Completion of government housing program and res judicata of contractual liability versus statute of limitations for administrative acts

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 30 ianuarie 2014, sub nr. x/2014, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională pentru Locuinţe (ANL), solicitând:

1. să se constate existenţa unui refuz nejustificat al acestei autorităţi publice pârâte de a fi întreprins toate acţiunile legale necesare pentru realizarea şi finalizarea lucrărilor de construire la imobilul de pe lotul nr. 398, din Programul guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă", iniţiat în vara anului 2003 astfel cum a solicitat prin cererea din data de 25 iulie 2013, expediată cu AR 29936060613 din 25 iulie 2013, OP 3 Drobeta-Turnu Severin;

2. să fie obligată să ia toate măsurile administrative necesare pentru realizarea şi finalizarea lucrărilor de construire la imobilul de pe lotul nr. x, din Programul guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă" sub sancţiunea aplicării conducătorului autorităţii a amenzii prevăzute la art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pe fiecare zi de întârziere;

3. să ia măsurile organizatorice care se impun pentru finalizarea lucrărilor la imobilul de pe lotul nr. x, precum şi să finalizeze Programul guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă", în ceea ce priveşte serviciile de utilităţi, sub sancţiunea aplicării conducătorului autorităţii a amenzii prevăzute la art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pe fiecare zi de întârziere;

4. obligarea aceleiaşi autorităţi ca, pentru repararea prejudiciului produs prin refuzul său nejustificat, să plătească despăgubiri, inclusiv daune morale, al căror cuantum urmează să-l precizeze în cursul judecării cauzei de faţă, ţinând cont, inclusiv de posibilitatea cuantificării prejudiciului, dat fiind stadiul actual al lucrărilor din proiectul rezidenţial care cel puţin deocamdată, nu permit estimarea prejudiciului produs.

5. separat, solicitata obligarea aceleiaşi autorităţi la plata unor despăgubiri de 0,15%/zi din valoarea contractului, pentru perioada 21 septembrie 2006 - 23 mai 2007, în care executarea lucrărilor a fost sistată în mod abuziv de ANL, prin anularea Ordinului de începere a lucrărilor nr. 3139 din 17 martie 2006, pentru a-l forţa să semneze actul adiţional pe care ANL îl negociase cu constructorul pentru mărirea preţului contractului cu 5% din valoarea construcţiei;

6. obligarea aceleiaşi autorităţi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 2572 din 13 octombrie 2015, a admis excepţia prescripţiei dreptului la acţiune cu privire la capătul de cerere privind despăgubirile solicitate pentru perioada 21 septembrie 2006- 23 mai 2007 şi respinge acest capăt de cerere ca fiind prescris dreptul material la acţiune, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Locuinţe, a obligat pârâta să dispună toate măsurile necesare pentru finalizarea programului guvernamental "Cartierul de locuinţe Henri Coandă" incluzând imobilul de pe lotul x, în termen de 6 luni de la data rămânerii definitive a hotărârii, sub sancţiunea amenzii prev. de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a obligat pârâta la plata de despăgubiri în procent de 0,15% din valoarea contractului pentru perioada 31 august 2013 - 30 ianuarie 2014, la plata către reclamant a sumei de 1.000 Euro echivalentul în RON în ziua plăţii cu titlu de daune morale, precum şi la plata sumei de 450 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond atât reclamantul A. cât pârâta şi Agenţia Naţională pentru Locuinţe au declarat recurs.

În recursul său, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8, Agenţia Naţională pentru Locuinţe a arătat, în esenţă, următoarele:

Hotărârea atacată conţine motive contradictorii în condiţiile în care califică obligaţiile ANL, asumate în baza unui contract de mandat, atât ca obligaţii de rezultat, cât şi ca obligaţii care nu sunt de rezultat.

