Inter-judicial transport route attribution: validity of electronic allocation results and scope of judicial substitution for administrative agencies

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată:

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2013 la data de 30 septembrie 2013, reclamantele SC A. SRL şi SC B. SRL au solicitat în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Rutieră Română (denumită în continuare ARR), Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională (denumit în continuare CNMSI) şi SC C. SRL să se dispună:

i) anularea rezultatelor şedinţei electronice de atribuire organizată de CNMSI la data de 28 februarie 2013 pentru Cursele 1, 2, 3, 4, 5 şi 6 ale Traseului inter judeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513);

ii) obligarea pârâtelor ARR şi CNMSI să procedeze la declararea reclamantei SC A. SRL drept câştigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a şedinţei de atribuire a Curselor 1, 2, 3, 4 şi 5 ale Traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513);

iii) obligarea pârâtelor ARR şi CNMSI să procedeze la declararea reclamantei SC B. SRL drept câştigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a şedinţei de atribuire a Cursei 6 a Traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513);

iv) obligarea pârâtei ARR să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC A. SRL a Licenţelor de traseu aferente Curselor 1, 2, 3, 4 şi 5 ale Traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513) în vederea deservirii acestor curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL;

v) obligarea pârâtei ARR să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC B. SRL a Licenţei de traseu aferentă Cursei 6 a Traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (Cod Traseu 513) în vederea deservirii acestor curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL;

vi) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 2343 din 4 iulie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- A admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de pârâta SC C. SRL şi respinge în consecinţă excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă.

- A constatat că nu se mai impune analizarea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de reclamante.

- A respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtele Autoritatea Rutieră Română şi Agenţia pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională) ca neîntemeiate.

- A respins excepţiile inadmisibilităţii şi prematurităţii invocate de pârâta Autoritatea Rutieră Română ca neîntemeiate.

- A respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta SC C. SRL ca neîntemeiată.

- A admis acţiunea formulată de reclamantele SC A. SRL şi SC B. SRL ambele cu sediul procedural ales la Cab. Av. D. - Iaşi, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Rutieră Română cu sediul în Bucureşti, Agenţia pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională) şi SC C. SRL

- A anulat rezultatele şedinţei electronice de atribuire organizată în data de 28 februarie 2013 pentru cursele1-6 ale Traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513).

- A obligat pârâtele Autoritatea Rutieră Română şi Agenţia pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională) să procedeze la declararea reclamantei SC A. SRL drept câştigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a şedinţei de atribuire a curselor 1, 2, 3, 4 şi 5 ale traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513).

- A obligat pârâtele Autoritatea Rutieră Română şi Agenţia pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională) să procedeze la declararea reclamantei SC B. SRL drept câştigătoare, alături de pârâta SC C. SRL, a şedinţei de atribuire a cursei 6 a traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513).

- A obligat pârâta Autoritatea Rutieră Română să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC A. SRL a licenţelor de traseu aferente curselor 1, 2, 3, 4 şi 5 ale traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513), în vederea deservirii acestor curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL

- A obligat pârâta Autoritatea Rutieră Română să procedeze la emiterea în favoarea reclamantei SC B. SRL a licenţei de traseu aferentă cursei 6 a traseului interjudeţean Baia Mare - Cluj-Napoca (cod traseu 513), în vederea deservirii acestei curse în sistem de paritate cu pârâta SC C. SRL

- A luat act că reclamantele îşi rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

- A respins cererea pârâtei SC C. SRL de obligare a reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată.

2. Recursul

2.1 Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâtele Autoritatea Rutieră Română şi SC C. SRL au formulat recurs, criticând soluţia instanţei de fond pentru motive de nelegalitate.

Recursul declarat de pârâta Autoritatea Rutieră Română - A.R.R:

Sub un prim aspect, recurenta susţine că în mod eronat prima instanţă respins excepţia lipsei calităţii procesual pasive a Autorităţii Rutiere Române - ARR, invocând în acest sens dispoziţiile art. 53 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011, reţinând greşit aceste dispoziţii, deşi a constatat că Agenţia pentru Agenda Digitală a României - AADR este emitenta rezultatului atribuirii traseelor, fiind instituţia care derulează procedura de atribuire a traseelor interjudeţene potrivit dispoziţiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 cu modificările ulterioare.

