Suspension of enforcement of an administrative debt determination: well-justified case, imminent damage, and calculation of the appeal deadline following late administrative resolution.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea de suspendare înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub Dosar nr. x/2016, reclamanta C. Alba Iulia a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale să se dispună suspendarea executării Procesului-Verbal de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Creanţelor Bugetare nr. 6729/12.09.2016 privind proiectul "RAEL - Reţea Academică de E-LEARNING", beneficiar C. Alba Iulia, prin care s-a stabilit că datorează un debit în valoare de 6.262.515,00 RON, până la pronunţarea instanţei de fond, conform prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 50 alin. (8) şi (9) din O.U.G. nr. 66/2011.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 84/2017 din data de 12 aprilie 2017 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis cererea de suspendare şi, în consecinţă, s-a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/12.09.2016 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Recursul

Împotriva sentinţei, a declarat recurs pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

3.1. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Reclamanta nu face dovada cazului bine justificat, întrucât îndoiala cu privire la legalitatea procesului-verbal sus-menţionat reprezintă o simplă alegaţie şi nu poate fi reţinută ca îndeplinind condiţia cazului bine justificat.

Referitor la cea de a doua condiţie pentru suspendarea actului administrativ, şi anume prevenirea unei pagube iminente, se arată că reclamanta, prin semnarea contractului de finanţare nr. x din 31.08.2009, şi-a asumat implementarea proiectului în deplină conformitate cu cererea de finanţare aprobare, conform art. 9 alin. (1) şi (2) din cadrul contractului de finanţare sus-menţionat. Mai mult decât atât, lipsa diligenţelor manageriale ale beneficiarului şi superficialitatea în gestionarea financiară a implementării proiectului nu este de natură să conducă la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente. Preluând raţionamentul utilizat de către instanţă, respectiv acela de a perturba grav activitatea reclamantei, prin aplicarea corecţiei financiare, incidenţa art. 14 din Legea nr. 554/2004 îşi pierde relevanţa, întrucât aceleaşi considerente pot fi folosite de către toţi beneficiarii prin cererile de suspendare, iar corecţiile financiare nu mai pot fi aplicate. Este evidentă producerea unei pagube în sarcina beneficiarului, dar iminenţa acesteia nu este în acord cu îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, atâta timp cât beneficiarul a avut cunoştinţă de neîndeplinirea culpabilă a condiţiilor contractuale.

De asemenea prin art. 7 alin. (15) din acelaşi contract de finanţare, intitulat "Rambursarea cheltuielilor", se arată că se consideră că proiectul este finalizat dacă acesta este realizat ca un tot, conform obiectivelor proiectului stabilite în cererea de finanţare, respectiv: creşterea calităţii serviciilor educaţionale, prin dezvoltarea de forme moderne de educaţie, prin promovarea participării studenţilor la elaborarea, actualizarea şi modificarea cursurilor, într-un mediu educaţional bazat pe tehnologia informaţiilor şi comunicaţiilor; promovarea competenţelor adiţionale, în domeniul tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor, la nivelul regiunii şi la nivel naţional.

Recurenta a arătat că se poate considera că proiectul nu şi-a îndeplinit obiectivele. Totodată, în procesul-verbal de constatare se consemnează că, la mai bine 44 luni de la începerea perioadei de sustenabilitate, platforma nu este utilizată conform obiectivului proiectului. Neimplementarea corespunzătoare a proiectului "RAEL- reţea academică de e-learning", constatată atât de echipa de monitorizare, cât şi de echipa de control care a întocmit Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, impune recuperarea sumelor rambursate beneficiarului. Constatarea privind neimplementarea corespunzătoare a proiectului "RAEL- reţea academică de e-learning" s-a raportat la neîndeplinirea de către beneficiar a obligaţiei de a asigura utilizarea platformei RAEL pe perioada de sustenabilitate a proiectului pentru activitatea de e-Learning, considerat elementul sine qua non al proiectului. Fată de elementele menţionate de beneficiar, astfel cum se consemnează în titlul de creanţă, echipa de control a apreciat că prin raportarea prin analogie la principiul accesorium sequitur principale (secundarul urmează soarta principalului), face ca celelalte fapte/acte prezentate în suspiciunea de neregulă să rămână fără obiect şi în consecinţă nu se mai impune sancţionarea lor. Reprezentanţii echipei de control în cadrul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/12.09.2016 au constatat că utilizarea platformei RaeL pentru arhivarea documentelor nu este prevăzută în procedura privind arhivarea documentelor din Universitate. Cursurile încărcate pe platformă nu au procedură de arhivare pe platformă. Numărul documentelor (dosare) arhivate pe perioada de sustenabilitate a proiectului (4 ani) este foarte mic (29).

