Conflict of interest in administrative decisions: application of Art. 79 Law 161/2003 to public officials facilitating benefits for related parties

Asupra contestaţiei în anulare de faţă, din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (prin declinarea de la Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal - Sentinţa civilă nr. 1359 din 25 februarie 2015), reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x din 9 aprilie 2014, prin care pârâta a reţinut încălcarea de către reclamant a regimului juridic al conflictelor de interese în materie administrativă prin nerespectarea prevederilor art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât în calitate de funcţionar public în cadrul Ministerului Tineretului şi Sportului, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, a soluţionat cereri privind recunoaşterea din partea MTS şi eliberarea Certificatelor de Identitate Sportivă ale B. şi C., structuri în cadrul cărora reclamantul este reprezentant conform statutelor, iar părinţii săi sunt membrii asociaţi fondatori.

Prin Sentinţa nr. 3206 din 2 decembrie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

2. Hotărârea instanţei de recurs

Împotriva sentinţei menţionate a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 2800 din 17 septembrie 2018 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondat recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 3206 din 2 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de control judiciar a reţinut sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că recurentul a susţinut acest motiv de casare din perspectiva faptului că instanţa de fond ar fi analizat alte dispoziţii legale decât cele aplicabile în speţă, respectiv art. 79 alin. (2)-alin. (4) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

Totodată s-a susţinut că, urmare a acestui fapt, instanţa de fond nu s-ar fi pronunţat şi cu privire la îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

Din cuprinsul Sentinţei civile nr. 3206 din 2 decembrie 2015 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, rezultă fără echivoc faptul că instanţa de fond nu a analizat dispoziţii legale străine de natura pricinii deduse judecăţii ci dimpotrivă, a analizat dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c), precum şi alin. (2) - (4) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, stabilind că au aplicabilitate în prezenta cauză.

Astfel, se observă că prima instanţă a statuat asupra situaţiei de conflict de interese reţinută în actul administrativ atacat, iar faptul că a amintit în motivare şi prevederile alin. (2) - (4) ale art. 79 din acelaşi act normativ, nu are consecinţa antamată de recurent, această analiză fiind făcută tocmai din perspectiva apărărilor invocate de acesta.

Ca atare, în mod corect s-a menţionat că în situaţia dată, reclamantului recurent i se aplica această dispoziţie, iar acesta avea obligaţia de a se abţine şi de a înştiinţa şeful ierarhic în vederea desemnării unei persoane care să efectueze operaţiunile date în competenţa recurentului.

Din această perspectivă, Înalta Curte a constat că motivul de recurs prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reţinut.

Cu privire la cel de al doilea motiv de casare invocat de recurent, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", s-a susţinut din această perspectivă că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, cu privire la existenţa conflictului de interese în ce îl priveşte.

Cu titlu de principiu, un oficial public este în conflict de interese atunci când, în virtutea funcţiei publice pe care o ocupă, ia o decizie sau participă la luarea unei decizii cu privire la care are şi un interes personal. Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizaţii cu care funcţionarul are relaţii politice sau de afaceri.

Prin urmare, un conflict de interese implică în mod obligatoriu un conflict între datoria faţă de public şi interesele personale ale unui funcţionar public, în calitate de persoană privată, interese care ar putea influenţa în mod necorespunzător îndeplinirea obligaţiilor şi responsabilităţilor oficiale.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut într-o decizie de speţă că legiuitorul prin sancţionarea conflictului de interese "a urmărit să ocrotească relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii funcţionarului public, activitate care presupune o comportare corectă a celui care exercită o activitate în cadrul unei autorităţi publice. Aceasta presupune corectitudinea funcţionarului public în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, dar şi abţinerea acestuia de la luarea unor decizii de natură să-i confere, direct sau indirect, ori prin terţe persoane, un anumit avantaj material, fiind exclusă favorizarea rudelor sau persoanelor cu care acesta a avut raporturi comerciale. De asemenea, prin sancţionarea faptei s-a urmărit ocrotirea relaţiilor sociale referitoare la apărarea intereselor legale ale persoanelor fizice sau juridice împotriva intereselor ilicite ale funcţionarului public."

În cauză, s-a reţinut în sarcina recurentului că, prin întocmirea şi semnarea, în calitate de funcţionar public în cadrul Ministerului Tineretului şi Sportului şi în exercitarea atribuţiilor de serviciu, a Notelor prin care a propus avizarea, autorizarea şi înregistrarea în Registrul Sportiv a B. şi a C. (în cadrul cărora are calitatea de reprezentant, conform statutelor acestora, iar părinţii săi sunt membrii fondatori), precum şi completarea certificatelor de identitate sportivă, s-a aflat în situaţia de conflict de interese prevăzută de dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare.

Din perspectiva situaţiei de fapt reţinută de intimată şi confirmată de instanţa de fond, pe baza probelor administrate, nu pot fi primite apărările recurentului în sensul că notele şi avizele întocmite au fost înaintate directorului D., întrucât aceasta nu echivalează cu îndeplinirea obligaţiei de abţinere şi informare la care se referă textul de lege citat mai sus.

