Suspension of administrative license revocation: failure to prove well-justified case and imminent prejudice under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 07.02.2018, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q. şi R. au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautica Civilă Română R.A., suspendarea executării deciziilor administrative de revocare a licenţelor reclamanţilor Part. 66, până la pronunţarea instanţei de fond, decizii emise de către Autoritatea Aeronautică Civilă Română la data de 15 ianuarie 2018.

Au solicitat şi suspendarea efectelor Adresei nr. x din 8 ianuarie 2018, în ceea ce îi priveşte, şi obligarea pârâtei la informarea tuturor operatorilor aerieni menţionaţi în această adresă.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 2169 din 8 mai 2018, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea reclamanţilor, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanţii A., B., D., E., F., G., H., M., N., O., P. şi Q. au formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, pe fond, admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată.

În motivarea opţiunii lor procesuale reclamanţii susţin următoarele:

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., s-a învederat că instanţa are o motivare contradictorie, aceasta considerând că nu sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, motivarea instanţei nu este numai contradictorie ci şi neveridică, referitor la probele depuse de reclamanţi, precum şi prin considerarea afirmaţiilor părţii adverse din întâmpinare ca reprezentând adevărul absolut.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, care afirmă că în dovedirea iminenţei producerii unei pagube s-a prezentat numai un fluturaş de salariu, reclamanţii în probaţiune au depus notificări de modificare a contractelor de muncă, ci şi actele adiţionale la aceste contractele de muncă (pentru salariaţii Tarom), iar din coroborarea acestor înscrisuri, rezultă în mod indubitabil scăderea salariilor recurenţilor, precum şi actele adiţionale ale angajaţilor S., de unde rezultă cu evidenţă diminuarea salariilor acestora.

Mai mult decât atât, prin coroborarea notificărilor transmise salariaţilor Tarom cu actele adiţionale la contractele de muncă ale acestora, se observă că modificarea funcţiei şi a salariului este consecinţa directă a adresei AACR nr. x/08.01.2018, respectiv chiar actul administrativ abuziv, contestat de recurenţi. Se arată în notificări:

"[...] obligativitatea existenţei anumitor autorizaţii/licenţe/calificări, pentru a putea exercita o anumită funcţie sau anumite atribuţii [...] faptul că salariatului... i-a fost revocată de către AACR licenţa Part-66, deşi lucrează într-un astfel de loc de muncă unde existenţa acesteia reprezintă condiţie pentru prestarea muncii [...] Angajatorul ... pune la dispoziţia salariatului ocuparea postului de mecanic avion [...]". De asemenea, în actele adiţionale la contractele individuale de muncă se arată: în temeiul [...] Notificării AACR nr. 428 din 8 ianuarie 2018 - SG136 din 9 ianuarie 2018 privind revocarea/limitarea licenţelor Part. 66 [...] Se modifică următoarele elemente: a) Felul muncii - Funcţia/meseria: mecanic avion M1/M2; [...] Salarizarea [...]".Nu au fost depuse pentru toţi reclamanţii, întrucât nu toţi primiseră aceste documente până la momentul judecăţii în primă instanţă. Este evident, în opinia recurenţilor că, înscrisurile depuse de ei la dosarul cauzei făceau dovada irefutabilă a îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, iar analizarea acestora "selectiv" de către instanţă a dus la emiterea unor motive contradictorii şi străine de cauza noastră.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, instanţa de fond consideră că nici această condiţie nu este îndeplinită, afirmând, eronat cu o motivare străină de cauză că, aspectele relatate sunt veritabile critici de nelegalitate ale actelor administrative care nu pot fi examinate în cadrul acestei proceduri sumare, fără administrarea de probe şi fără antamarea fondului cauzei.

S-a invocat, sub acest aspect, imposibilitatea revocării unui act administrativ de către autoritatea emitentă, după intrarea acestuia în circuitul civil (art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004), suficientă în opinia recurenţilor să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Regulamentului CE 1321/2014 este inaplicabil, întrucât acesta a intrat în vigoare la data de 6 ianuarie 2015, iar reclamanţii au susţinut examenele a căror "nerecunoaştere" se invocă în anii 2011-2013, licenţele fiind emise în baza acestor certificate. Revocarea licenţelor emise sub imperiul legii vechi (Regulamentul nr. 2042/2003), aplicând prevederile legii noi (Regulamentul nr. 1321/2014) vine în conflict cu dispoziţiile legale reproduse mai sus, contravine principiului neretroactivităţii.