Precizează că Centrul Naţional pentru Managementul Societăţii Informaţionale - C.N.M.S.I este autoritatea care lucrează în regim de putere publică, întrucât în temeiul dispoziţiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 este instituţia care gestionează şi operează sistemul informatic de atribuire electronică a traseelor naţionale din programele de transport interjudeţene, astfel că rezultatul atribuirii din 28 februarie 2013 este un act emis de Centrul Naţional pentru Managementul Societăţii Informaţionale - C.N.M.S.I.

Nu se poate reţine că instituţia pârâtă "decide" cu privire la eliberarea licenţelor de traseu, în condiţiile în care actul administrativ unilateral, emis de o autoritate în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, ce produce efecte juridice - ce dă naştere dreptului operatorilor de transport de a efectua un traseu interjudeţean este reprezentat de rezultatul atribuirii din 28 februarie 2013.

Arată recurenta că, în mod eronat, instanţa de fond a concluzionat că finalitatea demersului judiciar al intimatelor este recunoaşterea dreptului acestora de a executa curse alături de SC C. SRL.

Or, instanţa de fond nu se poate substitui Agenţiei pentru Agenda Digitală a României - AADR, unica instituţie care are pârghii în a stabili rezultatele atribuirii, conform dispoziţiilor legale incidente.

Se mai susţine că în mod eronat, instanţa de fond a respins excepţiile inadmisibilităţii şi prematurităţii cu privire la obligarea la declararea intimatelor ca şi câştigătoare a curselor alături de SC C. SRL şi emiterea în favoarea acestora a licenţelor de traseu, reţinând că nu există nici un considerent pentru respingerea acestor capete de cerere, cât timp, verificând condiţiile de participare la şedinţa de atribuire din data de 28 februarie 2013, nu mai există nici o altă cerinţă legală neîndeplinită de intimate.

Cu privire la acest aspect, se precizează că dispoziţiile pe care instanţa de fond şi-a fundamentat respingerea excepţiilor invocate de ARR, respectiv dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, au fost interpretate în mod eronat de către instanţa de contencios, întrucât acestea nu prevăd dreptul şi posibilitatea instanţei de a declara câştigători ai unei atribuiri publice electronice organizate de către autoritatea competentă, respectiv Agenţia pentru Agenda Digitală a României - AADR, în temeiul dispoziţiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

În opinia recurentei, instanţa de judecată nu se poate substitui Agenţiei pentru Agenda Digitală a României - AADR, unica instituţie care are pârghii în a stabili rezultatele atribuirii, conform dispoziţiilor legale menţionate mai sus.

Mai mult, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea acestor dispoziţii, care prevăd că instanţa poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă şi nu să se substituie instituţiei competente, respectiv Agenţiei pentru Agenda Digitală a României - AADR să declare câştigătoare pe intimate.

Recurenta apreciază că instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile legale aplicabile în cazul traseelor interjudeţene, dispoziţii invocate chiar în cuprinsul sentinţei civile recurate, respectiv art. 57 alin. (1) şi ale art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare. Astfel, în condiţiile în care instanţa de fond a anulat rezultatele atribuirii din 28 februarie 2013 pentru cursele 1 - 6 ale traseului interjudeţean 513, cursele acestui traseu trebuie atribuite public conform prevederilor art. 57 alin. (1) şi ale art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, prin sistemul informatic de Centrul Naţional pentru Managementul Societăţii Informaţionale - C.N.M.S.L, pentru a fi respectate principiile prevăzute de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente şi principiul garantării accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţă transportului rutier.

Faptul învederat de instanţa de fond că ceilalţi competitori nu au contestat rezultatele atribuirii din data de 28 februarie 2013 nu poate fi reţinut de către instanţa de recurs, tocmai pentru că, în condiţiile în care instanţa de fond a declarat câştigători doar intimatele SC A. SRL şi SC B. SRL, nu s-ar respecta principiile prevăzute de dispoziţiile art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente şi principiul garantării accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţă transportului rutier.

Instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că solicitarea intimatelor de declarare ca şi câştigătoare ale atribuirii traseului interjudeţean 513, nu are drept consecinţă împrejurarea că aceea cursa va fi exploatată în comun doar de intimate şi SC C. SRL, în condiţiile în care, aşa cum rezultă din rezultatul atribuirii din data de 28 februarie 2013, şi alţi operatori de transport au obţinut punctaj egal cu cel al intimatelor SC A. SRL şi SC B. SRL.