Pe de altă parte nici împrejurarea că asociaţiile pentru care s-au întocmit avizele nu aveau un scop patrimonial, nu are vreo relevanţă în stabilirea conflictului de interese, având în vedere că interesul patrimonial generat de modalitatea în care recurentul a acţionat, este unul prezumat.

Aşadar, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, deşi nu există un folos material direct, există unul indirect, prin efectul funcţionării celor două asociaţii sportive, unde părinţii recurentului au adus un aport în numerar, fiind membrii fondatori.

De altfel, conflictul de interese conduce la afectarea relaţiilor de serviciu şi crearea unei stări de pericol pentru îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de serviciu în cadrul unei autorităţi publice, instituţii publice sau altă persoană juridică de interes public.

Or, starea de pericol sancţionată de legiuitor, se realizează prin îndeplinirea de către funcţionarul public a unor acte care facilitează obţinerea unui folos patrimonial pentru sine sau pentru o persoană cu care acesta se află într-o relaţie specială prevăzută în textul legal. Aşadar, fapta mai sus indicată nu este una de rezultat, ci de pericol, prin faptul că, urmare a unei atari atitudini, se instaurează neîncrederea în obiectivitatea şi imparţialitatea funcţionarului public, există suspiciunea de fraudă, se decredibilizează instituţia pentru incapacitatea de a selecta cu rigoare persoana funcţionarului public, în care cetăţeanul să aibă deplină încredere, iar actele şi deciziile acestuia trebuie să fie primite fără îndoială şi rezerve.

Prin urmare, este lipsit de relevanţă, din perspectiva existenţei conflictului de interese, faptul că din punct de vedere formal, nu recurentul a fost cel care a avizat funcţionarea, ci doar a întocmit notele de propuneri, precum şi faptul că nu a existat un folos material direct şi cuantificabil.

3. Contestaţia în anulare exercitată în cauză

Împotriva Deciziei nr. 2800 din data de 17 septembrie 2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, A. a formulat contestaţie în anulare şi, invocând dispoziţiile art. 503 alin. (2) pct. 3 C. proc. civ., a solicitat anularea deciziei, rejudecarea recursului şi admiterea acestuia astfel cum a fost formulat.

În motivarea căii extraordinare de atac, s-a arătat că instanţa nu s-a pronunţat cu privire la toate motivele de recurs invocate în cauză. Astfel, instanţa de recurs nu s-a pronunţat pe primul motiv de casare şi anume că instanţa de fond nu a avut în vedere la pronunţarea sentinţei de fond dispoziţiile legale invocate în raportul de evaluare nr. x/09 aprilie 2014, invocând practic alte dispoziţii legale care ar fi fost încălcate.

Astfel, dispoziţiile invocate de către intimata-pârâtă şi pe care ar fi trebuit să le analizeze instanţa de fond sunt dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, nicidecum dispoziţiile art. 79 alin. (2)-(4) aşa cum a făcut instanţa de fond.

Instanţa de recurs cu toate că menţionează acest motiv de casare nu îl soluţionează în mod legal. Se menţionează faptul că recurentul nu a susţinut niciodată ca instanţa de fond s-a pronunţat pe dispoziţii legale străine de cauză, ci s-a susţinut ca instanţa trebuia să analizeze dacă dispoziţiile cuprinse în raport şi invocate de Agenţia Naţională de Integritate sunt îndeplinite în cauza de faţă sau nu sunt îndeplinite.

Astfel, conform art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, text de lege invocat de intimată, "Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situaţii:

c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Menţionez faptul că în cauză aceste condiţii nu sunt îndeplinite, instanţa de recurs neverificând acest aspect cu toate că a fost învestită cu acest fapt şi care de altfel este esenţial pentru a se stabili dacă există sau nu un conflict de interese.

Totodată, având în vedere faptul că pentru sancţiunile ce se impun a fi aplicate în acest caz nu pot consta în MUSTRARE sau AVERTISMENT, Agenţia Naţională de Integritate a omis celelalte sancţiuni ce trebuiau aplicate în cazul abaterilor disciplinare pentru acest caz şi care de fapt decurgeau în mod gradual, mai cu seamă cele prevăzute la art. 77 pct. (4) din actul normativ în baza căruia îşi desfăşoară activitatea, respectiv Legea funcţionarilor publici, statutul nr. 188/1999, astfel:

b) diminuarea drepturilor salariate cu 5 - 20% pe o perioadă de până la 3 luni;

c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la I la 3 ani;

d) retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an.

De asemenea, sancţiunea propusă de Agenţia Naţională de Integritate aceea de ELIBERARE sau DESTITUIRE DIN FUNCŢIE sa făcut cu încălcarea prevederilor Art. 77 pct. (4) din Legea funcţionarilor publici, statutul nr. 188/1999, potrivit cărora "la individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile prezentei legi".

4. Apărările intimatului

Intimata Agenţia Naţională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă prin notele scrise depuse la data de 5 decembrie 2018 a invocat excepţia inadmisibilităţii căii extraordinare de atac promovate, iar în subsidiar a solicitat respingerea acesteia ca nefondate.