În drept, au fost invocate prev. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.2. Întâmpinarea

Intimata-reclamantă C. Alba Iulia a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de către Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, cu obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată.

Pe cale de excepţie, a invocat nulitatea recursului formulat, în temeiul dispoziţiilor art. 489 alin. (2) noul C. proc. civ., respectiv motivul invocat nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 noul C. proc. civ. În susţinerea excepţiei, s-a arătat că, deşi se invocă în cuprinsul paginii 1 din recurs incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., motivele invocate ulterior nu se încadrează în acest motiv de casare. Analizând motivele de recurs formulate se poate observa faptul că nu este adusă nicio critică efectivă de legalitate a hotărârii pronunţate de către instanţa de fond, ci se reiau aspecte ce ţin de fondul litigiului. În atare situaţie, apreciază că intervine nulitatea recursului formulat.

Pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, deoarece în mod greşit se arată de către recurentă faptul că intimata nu face dovada cazului bine justificat. Fiind într-o procedură specială, de urgenţă, respectiv dispunerea măsurii suspendării executării unui act administrativ, instanţa nu este ţinută să verifice şi să statueze asupra legalităţii acestuia, ci doar să analizeze dacă sunt elemente de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului.

Noţiunea de "caz bine justificat" este definită la art. 2 lit. t) din Legea 554/2004 ca fiind "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ". Prin urmare, cerinţa de admisibilitate a cererii de suspendare din perspectiva acestui text de lege se referă la identificarea unor elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, permit formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului.

În acest sens, se pronunţă în mod corect şi legal şi instanţa de fond, reţinând expres că există împrejurări vădite de fapt de natura să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ atacat.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că emitentul actului atacat a întocmit o erată la Procesul-verbal de constatare a neregulilor prin care a redus valoarea creanţei bugetare stabilite iniţial de la 6.262.515,00 RON la 4.706.491,33 RON. Prin urmare, creanţa bugetară a fost redusă în proporţie de aproximativ 25% din valoare, fără a se da vreo explicaţie cu privire la modul eronat de calcul al acesteia, existând prin urmare dubii serioase asupra cuantumului creanţei şi asupra modului de calcul al acesteia.

Instanţa de fond a sesizat în mod corect discordanţe evidente între susţinerile din suspiciunea de neregulă nr. x/22.12.2015 şi documentaţia de atribuire ce a fost modificată şi completată prin Nota de completare nr. x/23.03.2011. Aceste discordanţe evidente au aparent legătură cu neobservarea Notei de completare care modifică obiectul contractului din "servicii de audit financiar" în "servicii de audit financiar, atât din punct de vedere financiar cât şi din punct de vedere informatic".

Prin Nota de Completare nr. x/23.03.2011, a fost completat obiectul contractului din "Servicii de audit financiar" în "servicii de audit financiar, atât din punct de vedere financiar, cât şi din punct de vedere informatic", pentru implementarea şi respectiv auditarea proiectului, completându-se corespunzător codul CPV existent cu codul CPV:72810000-1 servicii de audit informatic.

La solicitarea echipei de monitorizare, C. Alba Iulia, prin adresa nr. x/17.08.2015 a pus la dispoziţia organelor de control, raportul de audit tehnic al aplicaţiei nr. 89/14.06.2011 elaborat de SC A. SRL Deva.