În acest context, instanţa de fond recunoscând un drept al intimatelor, încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente şi principiul garantării accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţă transportului rutier.

Mai arată recurenta că susţinerile sale sunt întemeiate şi pe prevederile art. 62 din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, conform cărora emiterea licenţei de traseu se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale, sistem gestionat şi operat de Centrul Naţional pentru Managementul Societăţii Informaţionale - C.N.M.S.I., conform dispoziţiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

Totodată, tocmai pentru a fi asigurată necesitatea unui proces echitabil, aşa cum arată instanţa de fond, ar fi trebuit să dea eficienţă dispoziţiilor art. 57 alin. (1) şi art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, pentru a nu îngrădi şi posibilitatea operatorilor de transport, SC E. SRL şi SC F. SRL care au obţinut punctaj egal de 49 de puncte ca şi intimatele SC A. SRL şi SC B. SRL de a fi desemnaţi câştigători alături de intimate şi de SC C. SRL.

Dintr-o altă perspectivă, recurenta a susţinut că nu se poate reţine un refuz al ARR şi AADR de eliberare a licenţelor de traseu, întrucât aşa cum s-a menţionat mai sus, dispoziţiile art. 62 din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, prevăd că emiterea licenţei de traseu se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale, sistem gestionat şi operat de Centrul Naţional pentru Managementul Societăţii Informaţionale - C.N.M.S.I., conform dispoziţiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

Aşadar, licenţele de traseu ale SC C. SRL au fost emise după stabilirea rezultatelor atribuirii din data de 28 februarie 2013, prin care AADR a declarat această societate ca şi câştigătoare a curselor traseului interjudeţean 513, intimatele obţinând punctaj inferior, instituţia noastră punând în aplicare dispoziţiile art. 62 din OMTI nr. 980/2011 cu modificările ulterioare.

În ceea ce priveşte faptul reţinut de către instanţa de fond că la atribuirea din data de 28 februarie 2013, în mod nelegal SC C. SRL i s-a acordat un punct la criteriul vechimii neîntrerupte, se arată că la atribuirea publică din data de 28 februarie 2013, în primă instanţă Tribunalul Bucureşti nu se pronunţase asupra nelegalităţii atribuirii din data de 2 septembrie 2011, pronunţându-se la un an de la stabilirea rezultatelor din data de 28 februarie 2013, respectiv în anul 2014, iar sentinţa a devenit irevocabilă abia în anul 2015 prin decizia nr. 4894 din 22 octombrie 2015.

Astfel, în acest context nu se putea prevedea faptul că doi ani mai târziu, respectiv în luna octombrie, anul 2015, instanţa avea să anuleze definitiv atribuirea din 2 septembrie 2011 a cursei 4 a traseului interjudeţean 513.

Nu se poate reţine de către instanţa de recurs faptul că dacă punctarea s-ar fi realizat în mod legal, SC C. SRL ar fi obţinut acelaşi punctaj de 49 puncte ca şi intimatele.

Mai reţine instanţa de fond faptul că actul nu a fost legal niciodată, respectiv rezultatul atribuirii din data de 2 septembrie 2011 şi că de aceea efectele nulităţii se produc retroactiv, însă recurenta arată că prin promovarea acţiunii din cadrul Dosarului nr. x/2013 doar ARR constatase nelegalitatea atribuirii din data de 2 septembrie 2011, acesta fiind şi motivul pentru care a fost formulată acţiunea, însă nu şi instanţele de contencios învestite cu soluţionarea dosarului, pronunţarea irevocabilă asupra acestei atribuiri venind abia în luna octombrie a anului 2015 cu decizia Curţii de Apel Bucureşti nr. 4894.

Neacordarea punctului la vechimea neîntreruptă pe traseu de la atribuirea publică din data de 28 februarie 2013 ar fi fost un abuz şi o încălcare a dispoziţiilor legale, întrucât aşa cum am învederat, la data de 28 februarie 2013 instanţele de contencios învestite nu pronunţase nici o sentinţă prin care să suspende sau să anuleze atribuirea din 2 septembrie 2011.

În concluzie, instanţa de fond la pronunţarea sentinţei civile recurate, trebuia să aibă în vedere incidenţa în cauză exclusiv a dispoziţiilor art. 57 alin. (1) şi art. 59 alin. (2) din O.M.T.I. nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, precum şi aplicabilitatea principiilor prevăzute de art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 cu modificările ulterioare - respectiv principiul liberei concurente şi principiul garantării accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţă transportului rutier.