Chiar dacă s-ar aplica prevederile Regulamentului nr. 1321/2014, s-a invocat dispoziţiile art. 148 şi art. 20 alin. (2) din Constituţia României, care paralizează aplicarea discreţionară a acestui act normativ, în mod evident, aplicarea textelor din legea supremă nu implică nici antamarea fondului şi nici administrarea de probe.

Recurenţii susţin că măsura revocării a fost dispusă de intimată în mod abuziv, fără niciun temei, doar în baza unor suspiciuni şi a unor posibilităţi inventate de AACR, cu încălcarea legii. De altfel, certificatele în baza cărora au fost emise licenţele revocate sunt acte perfect valabile, neafectate de nicio cauză de invaliditate.

Judecătorul fondului nu a analizat aspectele menţionate mai sus, fiind mult mai uşor să facă o trimitere generală, la aspecte care sunt străine de natura cauzei şi pe care le-a folosit, în mod repetitiv, la alte cauze. Cauză este una dificilă, cu multe părţi, într-un domeniu strict specializat, iar respingerea fără analiză a cererii reclamanţilor reprezintă o opţiune extrem de ofertantă, contrar rolului instanţelor care sunt ţinute a analiza în mod temeinic cauzele care le sunt repartizate. Evocarea unor situaţii care reprezintă fondul cauzei a avut ca unic scop încercarea de lămurire a instanţei în ceea ce priveşte împrejurările cauzei, având în vedere specificul strict specializat al activităţii aceste ramuri de activitate. Aspectele de fond nu sunt cele invocate de noi în dovedirea celor două condiţii impuse de textul de lege pentru suspendarea actului administrativ abuziv, ci doar pentru lămurirea instanţei.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinare Autoritatea Aeronautica Civilă Română R.A. a solicitat respingerea recursului reclamanţilor, apreciind că hotărârea instanţei de fond ca fiind temeinică, motivată, fără echivoc, şi dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. În ce priveşte recursul exercitat de reclamanţii G., M., A., B. şi E., instanţa de control judiciar reţine că aceştia au obţinut între timp autorizaţiile Part. 66, urmare a promovării examenelor la modulele 7, 9 şi 10 la o organizaţie autorizată în conformitate cu prevederile Regulamentului (EU) 1321/2014, Anexa IV (Part. 147), astfel că solicitarea adresată instanţei de suspendare a autorizaţiilor anterioare nu mai prezintă un interes practic, privit ca o condiţie de admisibilitate a acţiunii.

Corespunzător, nici calea de atac a recursului exercitat de aceşti reclamanţi împotriva hotărârii instanţei de fond, prin care a fost respinsă cererea lor de suspendare, nu mai prezintă interes pentru aceştia sub nici un aspect, astfel că este întemeiată excepţia lipsei de interes invocată de intimatul pârât, urmând a fi respins în consecinţă recursul reclamanţilor G., M., A., B. şi E..

2.2. Referitor la recursul exercitat de ceilalţi reclamanţi, Înalta Curte reţine, contrar celor susţinute prin cererea de recurs că, prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prev. art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constatând printr-o hotărâre motivată corespunzător neîndeplinirea celor două condiţii care pot conduce la luarea măsurii suspendării actului administrativ, respectiv existenţa cazului bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube.

În ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a condiţiilor de suspendare a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele reclamantei, nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege, iar nu de cele invocate exclusiv de reclamant.

O soluţie sau alta a instanţei de fond presupune preluarea filtrată, totală sau parţială a argumentelor unei părţi în conflictul judiciar dedus judecăţii, astfel că respingerea acţiunii reclamantei s-a întemeiat pe argumentele invocate de partea adversă, însuşite de instanţa de fond, iar susţinerile reclamantei au fost apreciate, în consecinţă, nefondate.

Prin cererea cu care a fost învestită instanţa de fond, recurenţii-reclamanţi au solicitat, în temeiul art. 14 din Legea contenciosului administrativ, suspendarea executării adresei nr. x/8.01.2018, prin care pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română a înştiinţat pe reclamanţi asupra revocării licenţelor Part. 66 ai căror titulari sunt şi care au obţinute pe baza examinărilor la organizaţia T., ref. CZ. 147.0010, emise de intimata-pârâtă.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar reţine că în raport de art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.

