Judicial review of audit follow-up reports as administrative acts and inadmissibility of cumulative direct and indirect challenges under the principle of electa una via

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015 reclamantul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, a solicitat următoarele:

1. constatarea rămânerii fără obiect a măsurilor dispuse la Pct. 3. din Decizia nr. 6/2009 emise Camera de Conturi, respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 încheiat de Departamentul III Direcţia a 2-a a Curţii de Conturi a României, înregistrat la sediul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale cu nr. 48161 din 17 iulie 2015;

2. anularea măsurii dispuse la Pct. II.2 Decizia nr. 15/2012 emise Camera de Conturi respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012 încheiat de Departamentul III Direcţia a 2-a a Curţii de Conturi a României, înregistrat la sediul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale cu nr. 48163 din 17 iulie 2015.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 1566 pronunţată în data de 11 mai 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtă, respingând acţiunea promovată de reclamantul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi, ca inadmisibilă.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 1566 din data de 11 mai 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamantul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, reţinerea cauzei spre rejudecare cu consecinţa modificării în tot a sentinţei civile recurate, respectiv cu admiterea în totalitate a acţiunii/contestaţiei.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că sentinţa recurată nu cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiat reţinerea instanţei prin respingerea ca inadmisibilă a contestaţiei formulată de autoritate.

În acest sens, arată recurentul-reclamant că instanţa de fond nu a prezentat motivele de fapt şi de drept în baza cărora deciziile Curţii de Conturi sunt obligatorii de dus la îndeplinire în cele două situaţii deduse judecăţii, atunci când a intervenit aplicabilitatea unor prevederi legale precum cele ale Legii nr. 124/2014 privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salarială ale personalului plătit din fonduri publice, respectiv atunci când un debit a fost înscris din eroare în contabilitatea instituţiei. În acest sens, consideră recurentul-reclamant că legiuitorul nu statuează în nici o normă juridică faptul că deciziile Curţii de Conturi, rămase definitive, sunt obligatorii de adus la îndeplinire, chiar dacă ducerea la îndeplinire ar însemna încălcarea unor norme legale aplicabile.

Rapoartele de follow-up sunt acte emise de Curtea de Conturi şi prezintă caracteristicile unui act administrativ, întrucât produc efecte proprii, prin dispunerea unor noi măsuri în sarcina MADR iar aceste noi măsuri dispuse dau naştere unor drepturi şi obligaţii în sarcina MADR.

Prin Raportul de follow-up nr. x din 17 iulie 2015 se dispune:

"Se vor stabili persoanele răspunzătoare pentru nerecuperarea prejudiciului ... Se va calcula şi înregistra în evidenţele contabile ale ministerului prejudiciul total şi se vor dispune măsurile legale necesare încasării"

Aceste noi măsuri dispuse dau naştere unor drepturi şi obligaţii în sarcina MADR.

Or, prin Raportul de follow-up nr. x din 17 iulie 2015, se impune ministerului a recupera un prejudiciu rezultat din sume de bani ce reprezintă venituri de natură salarială, de la personalul din sectorul bugetar, prejudiciu care a intrat sub incidenţa Legii nr. 124/2014 odată cu intrarea în vigoare a acestui act normativ.

Faţă de acest aspect, auditorilor li s-a adus la cunoştinţă faptul că prin Ordinul nr. 1282/2014 al MADR a fost numită o comisie pentru urmărirea modului de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin deciziile Curţii de Conturi a României, emise pentru aparatul central al MADR, în perioada 2011 - 2014.

Astfel, membrii comisiei au analizat şi au ajuns la concluzia că prejudiciul stabilit de Curtea de Conturi reprezintă sume de bani de natură salarială pe care foştii angajaţi ai MADR trebuia să le restituie, iar legiuitorul a stabilit fără putinţă de tăgadă faptul că personalul din sectorul bugetar care trebuie să restituie sume de bani reprezentând venituri de natură salarială, drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii, se exonerează de la plată, începând cu intrarea în vigoare a Legii nr. 124/2014, motiv pentru care nu se mai puteau face propuneri privind luarea unor măsuri de recuperare a prejudiciului în speţă, întrucât legiuitorul a dispus amnistia pentru persoanele responsabile.