Recursul declarat de pârâta SC C. SRL.

În primul rând recurenta porneşte de la definiţiei legală a licenţei de traseu, susţinând că este documentul care dă dreptul operatorului de transport rutier să efectueze transport rutier public de persoane prin servicii regulate sau servicii regulate speciale în trafic naţional pe un anumit traseu, conform programului de transport. Această definiţie se regăseşte la art. 3, pct. 25 din O.U.G. nr. 109/2005 (în vigoare la data atribuirii din 2 septembrie 2011) şi la art. 3, pct. 22 din O.G. nr. 27/2011 (în vigoare la data atribuirii din 28 februarie 2013).

Susţine aşadar, că având în vedere caracterul de act unilateral al licenţei de traseu, emis de o instituţie publică, prin care se nasc dreptul şi obligaţia unui operator de transport de a efectua transport public rutier de persoane în condiţiile stabilite prin lege, acest act este unul administrativ, în sensul art. 2, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Faptul că acest act este emis de ARR în conformitate cu rezultatele atribuirii nu este de natură a conduce la concluzia că licenţa de traseu nu ar fi un act administrativ, astfel cum în mod greşit a reţinut prima instanţă.

Chiar dacă s-ar reţine că "rezultatul atribuirii" este de asemenea un act administrativ, astfel cum a reţinut prima instanţă, efectuarea transportului doar în baza acestui rezultat nu este legal posibilă. Având în vedere că licenţa de traseu se emite de către ARR doar în favoarea câştigătorului atribuirii, s-ar putea eventual discuta despre un act administrativ complex, format din "rezultatul atribuirii" şi "licenţa de traseu".

Indiferent dacă licenţa de traseu este un act administrativ simplu şi de sine stătător sau este parte a unui act administrativ complex, soluţia primei instanţe este nelegală având în vedere că cererea dedusă judecăţii era inadmisibilă datorită faptului că reclamantele nu au înţeles să atace licenţele de traseu care au fost emise în temeiul rezultatului atribuirii din 28 februarie 2013.

Emiterea licenţei de traseu şi a graficului de circulaţie anexă la aceasta se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale. Prin urmare, procedura de atribuire este o operaţiune materială ce are ca finalitate emiterea actului administrativ - licenţa de traseu. Finalitatea procedurii de atribuire este dobândirea dreptului de a opera un anumit traseu, şi doar licenţa de traseu conferă operatorului de transport acest drept. În speţă, acţiunea nu a fost îndreptată împotriva actului administrativ ce reprezintă finalitatea procedurii de atribuire ci a unui act intermediar.

Prima instanţă a reţinut că actul contestat, rezultatul atribuirii, este la rândul său un act administrativ întrucât este de natură a naşte raporturi juridice - eliberarea licenţelor de traseu de către ARR. Chiar dacă ar fi aşa, rezultatul atribuirii nu poate fi privit ca un act administrativ autonom întrucât el nu conferă dreptul de a opera traseul - finalitatea urmărită de operatorii participanţi la procedură.

Având în vedere efectele juridice proprii reţinute de prima instanţă ca fiind produse de rezultatul atribuirii şi efectele pe care le produce licenţă de traseu, aceste două acte nu pot fi privite separat.

Or, acţiunea în contencios administrativ nu putea fi legal introdusă doar împotriva unei singure componente a actului administrativ ("rezultatul atribuirii"), fără a fi atacată şi cealaltă componentă ("licenţa de traseu"). Şi din acest punct de se impunea respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

Prima instanţă a reţinut că nu se impunea atacarea licenţelor de traseu şi din perspectiva faptului că reclamantele au înţeles să atace refuzul nejustificat al ARR şi al AADR de a le elibera licenţele, refuz întemeiat pe rezultatele şedinţei de atribuire. O simplă lectură a acţiunii soluţionate prin sentinţa recurată relevă faptul că această constatare a primei instanţe este total străină de natura cauzei.

Acţiunea în contencios administrativ este evident îndreptată împotriva rezultatului atribuirii, toate susţinerile şi apărările părţilor referindu-se la acest act. Pe lângă faptul că reclamantele nu fac deloc vorbire despre un refuz nejustificat, un astfel de refuz nici nu poate exista în speţă: chiar instanţa reţine un pretins refuz întemeiat pe rezultatele atribuirii, în timp ce un refuz nejustificat presupune o exprimare explicită şi nemotivată a refuzului de a soluţiona o cerere (art. 2, alin. (1) lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004).

