constatarea de către instanţa de judecată a legalităţii/nelegalităţii şi a temeiniciei/netemeiniciei constatărilor auditorilor, se impune suspendarea executării actelor administrative contestate.

Faţă de considerentele arătate, recurenta-reclamantă apreciază că sunt întrunite cumulativ cele două condiţii prevăzute de legea contenciosului administrativ privind suspendarea actelor administrative contestate, motiv pentru care se impune admiterea cererii de suspendare provizorie a actelor administrative contestate.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii astfel pronunţate, rejudecarea în fond a cauzei, iar în urma rejudecării fondului, solicită admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată şi motivată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, solicitând respingerea recursului, ca nefondat şi pe cale de consecinţă menţinerea încheierii atacate, ca temeinică şi legală.

Intimata-pârâtă apreciază că nu pot fi primite ca întemeiate criticile de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă în susţinerea recursului, conform cărora decizia este nelegală întrucât nu este semnată de persoana împuternicită de lege, respectiv de către directorul Camerei de Conturi a Municipiului Bucureşti sau de către conducătorul Departamentului IV, pentru următoarele considerente:

Potrivit prevederilor pct. 180 din RODAS, "Proiectul deciziei se întocmeşte prin grija şefului de echipă sau de către auditorul public extern care a efectuat controlul ...

La nivelul departamentelor de specialitate proiectul deciziei este analizat de către directorul din cadrul departamentului, (...) definitivarea măsurilor ce se vor dispune prin decizie să se facă după ce proiectul deciziei este examinat de către şeful departamentului (...) După definitivare, decizia se semnează astfel: (...)

- de către directorul direcţiei din cadrul departamentului de specialitate, pentru deciziile emise pentru valorificarea actelor de control încheiate la entităţile care intra în competenta acestei structuri, (...), atât pentru acţiunile proprii, cât şi pentru acţiunile desfăşurate de camerele de conturi;"

Decizia atacată a fost emisă cu respectarea dispoziţiilor RODAS, respectiv:

- în Programul de activitate a Curţii de Conturi pe anul 2016 s-a prevăzut efectuarea acţiunii "Controlul modului de administrare a patrimoniului pentru activităţi de extracţie a sării şi de valorificare a produselor din sare" de către Departamentul IV - Direcţia 2, la C. SA, entitate aflată în competenţa acestei structuri;

- Decizia nr. 5/2016 a fost semnată de directorul Direcţiei 2 din cadrul Departamentului IV şi a fost emisă pentru valorificarea Raportului de control înregistrat sub nr. x din 13 mai 2016, încheiat de auditorii publici externi din cadrul acestei structuri a Curţii de Conturi, la C. SA.

Prin urmare, consideră intimata-pârâtă că afirmaţia recurentei-reclamante, în sensul că, "Decizia nr. 5 din 13 iunie 2016 trebuia semnată de către directorul Camerei de Conturi a Municipiului Bucureşti", nu are bază legală, aceasta interpretând greşit dispoziţiile pct. 180 din RODAS, întrucât Directorul Camerei de Conturi Bucureşti semnează deciziile pentru valorificarea actelor de control încheiate de aceasta, la entităţile care intră în competenţa acestei structuri", [ori în acest caz, actul de control a fost încheiat de auditorii publici externi din cadrul Direcţiei 2 - Departamentul IV.

În concluzie, susţine intimata-pârâtă că Decizia nr. 5/2016 se bucură de prezumţia de legalitate şi produce efecte juridice de plin drept, întrucât a fost emisă şi semnată respectând întocmai prevederile pct. 180 din RODAS, pentru valorificarea Raportului de control înregistrat sub nr. x din 13 mai 2016, încheiat la C. SA, entitate aflată în competenţa de verificare a Departamentului IV - Direcţia 2, urmare acţiunii de control efectuate, în urma căruia au fost constatate abateri de la legalitate şi regularitate şi s-a dispus remedierea acestora.

Referitor la susţinerile recurentei-reclamante privind aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 14 - 15 din Legea nr. 554/2004 în cauză, apreciază intimata-pârâtă că, în mod corect instanţa de fond a reţinut faptul că reclamanta pretinde o altă interpretare a normelor juridice incidente decât pârâta, nefiind însă de domeniul evidenţei că interpretarea organului de control ar fi contra legii, acest aspect urmând a se lămuri odată cu judecarea acţiunii în anulare.

Consideră intimata-pârâtă că recurenta-reclamanta nu a adus dovezi care să demonstreze nelegalitatea evidentă a actului administrativ a cărui suspendare se cere, nelegalitate ce se poate constata fără ca instanţa de judecată să intre în judecarea pe fond a cauzei.