În continuare, recurentul-reclamant solicită a se constata că prevederile Legii nr. 124/2014 sunt general obligatorii, atât pentru MADR cât şi pentru Curtea de Conturi, respectiv faptul că s-a aprobat exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri de natură salarială, pe care personalul bugetar trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii.

Susţine recurentul-reclamant că măsurile dispuse prin cele două rapoarte de follow-up dau naştere unui raport juridic între entitatea verificată, în speţă MADR, şi Curtea de Conturi, prin cele două acte se constată o situaţie de fapt existentă, şi se dispun în continuare noi măsuri, aceste acte având caracteristicile unor acte administrative, întrucât produc efecte proprii.

În condiţiile în care, prin Rapoartele de follow-up contestate ca fiind neîntemeiate, se constată modul de aducere la îndeplinire de către MADR a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi prin cele două decizii, constatându-se o anumită situaţie de fapt şi prin care se dispun în continuare alte măsuri noi în sarcina ministerului, recurentul-reclamant apreciază că acestea pot face obiectul cenzurii instanţei de judecată, întrucât modul de aducere la îndeplinire este interpretat eronat de auditorii externi, iar noile măsuri aduc atingere interesului legitim al instituţiei.

Astfel, MADR se consideră vătămat într-un drept al sau/interes legitim, prin actele emise de Curtea de Conturi a României, motiv pentru care are dreptul de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins/a interesului legitim cu respectarea prevederilor legii contenciosului (art. 1 Legea nr. 554/2004).

Prin contestaţia formulată, MADR nu supune atenţiei instanţei analizarea legalităţii Deciziei nr. 6/2009, ci se solicită anularea Raportului de follow-up încheiat în anul 2015, act administrativ prin care "subscrisul este obligat, în mod nelegal, să stabilească persoanele răspunzătoare pentru nerecuperarea unui prejudiciu, pentru care legiuitorul a instituit amnistia".

În continuare, recurentul-reclamant aduce argumente pe fondul contestaţiei, în susţinerea nelegalităţii celor două rapoarte de follow-up, apreciind că măsurile dispuse prin aceste rapoarte nu sunt în conformitate cu Regulamentul Curţii de Conturi şi cu Legea nr. 94/1992, deşi, prin RODAS se menţionează că entitatea controlată se poate îndrepta cu acţiune în instanţă împotriva încheierilor prin care se soluţionează contestaţiile formulate împotriva deciziilor.

Susţine de asemenea recurentul-reclamant că instanţa de fond a pronunţat o soluţie fără a fi analizată nici o critică formulate de MADR împotriva celor două rapoarte de follow-up, nefiind luată în considerare nicio probă, aceasta însuşindu-şi doar constatările auditorilor externi ai Curţii de Conturi a României, fără a motiva în fapt şi în drept reţinerea proprie pentru care a dispus respingerea, ca inadmisibilă, a contestaţiei formulate de MADR.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. susţine recurentul-reclamant că sentinţa instantei de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material ducând astfel în mod greşit la respingerea ca inadmisibilă a contestaţiei formulate de MADR.

Astfel, faţă de toate textele expuse preluate din Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, reiese fără putere de tăgadă faptul ca raportul de follow-up este un act de control care se întocmeşte în urma acţiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie.

Astfel, prin cele două rapoarte de follow-up, Curtea de Conturi a României a dispus noi măsuri în sarcina instituţiei auditate, măsuri ce nasc obligaţii în sarcina instituţiei auditate, şi totodată, nasc raporturi juridice între autoritatea emitentă şi cea auditată.

Consideră recurentul că cererea de chemare în judecată formulată de MADR este admisibilă, deoarece este îndeplinită condiţia existenţei unui drept subiectiv recunoscut de lege, de care este ţinută orice acţiune, inclusiv cea întemeiată pe dispoziţiile legii contenciosului administrativ (art. 1).

Admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ este condiţionată de existenţa unui act administrativ tipic sau asimilat. Or. rapoartele de follow-up sunt acte administrative asimilate, întrucât, contrar legislaţiei şi a prevederilor RODAS, prin acestea se dispun măsuri noi în sarcina MADR, măsuri care dau naştere unui raport juridic între entitatea verificată (MADR) şi Curtea de Conturi a României.

Astfel, art. 52 alin. (1) al Constituţiei, chiar dacă nu foloseşte expres noţiunea de "contencios administrativ", descrie esenţa acestei instituţii juridice:

"persoana vătămată într-un drept al sau într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptată să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei". În alin. (2) al aceluiaşi text constituţional, se precizează că prin lege organică vor fi stabilite condiţiile şi limitele exercitării acestui drept.

Susţine recurentul-reclamant că Rapoartele de follow-up contestate sunt acte atipice, fiind expresia manifestării de voinţă a Curţii de Conturi a României, în calitate de autoritate publică, în scopul executării legii şi aceste acte dau naştere la raporturi juridice.

Mai mult, recurentul-reclamant invocă dispoziţiile art. 126 al Constituţie conform cărora "controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat", instituind însă şi două excepţii de la regulă: actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar. Or, în prezenta speţă nu se poate vorbi de cele două excepţii. Astfel, în condiţiile în care prin legea fundamentală este garantat controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, apreciază recurentul-reclamant că instanţa de fond în mod neîntemeiat a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reţinerea acesteia fiind total eronată.

Consideră recurentul-reclamant că admiterea excepţiei de inadmisibilitate pe motiv că nu există o dispoziţiei legală expresă, cu privire la posibilitatea entităţii verificate de a supune instanţei analizarea legalităţii/temeiniciei unui raport de flollow-up, echivalează cu refuzul judecătorului, sub cuvânt că legea nu prevede sau că este întunecată/neîndestulătoare, acesta putând fi culpabil de denegrare de dreptate, de nerespectarea rolului activ al judecătorului.

Ca urmare, chiar şi în ipoteza în care normele juridice în vigoare nu se referă la situaţia care este supusă judecăţii sau se referă la aceasta în chip contradictoriu sau neclar, cauza nu poate fi respinsă ca inadmisibilă, instanţa fiind datoare ca prin interpretarea dată legii să o soluţioneze, întrucât respingerea acţiunii, ca inadmisibilă ar echivala cu o îngrădire a accesului la justiţie şi implicit cu o încălcare a art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Or, potrivit principiilor de interpretare a actelor normative, consideră că instanţa de fond nu a respectat aceste principii, respectiv principiul interpretării logice.

Astfel, a fost nerespectat principiul potrivit căruia dispoziţiile legale trebuie interpretate în sensul în care să producă efecte juridice şi nu în sensul în care să nu producă nici un efect. Ca urmare, dacă o normă juridică este susceptibilă de două interpretări, se va opta pentru aceea care să facă posibilă aplicarea ei şi nu pentru interpretarea care ar paraliza orice posibilitate de aplicare a legii, îngrădind dreptul la justiţie.

Susţine în continuare recurentul-reclamant că interpretarea prevederilor din Regulamentul Curţii de Conturi a României, potrivit cărora numai împotriva întâmpinărilor prin care se soluţionează contestaţiile la deciziile emise, se poate formula acţiune în instanţă (pct. 227 din RODAS), ar conduce la lipsirea de eficientă a dispoziţiilor art. 52, art. 126 din Constituţie şi respectiv a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, precum şi a prevederilor art. 1 din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora:

"Litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate." (Decizia nr. 208/2010 contencios administrativ pronunţată de ICCJ).

Pentru aceste considerente, solicită instanţei de control judiciar să constate faptul că rapoartele de follow-up, contestate, au fost întocmite cu încălcarea prevederilor RODAS şi că acestea sunt acte administrative ce pot fi contestate în faţa instanţei de judecată. Pe cale de consecinţă, solicită admiterea recursului, cu consecinţa modificării sentinţei recurate şi rejudecarea pe fond a cauzei cu admiterea contestaţiei.

