Natura 2000 forest compensation forgoable only after domestic methodological norms implement EU state aid approval

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti la data de 5 noiembrie 2015 sub nr. x/2015, reclamanţii A. şi B., în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, Departamentul pentru Ape Păduri şi Piscicultura şi Garda Forestieră Ploieşti, au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună: în principal obligarea pârâţilor în solidar la plata sumei totale de 96.014,92 RON, reprezentând contravaloarea compensaţiilor proprietarilor de păduri cu funcţii speciale de protecţie la care sunt îndreptăţiţi reclamanţii pentru perioada anilor 2012, 2013 şi 2014, precum şi la plata dobânzii legale calculată de la data punerii în întârziere (22 iulie 2015) şi până la data achitării integrale a debitului; în subsidiar, obligarea pârâtului Garda Forestieră Ploieşti la înaintarea documentaţiilor de acordare a compensaţiilor proprietarilor de păduri cu funcţii speciale de protecţie pentru anii 2012, 2013 şi 2014 şi obligarea pârâţilor Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi Departamentul pentru Ape Păduri şi Piscicultura la primirea şi avizarea favorabilă a documentaţiilor în vederea decontării sumelor la care reclamanţii sunt îndreptăţiţi cu titlu de compensaţii pentru perioada anilor 2012, 2013 şi 2014; şi obligarea pârâţilor în solidar la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

3. Recursurile

Împotriva acestei sentinţe au formulat recursuri pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Garda Forestieră Ploieşti, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Recurenta Garda Forestieră Ploieşti a solicitat admiterea recursului casarea sentinţei atacate şi respingerea cererii de chemare în judecată.

În susţinerea recursului s-a arătat că, deşi reclamanţii invocă refuzul nejustificat al autorităţii publice de acordare a sumelor solicitate, prin Adresa nr. x din 29 decembrie 2014 acestora le-a fost comunicată imposibilitatea acordării compensaţiilor ca urmare a faptului că nu a fost elaborată metodologia de calcul a compensaţiilor, impunându-se revizuirea amenajamentelor în cazul în care suprafeţele aflate în zona Natura 2000 nu erau marcate în amenajament şi pentru care beneficiarul trebuia să parcurgă o procedură legală de avizare de mediu de stat.

Cu privire la acest aspect au fost invocate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 privind definiţia refuzului nejustificat, în opinia recurentului, plata sumelor solicitate, în lipsa normelor metodologice, conducând la încălcarea prevederilor legale

Recurentul Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Garda Forestieră Ploieşti a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă şi neîntemeiată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, s-a susţinut de către recurent că la momentul formulării recursului a reluat procedura prin elaborarea unui nou proiect de hotărâre de guvern pentru aprobarea normelor metodologice care în prezent se află la Direcţia de Politici şi Strategii în Silvicultură în vederea analizării observaţiilor şi propunerilor Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

S-a arătat că prima instanţă a omis aspectul că în lipsa cadrului legal, nu se pot acorda sumele solicitate de reclamante drept compensaţii

De asemenea, s-a considerat de către recurentul - pârât că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor necesare acordării despăgubirii, în acest sens făcând trimitere la Decizia Comisiei Europene nr. C (2012) 5226 final din 19 iulie 2012 cu privire la aprobarea la plată a ajutoarelor de stat pentru proprietarii privaţi din zonele sit-urilor Natura 2000 (condiţie îndeplinită) şi adoptarea şi publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii Guvernului pentru aprobarea normelor metodologice.

A precizat recurentul că acordarea compensaţiilor solicitate este afectată de o condiţie suspensivă, respectiv, adoptarea hotărârii de guvern, astfel că dreptul intimaţilor-reclamanţi nu a fost încălcat sau infirmat prin adresa de răspuns, ci ajutoarele de stat vor fi acordate după adoptarea normelor metodologice, în limita fondurilor alocate în buget conform Deciziei Comisiei Europene nr. C (2012) 5226 final din 19 iulie 2012

Referitor la Decizia nr. 36/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, consideră că această dezlegare este obligatorie şi în prezenta speţă potrivit dispoziţiilor art. 521 din C. proc. civ., astfel să prezenta cerere de acordare a compensaţiilor va deveni fără obiect în momentul în care cele două condiţii se vor implini.

În drept, recursul s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările intimaţilor

Prin întâmpinarea depusă la filele x, intimaţii-reclamanţi au solicitat respingerea recursurilor şi menţinerea soluţiei primei instanţe ca fiind legală şi temeinică.

