Judicial review of provisional suspension of administrative sanction limited to pleaded grounds under principle of disposability

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 30 martie 2017, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat, până la soluţionarea definitivă a cauzei ce face obiectul Dosarului nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961 din 25 aprilie 2016, prin care reclamanta, în calitate de reprezentant al Compartimentului de Control Intern al B. SA, a fost sancţionată cu amendă contravenţională în cuantum de 15.000 RON. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1971 din data de 26 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, şi, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961 din 25 aprilie 2016, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul Dosarului nr. x/2017 De asemenea, a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, rejudecarea litigiului în fond şi respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Din perspectiva temeiului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., arată recurenta-pârâtă că sentinţa atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, întrucât faptele reţinute în sarcina intimatei-reclamante au fost săvârşite sau au produs efecte ulterior momentului autorizării acesteia în calitate de reprezentant al compartimentului de control intern al B. SA. Menţionează recurenta ASF că, deşi reclamanta a precizat faptul că a fost sancţionată pentru fapte din perioada "supusă controlului", în sarcina sa nu au fost reţinute aspecte care să nu fi vizat în mod direct atribuţiile sale de reprezentant al compartimentului de control intern la data de 23 septembrie 2014. Totodată, precizează recurenta ASF că, pentru fapte anterioare momentului autorizării intimatei-reclamante, a fost sancţionată persoana care îndeplinea această funcţie, conform Deciziei ASF nr. 197 din 24 februarie 2012, fiind astfel identificate cu exactitate persoanele responsabile, luând în calcul şi perioada în care acestea aveau atribuţiile şi obligaţiile aferente funcţiei de responsabil al compartimentului de control intern al B. SA.

În detalierea aspectelor specifice reţinute în sarcina intimatei-reclamante A., pentru a susţine că nu a fost îndeplinită condiţia cazului bine justificat în cauză, a reliefat recurenta ASF chestiuni punctuale pentru care s-a emis decizia contestată, după cum urmează:

- Actualizarea registrului conflictelor de interese cu referire la contractele din data de 15 mai 2014 sau 16 septembrie 2014; S-a reţinut de către ASF că intimata-reclamantă nu a identificat acest posibil conflict de interese, în condiţiile în care contractul din 15 mai 2014 a produs efecte mult timp după autorizarea numitei A. din luna septembrie 2014.

- Neefectuarea unor simulări de criză (stress-tests) "în perioada supusă controlului" Afirmă ASF că nu s-au efectuat aceste testări, deşi, în perioada controlului, au fost înregistrate expuneri directe/indirect semnificative pe entităţile administrate, controlul de fond fiind derulat în luna aprilie 2015.

- Acordarea de tratament preferenţial conturilor individuale, comparativ cu organismele de plasament colectiv în perioada 2013 - 2014; Această situaţie a fost exemplificată şi cu situaţia emisiunii 02 MGPE 203 denominată în EUR, emisă pentru perioada 11 februarie 2015 - 11 februarie 2020 care a fost subscrisă de conturi individuale la o dobândă de 8%, comparativ cu emisiunea 03 MGPE 201 denominată în RON, emisă în perioada 27 februarie 2015 - 27 februarie 2020, care a fost subscrisă în principal de OPC administrate de B. SA, la o dobândă de 5%.S-a arătat de către ASF că aceste emisiuni de obligaţiuni au fost efectuate ulterior momentului autorizării intimatei-reclamante în calitate de RCCI al B. SA.

- Investirea în obligaţiuni emise de C. SA prin achiziţii anterioare autorizării reclamantei; A menţionat ASF că s-a prezentat un tabel care cuprinde şi o serie de emisiuni efectuate ulterior momentului autorizării intimatei-reclamante (septembrie 2014), respectiv: 02 MGPE 202 (8 ianuarie 2015), 02 MGPE 203 (11 februarie 2015), 03 MGPE 201 (27 februarie 2015)

În concluzie, a susţinut recurenta-pârâtă ASF că argumentele invocate de reclamantă în conturarea cazului bine justificat nu sunt de natură a conduce spre o aparenţă de nevalabilitate a Deciziei nr. 961 din 25 aprilie 2016, iar analiza efectuată de către judecătorul fondului a fost una superficială, fără a ţine seama de elementele factuale dezvoltate în cuprinsul actului (data autorizării reclamantei ca reprezentant CCI, împrejurarea că faptele reţinute în sarcina acesteia s-au desfăşurat ulterior autorizării sau au un caracter continuu, derulându-se şi ulterior acestei date).