La data de 21 septembrie 2016, recurentul-reclamant a invocat în scris excepţia de nelegalitate a celor două Rapoarte ce fac obiectul prezentului dosar, respectiv a Raportului nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009, precum şi a Raportului nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012, ambele fiind emise de Curtea de Conturi a României.

Recurentul-reclamant a apreciat că legalitatea/nelegalitatea celor două rapoarte depinde de soluţionarea litigiului pendinte.

În susţinea excepţiei de nelegalitate, recurentul-reclamant menţionează că cele două Rapoarte de follow-up sunt emise nelegal, cu încălcarea prevederilor din Regulamentul Curţii de Conturi a României - Anexa nr. 91, motiv pentru care solicită admiterea excepţiei, acest aspect putând conduce la o soluţionare corectă a litigiului pendinte.

Apreciază recurentul-reclamant că cele două Rapoarte de follow-up sunt emise cu nerespectarea prevederilor şi obligaţiilor din propriul Regulament şi prin acestea se face practice o adăugare la lege, situaţie ce nu poate constitui o sancţiune a entităţii auditate, în speţă a recurentului-reclamant MADR.

Susţine recurentul-reclamant că motivul de nelegalitate ce afectează actele atacate, respectiv norma de drept sau principiul, indicate de autoritatea publică la emiterea actului, este tocmai nerespectarea prevederilor din Regulamentul Curţii de Conturi a României - ANEXA nr. 91. Consideră astfel că auditorii publici externi, la emiterea celor două acte, rapoarte de follow-up, nu au respectat prevederile din Regulament, motiv pentru care criticile de nelegalitate sunt fondate.

În continuare, recurentul-reclamant menţionează că Rapoartele privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Deciziile emise de Curtea de Conturi a României pentru care se invocă excepţia de nelegalitate sunt acte administrative, în sensul prevăzut de art. 2 pct. c) din Legea nr. 554/2004 şi faţă de textele preluate din Regulamentul din 29 mai 2014 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi publicat în Monitorul Oficial cu numarul 547 din data de 24 iulie 2014, reiese fără putere de tăgadă faptul că raport de follow-up este un act de control care se întocmeşte în urma acţiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie.

Solicită astfel admiterea excepţiei de nelegalitate a celor două rapoarte de follow-up, cu consecinţa anulării lor.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul-reclamant a formulat întâmpinare intimata-pârâtă CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, solicitând respingerea recursului, ca nefondat şi pe cale de consecinţă menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimata-pârâtă susţine că au fost respectate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., conform cărora: hotărârea judecătorească trebuie să conţină "expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ. vizează, astfel cum rezultă din simpla sa lectură, nemotivarea unei hotărâri judecătoreşti. În concepţia legiuitorului nemotivarea constituie motiv de casare atunci când nu se arată motivele pe care se sprijină hotărârea judecătorului, ori când cuprinde motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii.

Judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele reclamantului şi a prezentat, în concret, în raport de natura cauzei, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea sa.

Intimata-pârâtă apreciază că susţinerile M.A.D.R. nu se încadrează în motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., entitatea verificată dând o interpretare distorsionată, trunchiată şi nereală a motivării Sentinţei civile nr. 1566 din 11 mai 2016, pronunţată, în mod corect şi legal de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VII-a contencios administrativ şi fiscal.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă solicită, de asemenea, respingerea acestuia, ca nefondat, susţinând în esenţă că rapoartele de follow-up nu sunt acte administrative, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, deoarece nu dau naştere unui raport juridic (distinct/nou) între entitatea verificată şi subscrisa-pârâtă, ci acestea consemnează o situaţie de fapt existentă la entitatea verificată şi constatată de auditorii publici externi din cadrul Curţii de Conturi a României, la un anumit moment, în ceea ce priveşte aducerea la îndeplinire a măsurilor din deciziile emise de Curtea de Conturi a României.