În conformitate cu dispoziţiile art. 62 - 63 din Normele aprobate prin OMTI nr. 980/2011 (în forma în vigoare la data de 28 februarie 2013), eliberarea licenţei de traseu se face de către Autoritatea Rutiera Romana, în baza unei solicitări scrise, formulata în termen de 5 zile de la data şedinţei de atribuire, de către operatorul de transport rutier căruia i s-a atribuit o cursa.

Pentru a putea discuta, în speţă, despre un refuz nejustificat, trebuia să fi existat o astfel de cerere de eliberare a licenţelor de traseu, formulată de către reclamante, în condiţiile prevăzute de lege. Or, o astfel de cerere nu a fost formulată şi nici nu s-a susţinut vreodată aşa ceva de către reclamante.

Mai susţine recurenta că întotdeauna cauza pronunţării unei hotărâri judecătoreşti de anulare o constituie ilegalitatea actului administrativ existentă la momentul emiterii sale. Licenţa de traseu avută în vedere la procedura de atribuire din 28 februarie 2013 în vederea acordării punctajului pentru vechimea pe traseu nu a fost anulată sau constatată ca nelegală, a produs şi produce efecte depline, fiind un act administrativ ce se bucura de prezumţia de legalitate, autenticitate şi veridicitate.

Prima instanţă a reţinut că, deşi această licenţă de traseu nu a fost anulată, recurenta nu poate beneficia de vechimea pe care ea o conferă întrucât actul în discuţie a fost emis în urma unei proceduri constatate ca fiind nelegală. Astfel, prima instanţă ignoră dispoziţiile exprese ale pct. 5 din Anexa 19 a Normelor Metodologice aprobate prin OMTI nr. 980/2011 potrivit cărora vechimea pe traseu se apreciază prin raportare la "ziua, luna şi anul de când operatorul de transport rutier a deţinut neîntrerupt licenţă de traseu pentru traseul respectiv până la data de referinţă".

De altfel, operarea unui traseu nu este posibilă doar pe baza rezultatului atribuirii, licenţa de traseu fiind absolut necesară. La atribuirea contestată, punctajul pentru vechimea pe traseu a fost acordat în funcţie de ziua, luna şi anul de când a deţinut neîntrerupt licenţa de traseu, licenţă care nu a fost anulată şi nici măcar contestată.

2.2. Apărările intimaţilor:

Intimaţii au formulat întâmpinări în cauză, solicitând respingerea ambelor recursuri ca nefondate

Întâmpinarea formulată de pârâta Agenţia pentru Agenda Digitală a României:

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de recurenta ARR, susţine că recunoaşterea dreptului unui operator de transport de a executa curse este menţionat în art. 53 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul OMTI nr. 980/2011 în vigoare la data şedinţei de atribuire "transportul rutier contra cost de persoane prin serviciile regulate se poate efectua numai pe baza programului de transport şi a licenţei de traseu eliberată de Autoritatea Rutieră Română".

Intimata precizează că, pe întreaga perioada a desfăşurării procedurii de atribuire trasee s-a asigurat tratamentul egal şi nediscriminatoriu pentru toţi operatorii de transport şi s-a asigurat accesul operatorilor de transport pentru realizarea serviciilor de transport public într-un mediu concurenţial transparent.

Ca atare, în raport de toate dispoziţiile legale incidente ARR este instituţia publica abilitata în transporturi să iniţieze şi să organizeze desfăşurarea şedinţelor de atribuire trasee în conformitate cu dispoziţiile O.G. nr. 27/2011 şi O.M.T.I. nr. 980/2011, iar în ceea ce priveşte informaţiile cu privire la operatorii de transport acestea se transmit de către ARR.

Astfel, sintagma "prin sistemul informatic pentru atribuirea electronica a traseelor naţionale" înseamnă prin utilizarea, prin accesarea sistemului, şi nu de către Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale.

Menţionează că rolul AADR în cadrul procedurilor de atribuire trasee este limitativ prevăzut de lege, fiind doar acela de a asigura funcţionarea din punct de vedere tehnic a sistemului informatic, şi nu de a organiza şedinţe de atribuire.