Cu privire la paguba iminentă, arată recurenta ASF că această condiţie nu este dovedită, iar nu orice obligaţie legală oneroasă reprezintă o pagubă iminentă în înţelesul definiţiei pe care Legea contenciosului administrativ o dă asupra respectivei noţiuni. Invocarea doar a existenţei unor venituri din salarii, insuficiente pentru achitarea amenzii, nu reprezintă, în opinia recurentei ASF, un argument juridic valabil pentru susţinerea îndeplinirii aceste condiţii de admisibilitate a cererii de suspendare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 6 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte reţine caracterul fondat al recursului declarat în cauză, pentru considerentele ce urmează.

II.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a solicitat, prin cererea sa de chemare în judecată, suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961 din 25 aprilie 2016, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, înregistrată sub nr. x/2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

În argumentarea cazului bine justificat pe care l-a invocat drept condiţie de fond esenţială pentru a se putea prevala de măsura provizorie a suspendării executării actului administrativ contestat, intimata-reclamantă a punctat chestiuni de aparentă nelegalitate a Deciziei ASF nr. 961/2016, acestea constituind, în sens larg, cauza juridică a cererii deduse soluţionării în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

Într-o succintă evidenţiere a aspectelor care, în opinia intimatei-reclamante au aptitudinea de a releva existenţa cazului bine justificat, se reţin următoarele:

- Pentru fapta de a nu actualiza registrul conflictelor de interese, a fost prezentată natura raporturilor comerciale între B. şi societăţile în privinţa cărora ASF a susţinut existenţa unui potenţial conflict de interese cu investitorii SAI, arătând că, în cadrul controlului, ASF nu a precizat de ce raporturile cu aceşti investitori ar putea fi considerate potenţiale conflicte de interese şi în ce modalitate ar fi putut prejudicia interesele investitorilor.

- Pentru fapta de a nu fi avut în vedere efectuarea unor simulări de criză (stress-tests), a arătat intimata-reclamantă A. că, potrivit art. 46 din O.U.G. nr. 32/2012, aceste simulări se efectuează doar în cazul OPCVM-urilor, nu şi în cazul AOPC-urilor şi conturilor individuale administrate, iar în ceea ce priveşte OPCVM-urile, legislaţia în domeniu nu priveşte o obligaţie generală aplicabilă simulărilor, "ci doar atunci când este cazul", astfel că persoana responsabilă pentru aceste simulări nu a identificat nicio situaţie care să fi necesitat efectuarea lor, în legătură cu investiţiile OPCVM-urilor. A mai arătat şi faptul că, abia în iulie 2016 a comunicat ASF o metodologie de testare la stres a fondurilor deschise şi închise de investiţii.

- Pentru fapta de a organiza defectuos administrarea riscului, în esenţă, a arătat intimata-reclamantă că B. a notificat ASF cel puţin de 6 ori în ultimii ani, a făcut obiectul mai multor controale din partea ASF în toată această perioadă, fără ca vreodată ASF să fi semnalat că politica B. şi viziunea sa de administrare a riscurilor nu sunt adecvate. S-a menţionat şi faptul că, în comunicatul din 31 ianuarie 2017, chiar ASF recunoaşte că nu există prevederi legale specifice în materie de managementul riscului, fiind necesară elaborarea unui ghid de către ASF.

- Pentru fapta de a acorda tratament preferenţial conturilor individuale, comparativ cu organismele de plasament colectiv, motivele de nelegalitate subliniate de către titulara cererii de suspendare au vizat faptul că ASF se referă la o listă de 42 de subscrieri în obligaţiuni, dar particularizează pretinsul tratament preferenţial doar cu privire la 6 dintre acestea, iar cu privire la norma legală incidentă, respectiv dispoziţiile art. 34 alin. (3) din O.U.G. nr. 32/2012, se arată că singura interpretare logică pentru a putea fi aplicată în practică această prevedere este aceea de a fi avute în vedere operaţiunile de vânzare cumpărare pe care le pot face conturile individuale, AOPC-urile şi OPCVM-urile între ele, unul în calitate de vânzător şi celălalt în calitate de cumpărător. În opinia intimatei-reclamante, aceasta ar putea constitui singura situaţie în care o societate de administrare a investiţiilor ar putea acorda un tratament preferenţial, fiind administrator atât pentru vânzător, cât şi pentru cumpărător.

- Pentru fapta de a investi în obligaţiuni emise de C. S.A. cu scopul de a finanţa societatea emitentă, nu de a identifica investiţii viabile pentru entităţile administrate, a susţinut intimata-reclamantă că a ales să procedeze astfel dată fiind dezvoltarea industriei în domeniul energiei fotovoltaice, B. dorind ca şi investitorii fondurilor administrate să beneficieze de asemenea randamente, implicând în finanţarea proiectului numeroase fonduri, fie în calitate de acţionari, fie în calitate de investitori în obligaţiuni, randamentele fiind foarte bune, cu o dobândă depăşind frecvent 10%, iar obligaţiunile au fost plătite la scadenţă, atât principalul cât şi dobânda, fără a exista reclamaţii din partea investitorilor.