Intimata-pârâtă subliniază faptul că, la data emiterii Deciziei nr. 6/2009 şi a Deciziei nr. 15/2012, aceste acte administrative vizate de reclamant nu au fost contestate potrivit procedurii speciale reglementate de RODAS, care la pct. 204 prevede că: "Împotriva măsurilor dispuse prin decizie, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entităţii verificate poate depune/transmite contestaţie la structura Curţii de Conturi care a emis decizia."

În concluzie, intimata-pârâtă solicită respingerea recursului, ca nefondat şi pe cale de consecinţă, menţinerea, ca legală şi temeinică a hotărârii de fond.

Şi împotriva excepţiei de nelegalitate intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acesteia, în principal, ca inadmisibilă şi în subsidiar, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, intimata-pârâtă invocă dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, din cuprinsul cărora rezultă că excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare dar şi o cale accesorie distinctă de verificare a legalităţii unui act administrativ, cu procedură şi condiţii proprii de exercitare.

Susţine astfel intimata că excepţia de nelegalitate nu are ca efect anularea actului, ci înlăturarea din cauză a actului a cărui nelegalitate a fost constatată iar admiterea excepţiei de nelegalitate nu afectează validitatea actului ci, actul declarat nelegal devine inopozabil părţii împotriva căreia fost invocat, rămânând inoperant în cadrul litigiului respectiv.

Consideră intimata-pârâtă că, în virtutea principiului "electa una via non datur recursus ad alteram" examinarea legalităţii unui act administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiaşi act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalităţii actelor administrative excluzându-se reciproc.

În consecinţă, apreciază intimata-pârâtă că, în speţa de faţă, controlul judecătoresc al legalităţii actelor administrative pe cale directă exclude controlul judecătoresc, pe calea indirectă, a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi părţi, motiv pentru care solicită admiterea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a celor două rapoarte de follow-up.

Pe fondul excepţiei de nelegalitate, solicită respingerea acesteia, pentru considerentele invocate şi în întâmpinarea la recurs.

Răspunsul la întâmpinare

Împotriva celor două întâmpinări formulate de intimata-pârâtă, recurentul-reclamant a formulat răspunsuri la acestea, solicitând, în esenţă, respingerea apărărilor formulate de această autoritate, ca fiind neîntemeiate.

Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că, procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 - 499 din C. proc. civ.

Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte va analiza cu prioritate excepţia de nelegalitate a celor două rapoarte de follow-up, invocată direct în recurs de către reclamantul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi va continua cu analiza cererii de recurs îndreptată de aceeaşi parte împotriva Sentinţei civile nr. 1566 din 11 mai 2016.

Analizând excepţia de nelegalitate, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a excepţiei, cerute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, apreciind astfel că excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata-pârâtă cu privire la excepţia de nelegalitate, este întemeiată.

Înalta Curte constată astfel că obiectul excepţiei de nelegalitate invocată de recurentă este reprezentat de cele două rapoarte de follow-up emise de Curtea de Conturi a României, respectiv Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 şi Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012.

Având de analizat excepţia de nelegalitate, Înalta Curte, studiind actele şi lucrările dosarului constată că în prezenta cauză, recurentul-reclamant Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a supus spre examinare instanţei de contencios administrativ, pe calea acţiunii principale, aceleaşi două Rapoarte de follow -up ce fac obiectul excepţiei de nelegalitate, solicitând:

- constatarea rămânerii fără obiect a măsurilor dispuse la pct. 3. din Decizia 6/2009 emise Camera de Conturi, respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 încheiat de Departamentul III Direcţia a 2-a a Curţii de Conturi a României, înregistrat la sediul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale cu nr. 48161 din 17 iulie 2015;

- anularea măsurii dispuse la pct. II.2 Decizia nr. 15/2012 emise Camera de Conturi respectiv a celor constatate prin Raportul privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012 încheiat de Departamentul III Direcţia a 2-a a Curţii de Conturi a României, înregistrat la sediul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale cu nr. 48163 din 17 iulie 2015.

Se constată, aşadar, că în prezentul dosar excepţia de nelegalitate este invocată cu privire la aceleaşi acte emise de Curtea de Conturi a României, susţinându-se în esenţă aceleaşi motive de nelegalitate a acestora ce au fost susţinute şi în cadrul acţiunii directe în anulare.