Faţă de cele mai sus menţionate, rezultă ca instanţa de fond, reţinând atribuţiile fiecărei instituţii în parte, a instituit o obligaţie atât pentru ARR cât şi pentru AADR.

Astfel, în cadrul procedurilor de atribuire trasee, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. are obligaţia de a transmite către AADR - instituţia care operează şi gestionează conform prevederilor legale Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale, următoarele informaţii: (1) programul de transport interjudeţean/lista curselor care urmează să fie atribuite, după caz, în formatul agreat cât şi perioada de deţinere neîntreruptă a licenţei de traseu de către operatorii de transport.

Agenţia pentru Agenda Digitală a României în calitate de operator al Sistemul Informatic de Atribuire Electronică în Transporturi asigură doar suportul tehnic în vederea aplicării prin mijloace electronice a procedurilor de atribuire.

Întâmpinarea pârâtei Autoritatea Rutieră Română - A.R.R

Recurenta pârâta ARR a formulat întâmpinare la recursul declarat de pârâta SC C. SRL solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea în tot a Sentinţei civile nr. 2343, pronunţată în data de 4 iulie 2016 de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia A VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cu consecinţa respingerii acţiunii ca fiind nefondată.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză:

3.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte va începe analiza cu criticile aduse prin recursul declarat de pârâta SC C. SRL, având în vedere că acestea vizează însăşi natura juridică a actelor administrative emise în procedura contestată.

Se observă că recurenta pârâtă susţine, în esenţă, că necontestarea licenţei de traseu ar fi trebuit să conducă la respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, deoarece chiar dacă este un act administrativ simplu sau parte a unui act administrativ complex, este singurul document care atestă dreptul de a efectua traseul.

Pentru a stabili natura juridică a licenţei de traseu, Înalta Curte va porni de la definiţia oferită de art. 3 pct. 25 din O.U.G. nr. 109/2005, cu completările şi modificările ulterioare, la data de referinţă în cauză: "licenţă de traseu - document care dă dreptul operatorului de transport rutier să efectueze transport rutier public de persoane prin servicii regulate sau servicii regulate speciale în trafic naţional pe un anumit traseu, conform programului de transport"

Pe de altă parte, în conformitate cu prevederile art. 55 alin. (1) din OMTCT nr. 1892/2006, Autoritatea Rutieră Română eliberează licenţele pentru traseele interjudeţene numai în conformitate cu actul administrativ denumit rezultatele atribuirii stabilite în şedinţa publică de atribuire.

Totodată, emiterea licenţei de traseu şi a graficului de circulaţie anexă la aceasta se face după atribuirea cursei/traseului prin Sistemul informatic pentru atribuirea electronică a traseelor naţionale.

Aşadar, rezultatul atribuirii reprezintă actul administrativ care este de natură să nască raporturi juridice constând în drepturile şi obligaţiile operatorului de transport declarat câştigător de a executa traseul şi obligaţia instituţiei competente de a elibera licenţa pentru traseu operatorului căruia i-a fost atribuit traseul în cadrul unei şedinţe de atribuire.

Este de principiu că art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice (...)

Din această perspectivă, aşa cum legal a reţinut şi instanţa de fond, intimatele reclamante au contestat rezultatul atribuirii, singurul în măsură să producă un raport juridic în urma căruia partea a obţinut un drept.

Licenţa de traseu, aşa cum a fost definită de legiuitor, nu este de natură să producă, prin ea însăşi efecte juridice, deoarece este doar o operaţiune administrativă, ulterioară definitivării şedinţei de atribuire, care are caracterul de a atesta rezultatul acesteia.

Faptul că licenţa de traseu, nu produce efecte prin ea însăşi, este confirmat şi de faptul că emitentul nu are capacitatea prevăzută de lege de a modifica sau atesta o altă situaţie de fapt, faţă de cea statuată în rezultatul atribuirii, ci doar de a emite un document care să consemneze şi să certifice acest rezultat.

Ca atare, nu se poate afirma că, în lipsa contestării licenţelor de traseu, acţiunea intimatelor reclamante ar fi inadmisibilă, raportat la caracterul de operaţiune administrativă ulterioară a acestor documente, neputându-se reţine caracterul de act administrativ al acestora, aşa cum a susţinut recurenta pârâtă.