Referitor la serviciile de auditare parţială şi finală a proiectului au fost prezentate echipei de control toate documentele solicitate, inclusiv Raportul de audit Follow-up nr. x prin care se constată că, "la momentul auditării follow-up, sistemele hardware şi software funcţionează la parametrii normali şi au fost îndeplinite recomandările privind proceduri de mentenanţă şi administrare a soluţiei, inclusiv la gestionarea locaţiei serverelor şi proceduri de restaurare în caz de dezastru", iar serviciile de mentenanţă au fost asigurate prin contractele nr. x/06.04.2015, respectiv contractul de mentenanţă nr. x/13.07.2011.

Cu privire la recomandările auditorului privind proceduri de restaurare la caz de dezastru, din Raportul de audit tehnic nr. x/14.06.2011 se precizează la capitolul 4.4 ca "există proceduri de back-up", iar recomandarea se referă la faptul că nu au fost identificate proceduri specifice centralizate de restaurare în caz de dezastru, procedurile centralizate nefiind obiectul prezentului contract de finanţare.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect cu privire la incidenţa cazului bine justificat şi împrejurarea că reţinerea din actul de control referitoare la neutilizarea platformei RAEL pe perioada de sustenabilitate a proiectului poate avea legătură cu soluţia tehnică informatică de reimport a cursurilor şi utilizatorilor pe ultimii 3 ani.

Astfel, potrivit explicaţiilor oferite prin clarificările anexate Raportului de activitate lunară din 04.09.2015, solicitate în baza contractului de mentenanţă cu B. SRL: "În vederea realizării rapoartelor solicitate şi pentru a reface consistenţa platformei, având în vedere şi timpul scurt avut la dispoziţie s-a propus ca şi posibilă soluţie: reimportul cursurilor şi utilizatorilor pe ultimii 3 ani."

În aceasta manieră se pot explica, la nivelul aparenţelor, inconsistenţele ce apar în zona datei de încărcare a cursurilor, în raport cu data de începere. Scopul acestor operaţii a fost remedierea disfuncţionalităţilor şi păstrarea informaţiilor privind cursurile desfăşurate. Toate informaţiile salvate în baza de date s-au păstrat cu excepţia datei de încărcare atribuită automat de sistem, dată care coincide cu data reimportului, respectiv 27 - 28.08.2015. Aplicaţia nu permite ca un student să poată fi înscris la un curs la o dată anterioară înregistrării cursului şi nici ca studenţii să fie înscrişi la cursuri care încă nu sunt încărcate, aşa cum rezultă din datele înregistrate în sistem ca urmare a reimportului. Aşa fiind, datele de 27 - 28.08.2015 reprezintă datele de reimport ale platformei trecute în baza de date şi nu faptul că această platformă nu ar fi fost utilizată anterior.

Situaţia semnalată de către echipa de control în legătură cu neutilizarea platformei poate fi cauzată aparent de procesul de restaurare a datelor şi nu de faptul că platforma nu ar fi fost utilizată. Problema utilizării efective a platformei în perioada anterioară reimportului este o chestiune de fond şi urmează a fi tranşată cu ocazia soluţionării acţiunii în contencios administrativ.

De aceea, instanţa de fond a reţinut în mod corect că acea concluzie a organelor de control în legătură cu neutilizarea platformei ar putea avea legătură - aparent - cu faptul că organele de control s-au raportat la data menţionată ca fiind data reimportului, iar aceasta ar putea fi o altă dată decât aceea la care s-a început utilizarea platformei.

Recurentul susţine că nu s-a făcut dovada pagubei iminente invocând presupuse neîndepliniri ale obligaţiilor contractuale de către intimată, care, în opinia sa, nu pot justifica iminenţa unei astfel de pagube. Evident, aceste susţineri au legătură cu fondul cauzei şi exced condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească paguba iminentă, ca o condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ formulata în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect consecinţele grave pe care punerea un executare a actului administrativ atacat le-ar avea asupra activităţii desfăşurate de intimată. Executarea unei astfel de creanţe, într-un cuantum atât de mare, în dauna intimatei, stabilit iniţial de la 6.262.515,00 RON, pentru ca apoi, prin intermediul unor erate să fie stabilită la suma de 4.706.491,33 RON, (apoi la suma de 4.706.100 RON) ar putea afecta în mod grav activitatea reclamantei care este o instituţie publică de învăţământ superior, desfăşurând un serviciu public. Practic, intimata s-ar afla în imposibilitatea desfăşurării activităţii universitare, a imposibilităţii de achiziţionare a materialelor necesare desfăşurării actului de învăţământ, a imposibilităţii de atragere de fonduri europene, precum şi a imposibilităţii de a suporta cheltuielile cu personalul, utilităţile şi plata datoriilor la bugetul statului.