Au apreciat intimaţii că intrarea în vigoare a prevederilor H.G. nr. 447/2017, poate fi interpretată ca un argument de natură să sprijine atât dezlegarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 36/2015 cât şi cererile de recurs, pentru că ar însemna faptul că sumele solicitate au fost greşit calculate în baza Metodologiei de calcul reprezentată de Anexa nr. 2 la Normele metodologice ce reprezintă Anexa 1 la H.G. nr. 861/2009.

În condiţiile în care aceste norme se aplică doar pentru viitor şi doar prin acest act a fost abrogată vechea metodologie de calcul, rezultă că pentru perioada 1 ianuarie 2010 - 5 iulie 2017 a fost în vigoare metodologia adoptată prin H.G. nr. 861/2009.

În aceste condiţii, s-a arătat că raţionamentul Deciziei nr. 36/2015, punctele 54 - 79 şi-au pierdut valabilitatea, astfel că nu se mai poate reţine imposibilitatea acordării compensaţiilor băneşti începând cu anul 2010 ca urmare a neîndeplinirii condiţiei suspensive privind acordarea unui cadru legislativ.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 9 mai 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din Camera de Consiliu din data de 9 mai 2018 s-au admis în principiu recursurile declarate de Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Garda Forestieră Ploieşti împotriva Sentinţei nr. 33 din 10 februarie 2016 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă şi la dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., verificării, Înalta Curte înalta Curte constată că recursul este fondat în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

În fapt, reclamanţii sunt proprietarii unei suprafeţe totale de 46,20 hectare, teren cu vegetaţie forestieră cu funcţii speciale de protecţie.

Odată cu constituirea siturilor Natura 2000, ca arii naturale protejate ale căror scopuri sunt protecţia şi conservarea unor eşantioane reprezentative pentru spaţiul biogeografic naţional, a fost exclusă posibilitatea reclamanţilor de a mai exploata sau utiliza resursele naturale sau de a folosi terenul care a fost inclus în acest sit, fiind astfel îndreptăţită să primească compensaţiile prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) Codul Silvic - Legea nr. 46/2008.

Se mai reţine că deşi reclamanţii au formulat cerere pentru acordarea compensaţiilor aferente anilor 2012, 2013 şi 2014 pârâţii au refuzat, pe considerentul că se pot acorda compensaţiile solicitate de reclamantă numai după primirea Deciziei Comisiei Europene nr. C(2012) 5166 final din 19 iulie 2012 şi după publicarea H.G. pentru aprobarea normelor Metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii.

Refuzul pârâţilor s-a materializat în adresa nr. x din 29 decembrie 2014, respectiv faptul că, în urma apariţiei Deciziei Comisiei Europene era necesară emiterea unor Norme metodologice de acordare, utilizare şi control a ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorita funcţiilor de protecţie, menţionând că până la această dată nu există publicat în Monitorul Oficial o hotărâre de guvern care să aprobe astfel de norme metodologice şi ca atare, în prezent nu sunt îndeplinite condiţiile legale de acordare a acestor ajutoare.

În drept, în conformitate cu prevederile art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 sumele pentru acordarea de compensaţii reprezintă contravaloarea produselor pe care proprietarul nu le recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamentele silvice, acestea se alocă de către stat anual, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.

Relevante pentru problema de drept aflată în discuţie sunt dezlegările cuprinse în Decizia nr. 36 din 23 noiembrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Prin această decizie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că, pentru acordarea compensaţiilor prevăzute de art. 97 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, republicată, şi de art. 4 lit. s) pct. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 privind măsuri financiare pentru reglementarea ajutoarelor de stat acordate producătorilor agricoli, începând cu anul 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 74/2010, cu modificările şi completările ulterioare, după data de 1 ianuarie 2010, trebuie să existe decizia favorabilă a Comisiei Europene privind ajutorul de stat şi să fie adoptate normele metodologice ulterioare, în condiţiile art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie anterior menţionate - hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunţată în condiţiile art. 521 C. proc. civ., plata compensaţiilor este condiţionată de adoptarea normelor metodologice.

În concordanţă cu considerentele Deciziei nr. 36/2015, Înalta Curte reţine că măsurile de compensare, sub forma ajutorului de stat, stabilite prin dispoziţiile art. 97 alin. (1) lit. b) din Codul silvic, au ca obiectiv acoperirea costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 au fost aprobate Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al sumelor anuale destinate gestionării durabile a fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice şi a celui proprietate publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale.

Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a comunicat Comisiei Europene, în anul 2007, măsurile de sprijin existente în domeniul agriculturii, dezvoltării rurale, precum şi cele aplicabile în sectorul forestier, prevăzute în Hotărârea Guvernului nr. 1.071/2006 privind aprobarea Normelor metodologice pentru acordarea, utilizarea şi controlul sumelor destinate proprietarilor de păduri pentru gestionarea durabilă a acestora (care a fost abrogată prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009).

Până la data de 31 decembrie 2009 nu s-a pus problema conformării măsurilor de ajutor de stat aflate în discuţie cu legislaţia europeană, în acest sens fiind prevederile anexei nr. V pct. 3 "Agricultura" lit. (b) din Tratatul privind aderarea Bulgariei şi României la Uniunea Europeană, ratificat prin Legea nr. 157/2005, potrivit cărora ajutoarele acordate înainte de data aderării sunt calificate ca "ajutoare existente", în înţelesul art. III - 168 alin. (1) din Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, "până la sfârşitul celui de-al treilea an de la data aderării".

Acest aspect a fost recunoscut atât în practica administrativă a instituţiilor publice cu competenţe în domeniu, cât şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ.

Prin urmare, Normele metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 se înscriu în cadrul de reglementare al "ajutoarelor de stat existente" până la sfârşitul anului 2009.

Acordarea tuturor formelor de sprijin prevăzute de legislaţia naţională se poate face, începând cu data de 1 ianuarie 2010, în baza alocaţiilor bugetare, după parcurgerea procedurii de notificare a schemelor de ajutor de stat, conform Liniilor directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013 (publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţii Europene, seria x, nr. 319 din 27 decembrie 2006), şi adoptarea cadrului normativ intern pentru punerea în aplicare a acestora.

Astfel, în baza prevederilor art. 176 din Liniile directoare, "Comisia va declara compatibile cu articolul 87 alin. (3) lit. c) din Tratat ajutoarele de stat destinate împăduririi terenurilor agricole sau neagricole, instituirii de sisteme agroforestiere pe terenurile agricole, plăţilor Natura 2000 (...), dacă îndeplinesc condiţiile enunţate la articolele 43-49 din Regulamentul (CE) nr. 1.698/2005 şi nu depăşesc intensitatea maximă prevăzută la articolele menţionate."

Pe aspectul analizat, pentru perioada de referinţă, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2006 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 137/2007, potrivit cărora "ajutorul de stat nou, supus obligaţiei de notificare, nu poate fi acordat decât după autorizarea acestuia de către Comisia Europeană sau după ce acesta este considerat a fi fost autorizat."

De asemenea, art. 6 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 stabileşte în mod explicit faptul că "toate formele de sprijin prevăzute în Legea nr. 46/2008, cu modificările şi completările ulterioare, vor fi continuate după data de 1 ianuarie 2010 numai după primirea deciziei favorabile a Comisiei Europene privind ajutoarele de stat."

Prin Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 a fost stabilit cadrul juridic privind condiţiile generale pentru acordarea ajutoarelor de stat în agricultură, în conformitate cu Liniile directoare comunitare privind ajutoarele de stat în sectorul agricol şi forestier 2007 - 2013. În concret, prin art. 4 lit. s) pct. 4 din acest act normativ se conferă Guvernului competenţa de a acorda forme de ajutor de stat pentru activităţile de dezvoltare rurală, respectiv pentru plăţile Natura 2000.

În continuare, prin art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2010 se menţionează faptul că "normele metodologice privind modul de acordare a ajutoarelor de stat prevăzute la art. 4 se aprobă prin hotărâri ale Guvernului, cu respectarea prevederilor comunitare şi naţionale în domeniul ajutorului de stat, şi reglementează scopul, obiectivul, durata, cuantumul ajutorului exprimat ca procent din cheltuiala eligibilă şi valoare în RON, fluxurile financiare pentru acordarea ajutoarelor de stat, criteriile de eligibilitate, procedurile de implementare, supraveghere şi control."

Prin urmare, normele metodologice ce urmează a fi adoptate de către legiuitorul delegat au un rol determinant în individualizarea dreptului la compensaţii al beneficiarului, în condiţiile în care au ca obiect de reglementare atât modul de calcul, cât şi criteriile de eligibilitate, procedurile de supraveghere şi control.