Recurenta-reclamanta nu a justificat în niciun fel îndeplinirea acestei condiţii, neaducând niciun argument care să demonstreze că în cauză sunt împrejurări de natură să argumenteze că este vorba despre un "caz bine justificat."

Consideră intimata-pârâtă că, în mod corect instanţa de fond a apreciat că reclamanta s-a limitat a invoca aspecte de ordin general, precum încălcarea unor condiţii de formă", "măsurile dispuse prin decizie sunt nejustificate şi nu au niciun suport legal", "unele măsuri dispuse nu au niciun fundament legal sau se bazează pe unele percepţii eronate ale auditorilor curţii asupra situaţiei de fapt."

O asemenea motivare nu se circumscrie însă definiţiei legale de la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, întrucât recurenta-reclamanta nu a indicat împrejurarea concretă legată de starea de fapt sau de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului atacat.

Mai mult chiar, nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie atât de evidentă încât instanţa de judecată să o poată constata fără a intra pe fondul cauzei. Motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

Apreciază intimata-pârâtă că nu este o condiţie suficientă ca recurenta-reclamanta să formuleze şi cerere de anulare a actului administrativ, pentru a se dispune suspendarea executării acestuia. Dacă s-ar admite o astfel de interpretare, s-ar ajunge la un non sens juridic, în sensul că orice act administrativ împotriva căruia s-a formulat cerere de anulare, ar trebui suspendat în mod automat, iar Curtea de Conturi s-ar afla în imposibilitate de a-şi mai exercita atribuţiile legale, practic, fiindu-i blocată întreaga activitate.

Mai mult decât atât, consideră Curtea de Conturi a României că aspectele invocate de recurenta-reclamantă ţin exclusiv de fondul cauzei, asupra cărora instanţa de judecată se va pronunţa cu ocazia soluţionării cererii de anulare.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, susţine intimata-pârâtă că societatea recurentă nu a demonstrat iminenţa producerii unei pagube importante, în sensul art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004 şi în mod corect instanţa de fond, analizând condiţia pagubei iminente, a apreciat ca nu se poate vorbi despre întrunirea acestei condiţii în cauză, având în vedere că punerea în executare a actului administrativ atacat nu rezultă că ar contraveni legii.

Recurenta-reclamantă, în susţinerea cererii de recurs, arată că se impune suspendarea măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, având în vedere că "punerea în practică a măsurilor dispuse (...) presupune iniţierea unor acţiuni în instanţă împotriva unor persoane juridice/fizice, după stabilirea întinderii prejudiciului şi a persoanelor care se fac vinovate (...)" ceea ce ar genera în cazul " respingerii ca neîntemeiate a acţiunilor (...) plata de daune interese şi cheltuieli de judecată (...) şi producerea unui prejudiciu material viitor dar previzibil patrimoniului societăţii."

Vis a vis de acest aspect, solicită intimata-pârâtă a se avea în vedere că, dincolo de faptul că susţinerea recurentei-reclamante este doar o situaţie ipotetică, nedovedită, măsurile dispuse de Curtea de Conturi sunt tocmai de natură a recupera un prejudiciu produs în patrimoniul societăţii.

Referitor la termenul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, se impune a fi făcută precizarea conform căreia, recurenta-reclamantă are posibilitatea de a solicita în scris, temeinic motivat, prelungirea termenelor acordate, în conformitate cu prevederile pct. 235 din RODAS.

De asemenea, în ceea ce priveşte cuantumul prejudiciului, intimata-pârâtă solicită a se avea în vedere că este unul estimativ, auditorii publici externi ai Curţii de Conturi neavând obligaţia de a stabili prejudiciul cert, aceasta fiind obligaţia şi responsabilitatea conducerii C. SA, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

Mai mult decât atât, dacă, prin absurd, s-ar accepta interpretarea recurentei-reclamante, trebuie subliniat şi faptul că prin această abordare ar fi încălcat însăşi caracterul excepţional al măsurii suspendării executării actului administrativ de către instanţa de judecată, suspendare ce se poate dispune doar cu îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ.