În atare situaţie, în speţă este îndeplinită atât condiţia referitoare la existenţa unui prejudiciu material viitor dar previzibil, în cuantum de 6.262.515,00 RON, dar şi perturbarea gravă a funcţionării serviciului public oferit de către universitate, ca urmare a executării acestei creanţe. Aspectele pe care recurentul le invocă în susţinerea punctului său de vedere conform căruia nu se poate reţine existenţa unei pagube iminente sunt aspecte care ţin de fondul litigiului.

În drept, au fost invocate prev. art. 489 din C. proc. civ.

3.3. Recurenta-pârâtă nu a formulat răspuns la întâmpinare, deşi întâmpinarea i-a fost comunicată în termenul legal.

4. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

5. Cu privire la excepţia nulităţii recursului

În susţinerea excepţiei, s-a arătat că, deşi se invocă în cuprinsul recursului motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", aspectele invocate ulterior nu aduc nicio critică efectivă de nelegalitate a hotărârii pronunţate de către instanţa de fond, ci reiau fondul litigiului.

Or, din lecturarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că cel puţin o parte din critici (referitoare la greşita aplicare a prev. art. 14 din Legea nr. 554/2004) pot fi subsumate motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material").

Cât priveşte susţinerea intimatei, în sensul că recurenta nu aduce critici de nelegalitate concrete cu privire la sentinţa recurată, ci acestea sunt practic o reiterare parţială a argumentelor prezentate în fondul cauzei, acest aspect urmează a fi evaluat pe fondul recursului; atâta timp cât există şi critici privind nelegalitatea sentinţei, formularea şi a unor referiri privind netemeinicia hotărârii nu poate duce la anularea recursului.

Ca urmare, se va respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-reclamantă, ca nefondată.

6. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-pârât

6.1. Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

Prin Procesul-Verbal de Constatare a Neregulilor şi de Stabilire a Creanţelor Bugetare nr. 6729/12.09.2016 emis de către pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale şi înregistrat la C. Alba Iulia, sub nr. 16.870/28.09.2016, s-a constatat că intimata-reclamantă datorează autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene un debit în valoare de 6.262.515,00 RON.

Prin erata emisă sub nr. x din 12.12.2016, s-a constatat existenţa unei erori materiale în procesul-verbal în ceea ce priveşte calculul cheltuielilor afectate de nereguli, fiind modificat punctul 10 al procesului-verbal, în sensul reducerii valorii creanţei bugetare la suma de 4 706 491,33 RON.

Împotriva acestui proces-verbal, reclamanta a formulat contestaţie administrativă, în conformitate cu disp. art. 46 şi urm. din O.U.G. nr. 66/2011, solicitând anularea notei de constatare; până la data introducerii cererii de chemare în judecată din prezenta cauză, nu fusese emisă decizia de soluţionare a contestaţiei, deşi termenul de soluţionare a contestaţiei fusese depăşit. La data de 03.08.2017, a fost emisă Decizia nr. 4321/03.08.2017 de respingere a contestaţiei.

Acţiunea în anulare a procesului-verbal şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei mai sus menţionate face obiectul Dosarului nr. x/57/2017 al Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, în curs de soluţionare la data prezentului recurs.