Nu în ultimul rând, aşa cum just a apreciat şi instanţa de fond, intimatele reclamante nici nu aveau interesul să solicite anularea acestor înscrisuri, de vreme ce nu au contestat dreptul pârâtei câştigătoare a licitaţiei de a efectua traseele în discuţie, ci doar rezultatul atribuirii, în sensul că şi reclamantele au dreptul legal de a efectua traseele, în egală măsură, alături de pârâtul câştigător, în raport de punctajele obţinute.

În concluzie, neatacarea licenţei de traseu, emise ca urmare a şedinţei de atribuire, nu este de natură a îngrădi dreptul reclamantelor de a contesta rezultatul atribuirii, care reprezintă un act administrativ în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, citat mai sus.

Pe cale de consecinţă, în mod corect prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de recurenta pârâtă, iar recursul acesteia va fi respins pentru considerentele arătate.

În ce priveşte recursul declarat de pârâta Autoritatea Rutieră Română, acesta este grefat pe mai multe direcţii de critică ale hotărârii atacate.

În primul rând, recurenta este nemulţumită de soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesual pasive a Autorităţii Rutiere Române - ARR, invocând în acest sens dispoziţiile art. 57 şi 59 din OMTI nr. 980/2011 cu modificările ulterioare, dispoziţii care prevăd că transportul rutier contra cost de persoane prin servicii regulate se poate efectua numai pe baza programului de transport şi a licenţei de traseu.

În concret, recurenta a apreciat că Agenţia pentru Agenda Digitală a României - AADR este emitenta rezultatului atribuirii traseelor, fiind instituţia care derulează procedura de atribuire a traseelor interjudeţene potrivit dispoziţiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 cu modificările ulterioare.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reţine că potrivit art. 53 alin. (1) din Normele metodologice aprobate prin Ordinul MTI nr. 980/2011, în forma în vigoare la data şedinţei de atribuire, "Transportul rutier contra cost de persoane prin serviciile regulate se poate efectua numai pe baza programului de transport şi a licenţei de traseu eliberată de Autoritatea Rutieră Română - A.R.R.".

Aşa cum legitim a statuat şi instanţa de fond, cele două autorităţi publice sunt implicate în procesul complex al reglementării dreptului operatorilor de transport de a efectua transport rutier contra cost de persoane, competenţele fiind interdependente, în sensul că deşi Agenţia pentru Agenda Digitală a României (fostă Centrul Naţional de Management pentru Societatea Informaţională) este instituţia care derulează procedura de atribuire a traseelor interjudeţene (potrivit disp. art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009 cu modificările ulterioare), informaţiile care stau la baza atribuirii în sistem electronic a traseelor din cadrul programului de transport interjudeţean sunt furnizate de Autoritatea Rutieră Română.

Ca atare, este evident că ARR este instituţia publică abilitată în transporturi să iniţieze şi să organizeze desfăşurarea şedinţelor de atribuire trasee în conformitate cu dispoziţiile O.G. nr. 27/2011 şi O.M.T.I. nr. 980/2011, iar în ceea ce priveşte informaţiile cu privire la operatorii de transport acestea se transmit de către ARR.

Raportat la aceste dispoziţii legale, este evident că, în cauză, este justificată calitatea procesuală pasivă a recurentei pârâte, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată şi la finalitatea urmărită de reclamante în prezentul proces.

Pe o altă linie de argumentaţie, recurenta pârâtă ARR a susţinut că prima instanţă a interpretat în mod eronat dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât acestea nu prevăd dreptul şi posibilitatea instanţei de a declara câştigători ai unei atribuiri publice electronice organizate de către autoritatea competentă, în temeiul dispoziţiilor art. 5 lit. a) din H.G. nr. 1439/2009.

A subliniat recurenta că prima instanţă s-a substituit în mod nelegal şi nepermis atribuţiilor autorităţii atunci când a stabilit rezultatele atribuirii.

Această abordare nu poate fi primită, având în vedere că Legea nr. 554/2004 reglementează prin art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia, instanţa are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci şi existenţa unei vătămări produse reclamantului într-un drept ori într-un interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancţiunea anulării.

Aşadar, controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel că, în cazul în care conduita nelegală a autorităţii produce o vătămare reclamantului, instanţa poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat şi, în acest scop, poate chiar să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conţinutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condiţiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată.

Pornind de la aceste aspecte teoretice, este evident că a nega dreptul instanţei de a stabili rezultatele atribuirii în prezenta cauză, înseamnă a recunoaşte instanţei de fond numai un drept limitativ la examinarea actului, din punct de vedere formal, ceea ce ar fi de natură să atragă neatingerea scopului legii şi negarea însăşi a naturii caracterului de plină jurisdicţie al contenciosului administrativ.