Instanţa de fond nu a analizat existenţa sau inexistenţa unui refuz nejustificat al ANL, ci s-a concentrat pe stabilirea naturii juridice a obligaţiilor asumate de agenţie printr-un contract de mandat. Sentinţa civilă pronunţată de Curtea de Apel nu analizează însă raportul juridic din perspectiva unei instanţe de contencios administrativ, şi în baza unor argumente străine de natura cauzei, şi se pronunţă şi obligă agenţia la acoperirea unui prezumat prejudiciu invocat ca temei acte juridice nat de natură civilă.

Prin urmare, argumentarea instanţei de fond la pronunţarea soluţiei cuprinde motive străine de natura cauzei, ceea ce nu poate avea drept consecinţă decât casarea hotărârii.

Instanţa nu a soluţionat cererea cu care a fost în vestită, soluţia pronunţată nefiind în limitele stabilite de reclamant prin acţiunea introductivă.

Un alt motiv de nelegalitate a hotărârii este pronunţarea asupra efectului pozitiv al puterii de lucru judecat într-o cauza civilă, aspect esenţial ce nu a fost pusă în discuţie a părţilor de către instanţa de fond.

Pentru a invoca obligativitatea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile este necesară probarea identităţii între problema soluţionată irevocabil şi problema dedusa judecăţii. În prezenta cauză nu poate opera puterea de lucru judecat deoarece este vorba despre o hotărâre dată de o instanţă civilă, într-un dosar în care s-a calificat raportul juridic reclamant - agenţie, ca aparţinând dreptului comun, hotărârea fiind pronunţată pe baza probelor administrate în acea situaţie. Prin urmare este vorba de o decizie pronunţată de o instanţă diferită care nu vizează aceleaşi părţi, nu are acelaşi obiect, nu există identitate de situaţie şi nu poate fi luat în calcul pentru un eventual efect al puterii de lucru judecat.

Un alt motiv pentru casarea hotărârii îl constituie înlăturarea apărărilor pârâtei ANL, fără ca această înlăturare să fie motivată sau explicată. Instanţa de fond a pus în sarcina pârâtei o serie de deficienţe în organizarea administraţiei, fără însă ca acest aspect să fi fost discutat sau probat pe parcursul soluţionării dosarului.

ANL şi-a îndeplinit obligaţiile asumate, respectiv a încheiat acel contract de mandat cu beneficiarii locuinţelor şi a încheiat contracte de antrepriză generală cu constructorii, prin urmare, nu are obligaţia legală şi nici nu şi-a asumat prin vreun document obligaţia asigurării finanţării şi realizări efective a lucrărilor de execuţie a utilităţilor în amplasamentul Henry Coandă.

Hotărârea este nelegală şi pentru faptul că, raportat la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa a acordat mai mult decât a solicitat intimatul-reclamant. Intimatul a solicitat obligarea agenţiei la luarea tuturor măsurilor în ceea ce priveşte lotul acestuia, însă instanţa a obligat-o la luarea măsurilor pentru toţi beneficiarii din cartier.

Nelegală este hotărârea şi în ceea ce priveşte acordarea despăgubirilor şi a daunelor morale intimatului. Acordarea penalităţilor este nelegală având în vedere că prezenta cauză se judecă în contencios administrativ, iar acordarea penalităţilor excede cadrului legal fixat de prevederile Legii nr. 554/2004.

Este nelegală hotărârea instanţei de fond şi în ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, atâta timp cât intimatul nu a probat existenţa unui prejudiciu moral, şi nici nu a administrat probe prin care să indice existenţa acestui prejudiciu.

În recursul său, reclamantul A. a criticat hotărârea instanţei de fond exclusiv în ceea ce priveşte admiterea excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune pentru capătul 5 al cererii de chemare în judecată, arătând că soluţia a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, mai exact a prevederilor art. 19 din legea contenciosului administrativ. În esenţă, reclamantul a arătat că după anularea Ordinului nr. 3138 din 17 martie 2006 a promovat acţiune în justiţie, întemeiată pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, în vederea recuperării prejudiciului produs ca urmare a emiterii actului administrativ nelegal de sistare a lucrărilor. Prin Decizia 2428/2011 Înalta Curte de Casaţie şi justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a obligat irevocabil agenţia, în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, la despăgubiri privind anularea nelegală a ordinului amintit, şi că, în cadrul aceleiaşi acţiuni a menţionat expres că pentru restul prejudiciului produs îşi rezervă dreptul la o acţiune ulterioară, când va fi cunoscută întinderea întregului prejudiciu, aspect care nu a fost combătut de ANL.

4. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, precum şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În ceea ce priveşte recursul declarat de către Agenţia Naţională de Locuinţe:

Hotărârea pronunţată de către prima instanţă nu conţine dispoziţii contradictorii, aşa cum susţine pârâta în recurs. Din examinarea pasajului la care face referire recurenta, rezultă foarte clar că, practic, este vorba despre o simplă eroare de dactilografiere, din conţinutul acelui pasaj, în întregime, degajând-se ideea că instanţa consideră obligaţiile contractuale respective ca fiind de rezultat.

De altfel, în cuprinsul hotărârii atacate cu recurs, instanţa de fond se referă repetat la caracterul obligaţiilor contractuale ale Agenţiei, ca fiind de rezultat (a se vedea primul paragraf de la pagina 11 a sentinţei, unde judecătorul examinează considerentele instanţei supreme cu privire la modul de interpretare a obligaţiilor asumate de agenţie prin contractul de mandat.)

Hotărârea instanţei de fond, constată Înalta Curte, satisface exigentele legale impuse de prevederile art. 425 din C. proc. civ., referitoare la motivarea hotărârilor judecătoreşti. Fără a relua considerentele instanţei de fond, evident, din examinarea sentinţei pronunţate de către Curtea de Apel Bucureşti, Înalta Curte constată că instanţa şi-a motivat hotărârea, a examinat în mod efectiv problemele esenţiale care i-au fost supuse de părţi, şi nu a reluat pur şi simplu susţinerile uneia dintre acestea, arătând în mod clar, de fiecare dată, de ce a concluzionat într-un anumit fel.

În ceea ce priveşte criticile privitoare la reţinerea de către prima instanţă a efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat a unor decizii pronunţate de către instanţa supremă, este de observat că, şi din această perspectivă, criticile sunt nefondate, având în vedere că din modul de redactare al prevederilor art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., care reglementează aceste efecte, rezultă, pe de o parte, că nu este cerută condiţia ca litigiile să fie de aceeaşi natură cu cel dedus judecăţii, cum nu se pretinde nici tripla identitate, pe de altă parte, cum pretinde recurenta-pârâtă. Singura condiţie pretinsă de textul legal amintit vizează existenţa legăturii cu litigiul pe care îl are judecătorul de soluţionat. Or, legătura dintre cauze este evidentă. Astfel, a observat cu îndreptăţire judecătorul fondului, în Decizia nr. 966 din 27 martie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a doua civilă, pronunţată în Dosarul nr. x/2011, s-a reţinut răspunderea contractuală a Agenţiei, ce are ca bază contractul de mandat, Agenţiei incumbându-i o obligaţie de rezultat şi având vinovăţia exclusivă în ceea ce priveşte neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin acel contract. De asemenea, cauza de contencios administrativ care s-a finalizat cu pronunţarea Deciziei civile nr. 5197 în Dosarul nr. x/2011 de către Înalta Curte de Casaţie şi justiţie, în care s-a constatat refuzul nejustificat al Agenţiei de a întreprinde toate demersurile pentru finalizarea programului guvernamental "cartierul de locuinţe Henry Coandă", pârâta fiind obligată să dispună măsurile administrative în vederea finalizării programului. Instanţa supremă a statuat că decizia prezintă putere de lucru judecat şi în cauza respectivă, întrucât cuprinde dezlegări referitoare la conduita Agenţiei în legătură cu toate imobilele din programul guvernamental. Mai este de reţinut, a subliniat prima instanţă, şi că instanţa de control judiciar a considerat semnificative pentru respectiva cauză, considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în legătură cu pasivitatea pârâtei, cu toate că dispoziţii legale şi convenţionale o obligau să acţioneze în vederea realizării ansamblului de locuinţe.