În baza celor două dispoziţii normative anterior enunţate a fost elaborat proiectul de hotărâre a Guvernului privind Normele metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000, şi a fost concepută schema de ajutor de stat pentru acordarea acestor compensaţii.

Reprezentanţa Permanentă a României pe lângă Uniunea Europeană a notificat Comisiei Europene schema de ajutor de stat, în conformitate cu prevederile art. 108 alin. (3) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Prin Decizia nr. C (2012) 5.166 final din data de 19 iulie 2012, Comisia Europeană a avizat favorabil schema de ajutor de stat prezentată în proiectul de hotărâre a Guvernului anterior arătat, apreciind că ajutoarele prevăzute în cadrul acesteia sunt compatibile cu piaţa internă.

Relevante în acest sens sunt dispoziţiile pct. 5 din Decizia Comisiei Europene în care se arată că "temeiul juridic al schemei este proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice pentru acordarea de ajutoare de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice şi a costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor."

La pct. 6 din Decizia Comisiei Europene se precizează cuantumul ajutorului compensatoriu, elementele formulei de calcul, cu referire la datele extrase din lucrarea "Statistica activităţilor din silvicultură în 2010", iar la pct. 7 din decizie se menţionează că ajutorul se aplică suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în întregime în zona Natura 2000.

Semnificative pe aspectul analizat sunt prevederile pct. 11 din Decizia Comisiei Europene, în care se precizează faptul că "schema, care va expira la data de 31 decembrie 2013, nu va intra în vigoare decât după ce va fi aprobată de Comisie şi publicată în Monitorul Oficial al României (...)."

Ca atare, schema de ajutor de stat, având ca temei legal proiectul de hotărâre a Guvernului de aprobare a normelor metodologice, avizată favorabil prin decizia Comisiei Europene, nu poate produce efecte juridice decât după adoptarea acestui act normativ intern.

În raport cu cele anterior prezentate se apreciază că nu poate fi primită teza potrivit căreia, după intrarea în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 14/2010, Normele metodologice adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 861/2009 continuă să producă efecte juridice, reglementând metodologia de calcul al compensaţiilor cuvenite proprietarilor de suprafeţe forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 şi care nu pot recolta masa lemnoasă de pe acestea.

Însă, se constată faptul că procedura internă necesară acordării ajutoarelor de stat vizate de Decizia Comisiei Europene nu a fost finalizată, în condiţiile în care nu a fost adoptată şi publicată în Monitorul Oficial al României hotărârea Guvernului pentru aprobarea Normelor metodologice de acordare, utilizare şi control al ajutorului de stat pentru compensaţii reprezentând contravaloarea masei lemnoase pe care proprietarii nu o recoltează datorită funcţiilor de protecţie stabilite prin amenajamente silvice, necesare acoperirii costurilor reclamate de gestionarea durabilă a pădurilor situate în siturile de importanţă comunitară Natura 2000.

Ca atare, aşa cum s-a statuat de altfel şi prin Decizia nr. 36 din 23 septembrie 2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Dosarul nr. x/2015, la momentul formulării cererii de către intimat nu exista baza legală pentru acordarea compensaţiilor, în lipsa hotărârii de Guvern cu obiectul de reglementare mai sus arătat.

Pe cale de consecinţă, în lipsa cadrului normativ intern, nu se poate reţine refuzul nejustificat de soluţionare a cererii intimatului-reclamant având ca obiect acordarea de despăgubiri, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În aceste condiţii, în raport de perioada de referinţă pentru care sunt solicitate sumele cu titlu de compensaţii, respectiv anii 2012 - 2014 şi în raport de cadrul legal incident în speţă, cererea de chemare în judecată apare ca fiind prematur formulată, urmând a fi respinsă în consecinţă.

În altă ordine de idei, este real faptul că situaţia juridică determinată de neîndeplinirea acestei condiţii suspensive, respectiv adoptarea hotărârii Guvernului aflate în discuţie, este aptă să lezeze dreptul la compensaţii pe care îl au proprietarii suprafeţelor forestiere cu funcţie de protecţie de tip T1 sau T2 situate în siturile de importantă comunitară Natura 2000, însă pentru aceasta partea are la îndemână un alt remediu judiciar.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate

În temeiul prevederilor art. 496 teza a II - a C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va respinge acţiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Garda Forestieră Ploieşti împotriva Sentinţei nr. 33 din 10 februarie 2016 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi respinge acţiunea ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 noiembrie 2018.

Procesat de GGC - LM