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în mod constant şi unitar în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (cu titlu de exemplu, menţionăm Deciziile nr. 181 din 16 ianuarie 2009, nr. 1933 din 2 aprilie 2009 şi nr. 1671 din 29 martie 2012, nr. 2775 din 29 iunie 2018, 602 din 16 februarie 2018,) s-a reţinut că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actul administrativ care formează atât obiectul acţiunii în anulare, cât şi obiectul excepţiei de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via.

Legea nr. 554/2004 consacră două tipuri de control al actelor administrative, controlul direct al acestora şi controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepţiei de nelegalitate.

În cazul controlului direct, sesizarea instanţei de judecată se realizează printr-o acţiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele şi condiţiile stabilite prin respectivul act normativ.

Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepţiei de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează o tehnică juridică ce permite instanţei de contencios să verifice legalitatea actului, iar în situaţia admiterii excepţiei, actul declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

În cazul de faţă, Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate vizează chiar actele ce fac obiectul prezentului litigiu.

Deşi excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare, din moment ce persoana pretins vătămată a ales pentru prima dată calea cererii în anulare întemeiată pe dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, devine incident principiul de drept "electa una via ...", astfel că examinarea actului administrativ pe calea directă a acţiunii în anulare exclude posibilitatea controlului judecătoresc şi pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi persoane interesate. Într-adevăr, în problemele litigioase, părţile sunt cele care aleg căile de urmat şi mijloacele de apărare, însă, în condiţiile legii.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că examinarea unui act administrativ pe calea directă a acţiunii în contencios administrativ exclude posibilitatea verificării legalităţii aceluiaşi act pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, în considerarea principiului electa una via, potrivit căruia, odată aleasă calea procedurală, partea nu mai poate reveni asupra ei. A accepta un alt punct de vedere ar însemna să se înfrângă, în cele din urmă, principiul autorităţii de lucru judecat, faţă de existenţa procesului declanşat de cererea de anulare a actului administrativ aflat în discuţie.

Înalta Curte concluzionează, astfel, că nu este permis a se contesta în acelaşi timp, de către aceeaşi parte, legalitatea unui act administrativ atât pe calea acţiunii directe, în anulare, cât şi pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte reţine că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate, invocată de recurentul-reclamant cu privire la cele două rapoarte de follow-up ce fac şi obiectul acţiunii directe, în anulare, formulată de recurentul - reclamant şi supusă spre analiză instanţei de control judiciar în calea de atac a recursului.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, pe fondul recursului, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant, ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din Noul C. proc. civ., pentru casarea hotărârii; prima instanţă reţinând corect situaţia de fapt, raportat de materialul probator administrat în cauză şi realizând o încadrare juridică adecvată.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai străine de natura cauzei,

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, hotărârea judecătorească va cuprinde:

"(1)/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul hotărârii atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, astfel că acest motiv de recurs nu este fondat.

În cauză, hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile legale menţionate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată.

Astfel, sentinţa recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanţă a constatat că acţiunea promovată de recurentul - reclamant este inadmisibilă, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Înalta Curte apreciază că, faţă de soluţia pronunţată, pe calea unei excepţii de ordine publică, fără a trece la cercetarea fondului litigiului, criticile recurentului-reclamant, în sensul că instanţa de fond nu a prezentat motivele de fapt şi de drept în baza cărora deciziile Curţii de Conturi sunt obligatorii de dus la îndeplinire, neanalizând nici o critică formulată de MADR împotriva celor două rapoarte de follow-up şi, totodată nici o probă nu a fost luată în considerare, nu pot fi reţinute în soluţionarea favorabilă a recursului, în condiţiile în care dispoziţiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., impun instanţelor de judecată obligaţia de a se pronunţa mai întâi asupra excepţiilor, fără a trece şi la cercetarea în fond a cauzei; în speţa de faţă fiind vorba despre excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de autoritatea publică pârâtă.