În conformitate cu art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 cazul bine justificat este reprezentat de împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Actul administrativ este emis sub auspiciile legalităţii, beneficiind de prezumţia acestei calităţi, care constituie şi premisa executabilităţii sale din oficiu, fără vreo formalitate prealabilă.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură de excepţie care intervine şi poate fi acordată numai atunci când persoana vătămată prin efectele sale, invocă şi dovedeşte o îndoială puternică a legalităţii sale, aproape de natura evidenţei şi că acesta prin dispoziţiile sale ar produce pagube grave, dificil de reparat în patrimoniul celui vătămat.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Sub acest aspect, instanţa de control judiciar reţine că în cauza dedusă judecăţii, reclamanţii prin cererea adresată primei instanţe nu au făcut dovada cazului bine justificat, deoarece aceasta nu a invocat împrejurări de fapt sau de drept, care, fără a tinde a analiza în fond cauza, să poată crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului şi să justifice intervenţia de excepţie a măsurii solicitate.

Aspectele relevate, referitoare la existenţa cazului bine justificat, invită instanţa, la o analiză complexă a posibilităţii legale a revocării unui act administrativ de către emitentul acestuia, cu incidenţă asupra modificării raporturilor de muncă ale fiecărui reclamant, a susţinerii privind aplicarea retroactivă a dispoziţiilor Regulamentului (UE) nr. 1321/2014 al Comisiei din 26 noiembrie 2014 privind menţinerea navigabilităţii aeronavelor şi a produselor, reperelor şi dispozitivelor aeronautice şi autorizarea întreprinderilor şi a personalului cu atribuţii în domeniu, aspecte care pot fi cercetate şi a li se da relevanţa legală, numai în litigiul privind anularea acestor acte administrative, după administrarea unui probatoriu complet şi adecvat, aşa cum a reţinut instanţa de fond.

Constatarea dubiului asupra legalităţii actului administrativ în această procedură specială poate rezulta doar din aparenţa neregularităţilor săvârşite în procedura de pregătire, întocmire şi adoptare a acestuia, care trebuie să rezulte dintr-o analiză sumară a evidenţelor relevate, şi care nu implică o analiză a nelegalităţii intrinseci a acestor acte şi a efectelor lor.

În acest context, nu se poate reproşa instanţei de fond că pe calea acestui mijloc procedural, nu analizat criticile complexe ale reclamanţilor pentru a răsturna prezumţia de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare a făcut obiectul cauzei, imixtionând astfel în sfera de competenţă a instanţei învestită cu soluţionarea cererii de anulare a acestui act administrativ.

Cu toate acestea, este de remarcat că, la nivelul aparenţei, emitentul pârât, în calitate de autoritate competentă, are dreptul conform regulamentului anterior menţionat, act normativ comunitar cu efecte directe şi prioritate de aplicare faţă de dreptul intern, de a suspenda, retrage sau limita o licenţa de întreţinere a aeronavelor în cazul în care a identificat o problemă de siguranţă sau dacă are dovezi clare că persoanei titulare i s-a emis un certificat de punere în serviciu în condiţii de neconformitate, astfel că nu se verifică, la acest nivel de analiză, afirmaţia reclamanţilor că nu era posibilă revocarea unui act administrativ intrat în circuitul civil sau că această operaţiune s-a făcut cu aplicarea retroactivă a acestui regulament, în condiţiile în care autorizaţiile reclamanţilor erau emise sub incidenţa regulamentului anterior.

Întrucât, cele două condiţii prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru intervenţia măsurii suspendării actului administrativ sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, astfel că constatarea neîndeplinirii unei condiţii este suficientă pentru respingerea luării unei asemenea măsuri şi scuteşte, în consecinţă, Înalta Curte de a analiza îndeplinirea celei de a doua, justificând astfel concluzia că, hotărârea instanţei de fond este dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

2.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanţii D., F., H., N., O., P. şi Q., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca lipsit de interes, recursul formulat de G., M., A., B. şi E. împotriva Sentinţei nr. 2169 din 08 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Respinge, ca nefondat, recursul formulat de D., F., H., N., O., P. şi Q. împotriva aceleiaşi sentinţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 martie 2019.

Procesat de GGC - LM