De asemenea, nu se poate reţine, cum susţine recurenta, că s-a încălcat principiul contradictorialităţii, în condiţiile în care pârâta a fost parte în hotărârile judecătoreşti a căror considerente, a apreciat instanţa, se impun prin efectul pozitiv al puterii de lucru judecat în cauza de faţă.

Examinând atent hotărârile judecătoreşti ale instanţei supreme, ale căror considerente se impun prin efectul pozitiv al puterii de lucru judecat, judecătorul cauzei a concluzionat corect în privinţa neexecutării culpabile a obligaţiilor contractuale de către pârâtă, reţinând că aceasta nu a luat toate măsurile ce se impuneau pentru finalizarea programului guvernamental cartierul de locuinţe Henry Coandă, că respectiva conduită echivalează cu un refuz nejustificat de a întreprinde acele măsuri, comportament ce a condus la nefinalizarea investiţiei, la data pronunţării instanţei de fond la mai mult de 11 ani de la demararea proiectului, adică cu mult peste un termen rezonabil justificat.

Toate aceste consideraţii au determinat instanţa de fond să oblige pârâta în sensul dispunerii tuturor măsurilor necesare pentru finalizarea programului guvernamental, incluzând imobilul de pe lotul 398.

Referitor la daunele materiale acordate, contrar celor susţinute de recurentă, instanţa de judecată reţinând neexecutarea culpabilă a obligaţiilor ce rezultă din contract, din partea pârâtei, a cărei pasivitate în executarea obligaţiilor contractuale a făcut ca proiectul să nu fie finalizat nici cu mult peste un termen rezonabil, a obligat Agenţia, conform clauzelor contractuale indicate de instanţă, la plata de despăgubiri în procent de 0,15% din valoarea contractului pentru perioada 31 august 2013 - 30 ianuarie 2014.

Deşi pârâta critică hotărârea instanţei de fond şi sub acest aspect, Înalta Curte reţine că pârâta a fost legal obligată la plata daunelor morale de 1.000 € în condiţiile în care nici după un termen mai mult decât nerezonabil, de 12 ani, la data pronunţării sentinţei, proiectul nu era finalizat. Din această perspectivă, culpa pârâtei este în afara oricărei discuţii.

În fine, nu se poate susţine cu îndreptăţire că instanţa de judecată ar fi acordat altceva decât ceea ce s-a cerut, că soluţia ar fi dincolo de limitele învestirii. Mai exact, instanţa nu a obligat Agenţia cu privire la toate imobilele cuprinse în programul guvernamental, ci doar la acela al reclamantului, însă nu se putea evita formula la care s-a oprit judecătorul fondului deoarece, aşa cum arată şi reclamantul în întâmpinarea formulată, finalizarea programului nu poate fi raportată strict la locuinţa de pe lotul x, pe de o parte, iar pe de altă parte, efectivitatea dispozitivului hotărârii judecătoreşti prin care i se dă satisfacţie reclamantului nu poate fi asigurată decât în modul în care a procedat instanţa.

În ceea ce priveşte recursul declarat de către reclamant:

Instanţa a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, atunci când a respins capătul de cerere formulat de reclamant cu privire la acordarea despăgubirilor materiale pentru perioada cuprinsă între 21 septembrie 2006 - 23 mai 2007.

Având în vedere că prejudiciul era determinat procentual în contract, este în afara oricărei discuţii că reclamantul cunoştea care este întinderea prejudiciului la momentul pronunţării Deciziei civile nr. 2428 din 29 aprilie 2011, din Dosarul nr. x/2010 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Aşadar, luând ca reper prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, temeiul legal al cererii reclamantului, rezultă că demersul judiciar promovat la 30 ianuarie 2014 a avut loc cu depăşirea termenului de trei ani prevăzut de Decretul nr. 167/1158, astfel cum a reţinut prima instanţă.

În consecinţă, faţă de cele ce preced, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, ambele cursuri, potrivit art. 496 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul A. şi pârâta Agenţia Naţională de Locuinţe împotriva Sentinţei nr. 2572 din 13 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2019.

Procesat de GGC - LM