Astfel, instanţa de control judiciar nu poate accepta critica recurentului cu privire la necercetarea fondului acţiunii sale de către instanţa de fond, întrucât dispoziţiile art. 248 din C. proc. civ. prevăd ordinea de soluţionare a excepţiilor invocate în cauză, tocmai pentru că, în situaţii admiterii excepţiilor, cercetarea pe fond a cauzei devine inutilă.

Astfel cum rezultă şi din considerentele sentinţei civile recurate, instanţa de fond a procedat în conformitate cu normele legale mai sus menţionate, soluţionând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în sensul admiterea acesteia.

Prin urmare, în condiţiile în care soluţia instanţei a fost de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, situaţie care determină respingerea, ca atare a acţiunii, în mod temeinic şi legal instanţa de fond nu a mai analizat criticile formulate de recurentul - reclamant MADR cu privire la nelegalitatea celor două rapoarte de follow-up, raportat la dispoziţiile anterior menţionate, aceasta fiind sancţiunea legiuitorului pentru nerespectarea condiţiilor de exercitare a unei acţiuni în contencios administrativ.

Faţă de aceste considerente Înalta Curte apreciază că toate criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate, sentinţa ce formează obiectul recursului fiind redactată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 din C. proc. civ. - judecătorul fondului expunând în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Cel de al doilea motiv de casare invocat de recurentul reclamant este prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. şi se referă la faptul că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Textul are în vedere situaţiile în care instanţa recurge la textele de lege ce sunt de natură să ducă la soluţionarea cauzei, dar fie le încalcă, în litera sau în spiritul lor, fie le aplică greşit, interpretarea pe care le-o dă fiind prea întinsă sau prea restrânsă ori cu totul eronată. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, sentinţa pronunţată în litigiu fiind dată ca urmare a interpretării şi aplicării corecte a normelor de drept material la circumstanţele de fapt ale cauzei, instanţa de fond aplicând în mod corect dispoziţiile legale.

Analizând obiectul litigiului dedus judecăţii, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a supus spre analiză instanţei de contencios administrativ două rapoarte de follow -up ce au vizat modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României prin 2 decizii emise anterior de acest organ de control şi anume: Decizia nr. 6/2009 şi Decizia nr. 15/2012.

Având de analizat caracterul de act administrativ al celor două rapoarte de follow-up, Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 159 din Hotărârea nr. 155/2014 din 29 mai 2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, conform cărora " Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raportul de follow-up) este un act de control care se întocmeşte în urma acţiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor transmise prin decizie.

Raportul de follow-up se întocmeşte în situaţiile în care:

- măsurile dispuse prin decizie au fost duse la îndeplinire în totalitate;

- măsurile dispuse prin decizie au fost duse la îndeplinire parţial;

- măsurile dispuse prin decizie nu au fost duse la îndeplinire.

6. Înregistrarea, semnarea, evaluarea şi valorificarea raportului de follow-up, precum şi depunerea eventualelor obiecţiuni la acesta urmează procedura prevăzută la pct. 114 - 124, 163, 164 şi 234, pentru raportul de control"

De asemenea, Înalta Curte are în vedere deopotrivă şi dispoziţiile ce vizează verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, respectiv dispoziţiile art. 230 din acelaşi act normativ conform cărora "verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se realizează de către auditori publici externi din cadrul structurilor de specialitate ale Curţii de Conturi", dispoziţiile art. 234 conform cărora " Verificarea modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se finalizează prin întocmirea raportului privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raport de follow-up), care se semnează atât de către auditorii publici externi, cât şi de reprezentanţii legali ai entităţii verificate", precum şi dispoziţiile art. 115 din acelaşi act normativ conform cărora " În scrisoarea de înaintare se menţionează dreptul conducătorului entităţii verificate de a formula şi de a depune/de a transmite obiecţiuni la constatările din raportul de control, în termenul-limită de 15 zile calendaristice de la data înregistrării la entitate sau de la data confirmării de primire a acestuia, structura Curţii de Conturi şi sediul social al acesteia unde se depun/se transmit eventualele obiecţiuni, precum şi faptul că obiecţiunile nu vor fi luate în considerare după expirarea termenului respectiv."