5. Procedura în faţa instanţei

În şedinţa publică din data de 21 februarie 2019 Înalta Curte a respins cererea de amânare a judecării cauzei formulată de apărătorul contestatorului şi, în temeiul dispoziţiilor art. 222 alin. (2) C. proc. civ., a amânat pronunţarea pentru a permite acestuia să depună concluzii scrise.

În cuprinsul concluziilor scrise depuse la data de 22 februarie 2019, contestatorul a solicitat repunerea cauzei pe rol deoarece la termenul anterior apărătorul său a solicitat amânarea cauzei din motive medicale şi nu a solicitat judecata în lipsă.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei în anulare

Examinând contestaţia în anulare, în raport cu decizia atacată şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că aceasta este nefondată pentru următoarele considerente:

Prin Decizia nr. 2800 din 17 septembrie 2018 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondat recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 3206 din 02 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Contestaţia în anulare este o cale extraordinară de atac şi îmbracă două forme: contestaţia în anulare obişnuită sau de drept comun (art. 503 alin. (1) C. proc. civ.) şi contestaţia în anulare specială (art. 503 alin. (2) C. proc. civ.). Contestaţia în anulare poate fi exercitată numai pentru motivele anume prevăzute de lege.

Contestaţia în anulare obişnuită poate fi exercitată împotriva hotărârilor definitive atunci când contestatorul nu a fost legal citat şi nici nu a fost prezent la termenul când a avut loc judecata.

Art. 503 alin. (2) C. proc. civ. prevede patru motive pentru exercitarea contestaţiei în anulare specială, respectiv: 1.hotărârea dată în recurs a fost pronunţată de o instanţă necompetentă absolut sau cu încălcarea normelor referitoare la alcătuirea instanţei şi, deşi se invocase excepţia corespunzătoare, instanţa de recurs a omis să se pronunţe asupra acesteia; 2. dezlegarea dată recursului este rezultatul unei erori materiale; 3. instanţa de recurs, respingând recursul sau admiţându-l în parte, a omis să cerceteze vreunul dintre motivele de casare invocate de recurent în termen; 4. instanţa de recurs nu s-a pronunţat asupra unuia dintre recursurile declarate în cauză.

Prezenta contestaţie este întemeiată pe dispoziţiile art. 503 alin. (2) pct. 3 din C. proc. civ., contestatorul susţinând că instanţa de recurs nu s-a pronunţat pe primul motiv de casare şi anume că instanţa de fond nu a avut în vedere la pronunţarea sentinţei de fond dispoziţiile legale invocate în raportul de evaluare nr. x/09 aprilie 2014, invocând practic alte dispoziţii legale care ar fi fost încălcate.

Prin recursul formulat, reclamantul A. a invocat două motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., instanţa de recurs analizându-le pe amândouă în mod detaliat şi distinct.

Temeiul contestaţiei în anulare îl constituie faptul că instanţa de recurs a omis să cerceteze un motiv de casare, or în prezenta cauză instanţa a examinat, a analizat, dar nu şi-a însuşit motivul de recurs.

Apoi, art. 503 alin. (2) pct. 3 din C. proc. civ. vizează nepronunţarea asupra unui motiv de casare. Pe cale de consecinţă, neexaminarea tuturor argumentelor folosite pentru susţinerea unui motiv de recurs ori gruparea argumentelor şi cercetarea lor în bloc nu poate constitui motiv de contestaţie în anulare.

Pentru considerentele arătate mai sus, reţinând că instanţa de recurs s-a pronunţat asupra ambelor motive de casare invocate, argumentând pe larg soluţia adoptată, contestaţia în anulare formulată apare ca nefondată.

Cu privire la cererea de repunere pe rol a cauzei, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 400 din C. proc. civ., dacă, în timpul deliberării, instanţa găseşte că sunt necesare probe sau lămuriri noi va dispune repunerea pe rol a cauzei, cu citarea părţilor. În cauza de faţă aceste dispoziţii nu sunt incidente nefiind necesare lămuriri care să necesite repunerea cauzei pe rol. Pe de altă parte, potrivit dispoziţiilor art. 222 din C. proc. civ.:

"(1) Amânarea judecăţii pentru lipsă de apărare poate fi dispusă, la cererea părţii interesate, numai în mod excepţional, pentru motive temeinice şi care nu sunt imputabile părţii sau reprezentantului ei. (2) Când instanţa refuză amânarea judecăţii pentru acest motiv, va amâna, la cererea părţii, pronunţarea în vederea depunerii de concluzii scrise."

În speţă, se constată pe de o parte că partea formula a doua cerere de amânare, prima ia fost admisă, iar pe de altă parte, instanţa nu este obligată să amâne cauza, putând să amâne pronunţarea ceea ce s-a şi întâmplat.

7. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente Înalta Curte va respinge cererea de repunere pe rol a cauzei şi în temeiul art. 508 din C. proc. civ. va respinge contestaţia în anulare formulată de A. împotriva Deciziei nr. 2800 din 17 septembrie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de repunere pe rol formulată de contestatorul A..

Respinge contestaţia în anulare formulată de A. împotriva Deciziei nr. 2800 din 17 septembrie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 martie 2019.

Procesat de GGC - LM