Ca atare, nu pot fi primite susţinerile recurentei pârâte, în sensul că prima instanţă s-a substituit atribuţiilor autorităţii atunci când a stabilit rezultatele atribuirii, având în vedere că această soluţie a fost pronunţată în cadrul controlului judiciar pe care instanţa îl exercită şi la care este îndreptăţită potrivit prevederilor art. 18 din Legea 554/2004.

Totodată, susţinerile conform cărora, stabilirea rezultatelor atribuirii, doar în favoarea reclamantelor, încalcă principiul liberei concurente şi principiul garantării accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţă transportului rutier, întrucât şi alţi participanţi ar fi obţinut un punctaj similar celui al reclamantelor, sunt, de asemenea, nefondate.

Reluarea procedurii de atribuire pentru a participa toţi cei ce au depus oferte în cadrul şedinţei de atribuire, aşa cum a opinat recurenta, nu este necesară, în condiţiile în care, ceilalţi participanţi nu au contestat actele administrative emise în cauză, astfel încât demersul judiciar al reclamantelor nu poate profita operatorilor de transport concurenţi, care au achiesat la actele emise de autorităţile publice şi în acest fel au devenit străini de procedura derulată pentru atribuirea traseelor din programul de transport interjudeţean 2013 - 2019.

Împrejurarea că şi alţi operatori de transport au obţinut punctaj egal cu cel al intimatelor SC A. SRL şi SC B. SRL, nu are nicio relevanţă în prezentul recurs, în condiţiile în care aceştia nu au uzat de mijloacele procesuale pentru a contesta rezultatul atribuirii, iar reclamantelor trebuie să li se recunoască dreptul pretins ca urmare a vătămării produse prin actul administrativ nelegal.

Un ultim motiv de recurs, se referă la modalitatea în care prima instanţă a apreciat că la atribuirea din data de 28 februarie 2013, în mod nelegal, i s-a acordat SC C. SRL un punct la criteriul vechimii neîntrerupte.

Sub acest aspect, recurenta susţine că la data atribuirii nu era pronunţată Sentinţa nr. 2306 din 26 martie 2014 a Tribunalului Bucureşti, irevocabilă prin Decizia Curţii de Apel Bucureşti nr. 4894 din 22 octombrie 2015, prin care s-a anulat rezultatul atribuirii din data de 2 septembrie 2011 pentru cursa 4 a traseului interjudeţean 513, invocată de prima instanţă, astfel că ar fi fost ar fi fost un abuz şi o încălcare a dispoziţiilor legale din partea sa, dacă nu ar fi acordat la acel moment punctul la criteriul vechimii neîntrerupte.

O atare critică nu poate fi primită, având în vedere că efectele nulităţii unui act juridic se produc retroactiv, astfel încât, şedinţa de atribuire din data de 2 septembrie 2011 pentru cursa 4 a traseului interjudeţean 513, fiind declarată nelegală şi anulată de instanţele de judecată, nu poate produce efecte pentru viitor şi care să fie valorificate într-o şedinţă de atribuire ulterioară.

Este adevărat că la momentul adoptării actului administrativ atacat în prezenta cauză, cauza de nulitate nu fusese constatată şi hotărârile reţinute de instanţa de fond, nu erau pronunţate încă, însă o altă soluţie ar fi determinat ca instanţa fondului să accepte că un act administrativ nelegal a produs efecte valabile, care să fie confirmate, chiar după anularea acestuia.

Or, o atare apărare nu are justificare legală, un act administrativ nelegal este lovit de nulitate încă de la momentul emiterii lui, chiar dacă nulitatea s-a constatat ulterior, iar efectele acestuia, nu pot fi confirmate ulterior.

3.2 Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Raportat la toate considerentele expuse mai sus, Înalta Curte apreciază că recursurile declarate sunt nefondate, motiv pentru care în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 544/2004 şi disp. art. 497 C. proc. civ., va dispune respingerea acestora, cu consecinţa menţinerii sentinţei pronunţate de instanţa de fond ca fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâtele Autoritatea Rutieră Română şi SC C. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 2343 din 4 iulie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenţii-pârâţi să plătească intimatei-reclamante SC A. SRL cate 6.500 de RON fiecare, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 martie 2019.

Procesat de GGC - LM