În continuare, dispoziţiile art. 123 prevăd următoarele "Obiecţiunile depuse de entitate sunt analizate de către auditorii publici externi care au efectuat controlul şi de către conducerea structurii de specialitate".

Din analiza acestor dispoziţii, Înalte Curte reţine că împotriva acestor rapoarte follow -up legiuitorul a dat dreptul conducătorului entităţii verificate de a formula doar "obiecţiuni" şi tot legiuitorul a stabilit în sarcina auditorilor publici externi competenţa de a analiza aceste obiecţiuni.

Instanţa de control judiciar apreciază astfel că a proceda în sensul solicitat de recurentul-reclamant şi a analiza legalitatea celor două rapoarte follow-up echivalează cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, ceea ce ar fi de nepermis.

Astfel cum şi instanţa de fond a constatat, având în vedere şi dispoziţiile legale anterior menţionate, Raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raportul de follow-up) este un act de control care se întocmeşte în urma acţiunilor de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor transmise prin decizie şi, asimilat raportului de control, acesta nu poate fi contestat ca act de sine stătător, ci poate fi semnat "cu obiecţii" şi restituit în termen de 5 zile de la data înregistrării acestuia la entitate, urmând ca obiecţiunile propriu-zise să fie trimise în termen de 15 zile de la data înregistrării raportului la entitate, sub sancţiunea neluării în seamă.

Prin urmare, astfel cum şi instanţa de fond a reţinut, legalitatea celor două rapoarte follow-up nu poate fi analizată decât în contextul contestării deciziilor emise în temeiul lor; procesele-verbale de constatare şi rapoartele privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, fiind acte de constatare, acte cu caracter preparator, acestea nefiind susceptibile de a fi atacate direct pe calea unei acţiuni în contencios administrativ.

Înalta Curte are în vedere că nu orice act emis de o autoritate publică este un act administrativ, ci doar acela care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice iar în speţa de faţă, în condiţiile în care rapoartele privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii, nu produc efecte proprii, ci doar constată o situaţie de fapt existentă, nedând astfel naştere unui raport juridic între entitatea verificată şi Curtea de Conturi, în mod temeinic şi legal instanţa de fond a constatat că acestea nu au caracteristicile unui act administrativ, nu întrunesc elementele constitutive ale unui act administrativ, acestea reprezentând doar o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului administrativ, fără a produce efecte juridice de sine stătătoare, nefiind emise în scopul executării legii.

Faţă de considerentele mai sus expuse, raportat la dispoziţiile cuprinse în Hotărârea Plenului nr. 155/2014 (RODAS), instanţa de control judiciar constată că în mod corect instanţa de fond a respins, ca inadmisibilă, acţiunea promovată de recurentul - reclamant, reţinând, pe de o parte, că actele deduse judecăţii, respectiv rapoartele de follow-up, nu dau naştere unui raport juridic între entitatea verificată şi Curtea de Conturi, neavând caracteristicile unui act administrativ, întrucât nu produce efecte proprii, ci doar constată modul de aducere la îndeplinire a unor măsuri dispuse prin acte administrative - Decizii - şi pe de altă parte, că, dacă s-ar accepta posibilitatea contestării rapoartelor de follow-up pe calea contenciosului administrativ, s-ar permite contestarea indirectă a deciziilor respective, în condiţiile în care, fie acestea nu au fost contestate, fie au fost contestate iar contestaţiile au fost respinse în mod definitiv, ceea ce ar fi de nepermis.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, nefiind incidente nici motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat va respinge, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a celor două rapoarte follow-up - respectiv Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 6/2009 şi Raportul nr. x din 17 iulie 2015 privind modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin Decizia nr. 15/2012, astfel cum a fost invocată de recurentul - reclamant Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, precum şi recursul declarat de aceeaşi autoritate, ca nefondat, menţinând sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă.

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 1566 din 11 mai 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 martie 2019.

Procesat de GGC - LM