6.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-pârât

Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut ca şi aspecte care conturează cazul bine justificat împrejurarea legată de reducerea de către pârâtă a valorii creanţei bugetare cu aproximativ 25% fără a se explica prin erata emisă modul de calcul al acestei sume; discordanţele evidente între susţinerile din suspiciunea de neregulă nr. x/22.12.2015 şi documentaţia de atribuire ce a fost modificată şi completată prin Nota de completare nr. x/23.03.2011, în sensul unei posibile neobservări a Notei de completare care modifică obiectul contractului din "servicii de audit financiar" în "servicii de audit financiar, atât din punct de vedere financiar cât şi din punct de vedere informatic" procedura de reimport a datelor din 27 - 28.08.2015 ce ar fi putut cauza aparenţa de neutilizare a platformei.

Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă nu aduce niciun argument prin recursul formulat cu privire la primul aspect legat de erata de recalculare a valorii creanţei bugetare, acest aspect rămânând a fi constatat cu putere de lucru judecat provizorie faţă de necontestarea sa; cu alte cuvinte, recurenta nu a înlăturat dubiul ce a fost evidenţiat de intimată cu privire la modul de calcul al creanţei bugetare.

În ceea ce priveşte aspectele legate de neutilizarea platformei, ce ar duce la concluzia neimplementării corespunzătoare a proiectului, recurenta de asemenea nu aduce contraargumente faţă de cele reţinute de prima instanţă cu privire la procedura de reimport a datelor din 27 - 28.08.2015 ce ar fi putut cauza aparenţa de neutilizare a platformei.

Or, de esenţa recursului este combaterea argumentelor ce sunt reţinute de prima instanţă şi sunt considerate nelegale de către recurent; în lipsa acestora, reformarea sentinţei nu poate fi făcută.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, prima instanţă a reţinut că este îndeplinită, raportat la cuantumul sumei în discuţie şi specificul activităţii reclamantei, la iminenţa unei executări silite.

Recurenta a invocat culpa reclamantei, care şi-a asumat implementarea Proiectului în deplină conformitate cu Cererea de finanţare aprobare, conform art. 9 alin. (1) şi (2) din cadrul contractului de finanţare sus-menţionat şi care a avut cunoştinţă de neîndeplinirea culpabilă a condiţiilor contractuale.

Înalta Curte consideră că, în principiu, executarea ca atare a unui act administrativ ce se bucură de prezumţia de legalitate şi validitate, nu poate reprezenta o pagubă în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea, atunci când reclamantul a demonstrat crearea unui dubiu cu privire la legalitatea actului a cărui suspendare se solicită, o asemenea executare împrumută din aparenţa de nelegalitate creată şi reprezintă o posibilă pagubă iminentă.

Ca urmare, faţă de constatarea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, se reţine şi caracterul de pagubă iminentă al unei eventuale executări a actului atacat.

Cât priveşte invocarea de către recurenta-pârâtă, prin notele scrise depuse la dosarul de recurs la data de 08.01.2019, a încetării de drept a suspendării acordate de prima instanţă pe art. 14 din Legea contenciosului administrativ ca urmare a faptului că reclamanta nu a introdus acţiunea în anulare în termen de maxim 60 de zile de la data pronunţării instanţei asupra suspendării, Înalta Curte constată că acest text de lege trebuie coroborat cu prev. art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 şi raportat la data emiterii deciziei de soluţionare a contestaţiei, pentru ca reclamanta să aibă un drept efectiv, iar nu iluzoriu de sesizare a instanţei de judecată cu o acţiune în anulare (drept ce se naşte doar la momentul emiterii deciziei de soluţionare a contestaţiei); cum decizia de soluţionare a contestaţiei a fost emisă la data de 03.08.2017 (cu mult peste termenul legal de 30 de zile prevăzut de lege pentru soluţionare), introducerea acţiunii în anulare la data de 2.10.2017 se situează în interiorul termenului de 60 zile prev. de art. 14 din Legea nr. 554/2004, termen ce, în această situaţie specială, se calculează de la data emiterii/comunicării deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

6.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, ca nefondată.

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale împotriva Sentinţei civile nr. 84 din 12 aprilie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosar nr. x/2016 în contradictoriu cu intimata-reclamantă C. Alba Iulia, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 mai 2019.

Procesat de GGC - GV