În opinia recurentei-reclamante un alt prejudiciu previzibil ce poate fi produs în viitor este plata redevenţei miniere la un alt cuantum decât cel stabilit prin contractele de licenţă încheiate de C. SA, "în condiţiile în care temeiul legal invocat de auditori nu este clar, neechivoc şi este supus şi controlului Curţii Constituţionale"

Apreciază intimata că nu sunt întemeiate susţinerile recurentei, întrucât textele legale incidente în cauză prevăd în mod expres şi fără a lăsa loc la interpretări faptul că începând cu anul 2014, cuantumul redevenţei miniere datorată de concesionari, prevăzut la art. 45 din Legea minelor nr. 85/2003, modificat de dispoziţiile O.U.G. nr. 102/2013 (în vigoare începând cu 1 ianuarie 2014) pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal şi reglementarea unor măsuri financiar-fiscale, trebuie aplicat tuturor licenţelor/permiselor.

Prin urmare, începând cu 16 iulie 2009, noile cuantumuri ale redevenţelor miniere, stabilite prin actele normative de modificare a Legii minelor nr. 85/2003, trebuiau a fi aplicate tuturor licenţelor, prin încheierea de acte adiţionale, în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare.

În concluzie, intimata-pârâtă solicită respingerea, ca nefondată, a cererii de recurs formulate de recurenta-reclamantă şi menţinerea, ca temeinică şi legală a încheierii recurate.

Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Situaţia de fapt reţinută şi considerentele primei instanţe privind admiterea cererii de suspendare

Analizând actele şi lucrările dosarului Înalta Curte constată că, în fapt, prin cererea ce face obiectul prezentului litigiu, reclamanta C. SA în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a Românie a solicitat în conformitate cu art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Încheierii nr. 95 din 17 august 2016 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României şi a măsurilor litigioase din Decizia nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Curtea de Conturi a României până la judecarea definitivă a cererii în anularea actelor menţionate şi, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea în tot a Încheierii nr. 95 din 17 august 2016, cu consecinţa admiterii contestaţiei C. SA nr. 4539 din 6 iulie 2016, formulate împotriva Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de Directorul Direcţiei 2 din cadrul Departamentului IV pentru înlăturarea deficienţelor constatate şi consemnate în Raportul de control privind modul de administrare a patrimoniului pentru activităţi de extracţie a sării şi de valorificare a produselor din sare, în perioada 2013 - 2015, la C. SA Bucureşti din 13 mai 2016.

În prezenta cauză, instanţa este învestită cu soluţionarea recursului declarat de recurenta - reclamantă împotriva soluţiei date de instanţa de fond - Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal pe cererea de suspendare formulată de reclamantă în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă, analizând actele şi lucrările dosarului în limitele prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, a reţinut în esenţă că argumentele reclamantei în dovedirea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, constau în invocarea cu caracter general a pretinsului caracter nelegal al actelor litigioase; partea limitându-se doar la o afirmare a nelegalităţii. A mai reţinut prima instanţă că unele din argumentele reclamantei implică o analiză chiar a fondului cauzei, prin raportarea fiecărei situaţii de fapt la cadrul normativ propriu; reclamanta pretinzând o altă interpretare a normelor juridice incidente; aspect ce urmează însă a se lămuri odată cu judecarea acţiunii în anulare.

În ce priveşte paguba iminentă, a apreciat prima instanţă că nici aceasta nu este dovedită, atunci când executarea actului administrativ litigios nu rezultă că ar contraveni legii.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă şi subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a apărărilor expuse în întâmpinarea formulată de intimata -pârâtă Curtea de Conturi a României, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Înalta Curte constată că, faţă de obiectul litigiului dedus prezentei judecăţi, în practica judiciară s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004, prevede în art. 14 şi 15, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ), actele bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

Înalta Curte constată că, în prezenta cauză, instanta de fond a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor legale, reţinând că recurenta nu a făcut dovada îndeplinirii celor două condiţii prevăzute de lege pentru suspendarea actelor.

Astfel, instanţa de control judiciar, analizând susţinerile recurentei-reclamante referitoare la existenţa cazului bine justificat, reţine, în acord cu judecătorul fondului că, pentru a putea stabili dacă măsurile dispuse de Curtea de Conturi a României sunt " nejustificate şi nu au niciun suport legal", ori că, " prin raportul de control auditorii nu au constatat decât abateri şi nu fapte cauzatoare de prejudicii", respectiv că " unele măsuri dispuse nu au niciun fundament legal sau se bazează pe unele percepţii eronate ale auditorilor Curţii asupra situaţiei de fapt" este necesară analizarea chiar a fondului cauzei, ceea ce excedează competenţelor instanţei învestite în procedura cererii de suspendare a executării actului, fiind atributul instanţei învestite cu acţiunea în anularea aceluiaşi act.