Reţinând aceste motive de aparentă nelegalitate a Deciziei ASF nr. 961/2016, pe care intimata-reclamantă le-a indicat în cererea sa de suspendare a executării actului administrativ contestat, se observă că judecătorul fondului, analizând condiţia existenţei unui caz bine justificat, a constatat că numita A. a fost sancţionată "pentru fapte de care nu este răspunzătoare, săvârşite înaintea începerii activităţii în cadrul B. SA în calitate de reprezentant al compartimentului de control intern", iar "în decizia a cărei suspendare se solicită, au fost reţinute mai multe contravenţii, fie în formă continuă, fie în formă continuată, din care unele se situează în perioada anterioară datei de 23 septembrie 2014, fie în integralitate, fie numai sub aspectul unor acte materiale ".

Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., aceste considerente sunt străine de natura cauzei, cât timp reclamanta nu a invocat în cererea sa pretinsa nelegalitate de Deciziei ASF nr. 961/2016 rezultată din sancţionarea sa pentru fapte pe care nu le-ar fi săvârşit, unele fiind anterioare numirii sale în funcţia de reprezentant al compartimentului de control intern din cadrul B. SA, numire ce a avut loc la data de 23 septembrie 2014.

Este real că prin răspunsul la întâmpinarea depusă de pârâta ASF la dosarul de fond reclamanta A. a modificat cauza juridică a cererii sale de chemare în judecată, invocând un motiv nou de pretinsă nelegalitate a Deciziei de sancţionare nr. 961/2016, acela întemeiat pe răspunderea persoanei amendate pentru fapte care exced perioadei 23 septembrie 2014 - 15 mai 2015, susţinându-se că unele dintre aceste fapte erau anterioare numirii sale în funcţia de reprezentant al Compartimentului de Control Intern al B..

Un asemenea act procedural urma a fi calificat corect de către judecătorul fondului, sens în care erau incidente prevederile art. 204 C. proc. civ., iar în lipsa acestei calificări, aparenta nelegalitate a Deciziei ASF nr. 961/2016 putea fi analizată doar prin raportare la motivele de fapt şi de drept cuprinse în cererea de chemare în judecată, fără valorificarea unor motive noi inserate în răspunsul la întâmpinare depus la dosar.

Justificarea aparenţei de nelegalitate pe chestiuni străine de motivele de fapt invocate în cuprinsul cererii de suspendare reprezintă o extindere nepermisă a cercetării unor împrejurări pe care titularul acţiunii nu le-a avut în vedere, nefiind inserate în cererea de chemare în judecată şi nici formulată corespunzător o cerere de modificare a cererii iniţiale, încălcându-se, astfel, principiul disponibilităţii, ce guvernează procedura de judecată în materie civilă, în sens larg.

În vederea analizei pe care judecătorul fondului este chemat să o facă, la nivel de aparenţă, prin cercetarea sumară pe care o implică o astfel de cerere, limitele de care trebuie să se ţină seama sunt cele pe care titularul acţiunii le trasează, respectiv motivele de fapt şi de drept ce susţin cererea sa de luare a măsurii provizorii de suspendare, în cadrul cărora este chemată instanţa să deceleze dacă există sau nu un caz bine justificat pentru măsura solicitată.

Or, procedând la extinderea analizei acestei condiţii în afara limitelor arătate prin cererea de chemare în judecată, prima instanţă a reliefat în considerentele sale argumente care sunt străine de ceea ce formează cauza juridică a acţiunii pe care a soluţionat-o, fapt ce atrage casarea hotărârii pronunţate în aceste condiţii, consecinţa fiind acea a trimiterii dosarului spre rejudecare, aceleiaşi instanţe, pentru a se pronunţa asupra cererilor formulate în cauză în limitele investirii sale, prin examinarea acelor argumente de fapt şi de drept care sunt incluse în actele procedurale depuse la dosar (cererea de chemare în judecată şi întâmpinarea depuse la dosarul de fond).

Fiind fondat recursul declarat de pârâtă ASF pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., nu vor mai fi examinate criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., fiind de prisos această analiză în raport de soluţia pronunţată în cauză.

II.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtă ASF împotriva Sentinţei civile nr. 1971 din 26 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sentinţă pe care o va casa, şi, în consecinţă, va dispune trimiterea cauzei aceleiaşi instanţe, spre rejudecare, conform îndrumărilor arătate în secţiunea II.1.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva Sentinţei civile nr. 1971 din 26 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 martie 2019.

Procesat de GGC - LM