Inclusiv pentru clarificarea aspectului referitor la persoana împuternicită de lege pentru semnarea deciziei ce face obiectul prezentei suspendări sunt necesare cercetări ce exced acestei proceduri sumare, acestea implicând verificări sub aspectul caracterului actului, or sub aspectul sferei de competenţă, eventual al categoriei de entităţi din care face parte recurenta-reclamantă; aspectul invocat de recurentul-reclamant neputând fi dezlegat de instanţa învestită în procedura soluţionării cererii de suspendare, prin "pipărirea fondului".

Înalta Curte constată astfel că prima instanţă, raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenţei unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că autoritatea şi-ar fi depăşit atribuţiile legale, având în vedere tocmai faptul că această condiţie a cazului "bine justificat" presupune ca, asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, fără a se analiza consecinţele juridice pe care acesta le-a produs.

Instanţa de control judiciar reţine că indiciile de nelegalitate invocate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Or, astfel cum instanţa de fond a reţinut, prin argumentele sale, recurenta-reclamantă nu a indicat o împrejurare concretă legată de starea de fapt sau de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului, aspectele invocate nefiind de domeniul evidenţei, neputându-se constitui în indicii de nelegalitate capabile să convingă instanţa că actul ar fi viciat.

Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei-reclamante se impun a fi analizate cu ocazia soluţionării acţiunii în anularea actelor emise de pârâtă, tocmai pentru că acestea exced procedurii sumare a suspendării, constituind apărări de fond, ce nu pot fi analizate decât de instanţa învestită cu anularea actelor administrative; fiind chestiuni care ţin de temeinicia acestora, ele vizând în mod direct şi substanţial fondul cauzei.

A analiza susţinerile recurentei-reclamante, respectiv a analiza măsurile dispuse de Curtea de Conturi prin decizie (pentru a stabilit dacă sunt justificate sau nu, ori dacă au suport legal) sau, a stabili dacă prin raportul de control auditorii publici au constatat abateri sau fapte cauzatoare de prejudicii, prin raportarea fiecărei situaţii de fapt la cadrul normativ propriu, pentru a se lămuri inclusiv interpretarea normei juridice incidente, faţă de interpretarea pretinsă de recurenta-reclamantă, echivalează cu soluţionarea pe fond a cauzei, în sensul constatării legalităţii sau nelegalităţii deciziei, ceea ce ar fi de nepermis în această procedură.

Înalta Curte reţine astfel că, în cauză nu există indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, fără însă ca prin aceasta, să se antameze sau să se anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază, în acord cu judecătorul fondului, că, prin susţinerile sale recurenta-reclamantă nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiei " cazului bine justificat" acestea neputând fi analizate decât în raport de toate împrejurările pricinii.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă, în raport de susţinerile părţilor, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situaţiei de fapt şi de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei a cărei suspendare face obiectul prezentei judecăţi, recurenta- reclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Înalta Curte are în vedere că, atâta timp cât s-a constatat că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, devine de prisos, în condiţiile în care, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Pe de altă parte, Înalta Curte mai reţine şi că, în principiu, măsura de recuperare a unor sume, a unui prejudiciu produs în patrimoniul societăţii, prin ea însăşi, nu este de natură să diminueze ci dimpotrivă, să consolideze activul patrimonial al reclamantei.

Totodată, Înalta Curte apreciază că iniţierea de demersuri pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi, ce presupune promovarea unor acţiuni în justiţie împotriva unor persoane fizice/juridice, nu poate constitui, în sine, pagubă iminentă, atâta timp cât respectivul demers judiciar este exercitat în baza unei dispoziţii legale, cu bună credinţă, cum este în speţă necesitatea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi.

Instanţa de control judiciar reţine şi caracterul eventual al riscului invocat de reclamantă, în condiţiile în care nu este cunoscută în prezent soluţia ce urmează a fi pronunţată în litigiile ce ar trebui promovate în scopul obţinerii de la persoanele fizice/juridice a sumelor avute în vedere de actul administrativ al Curţii de Conturi, şi în condiţiile în care aceasta face vorbire de" eventualitatea, probabilitatea"(nu de certitudinea) ca reclamanta să fie obligată la plata de daune interese sau la plata de cheltuieli de judecată.

Astfel, Înalta Curte constată că, în mod justificat a reţinut prima instanţă ca nefiind îndeplinită nici condiţia pagubei iminente.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor Deciziei nr. 5 din 13 iunie 2016 emisă de intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea acestui act administrativ.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, constatând că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea sentinţei de fond, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 ori potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, sentinţa pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta C. SA împotriva încheierii din 21 martie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 februarie 2019.

Procesat de GGC - LM