ANI evaluation report: criminal referral excluded from review but administrative conflict-of-interest finding remanded for merits

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 noiembrie 2015, sub nr. x/2015, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate Bucureşti, anularea raportului de evaluare nr. x din 28 octombrie 2015, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 32 din 24 februarie 2016, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca inadmisibilă, cererea având ca obiect "conflict de interese/incompatibilitate - constatate de ANI" formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate Bucureşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei nr. 32 din 24 februarie 2016 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, recurentul-reclamant A. a formulat recurs invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În cadrul cazului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. recurentul a arătat că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, şi anume dreptul de soluţionare a cererii în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile (art. 5 C. proc. civ.), dreptul la un proces echitabil (art. 6 C. proc. civ.), dreptul de dispoziţie al părţilor (art. 9 C. proc. civ.), principiul aflării adevărului (art. 22 C. proc. civ.).

A mai susţinut recurentul că obiectul acţiunii îl constituie anularea raportului de evaluare încheiat de ANI şi nu anularea unei sesizări penale. Însă instanţa de fond nu a respectat dreptul de dispoziţie al procesului civil schimbând obiectul şi limitele învestirii instanţei date de reclamant prin cererea de chemare în judecată, în scopul de a crea o inadmisibilitate a acţiunii.

Examinarea legalităţii actului administrativ este de competenţa exclusivă a instanţei de contencios administrativ, procedura contenciosului administrativ fiind prioritară şi garantată constituţional, constituind o chestiune prealabilă pentru organele de urmărire penală care nu pot fi mai presus de lege şi de instanţele de contencios administrativ şi care sunt obligate să ţină seama de soluţia ce va fi dată în acţiunea de contencios administrativ.

În cadrul cazului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurentul a susţinut că interpretarea şi aplicarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 în sensul excluderii de la controlul instanţei de contencios administrativ a rapoartelor de evaluare comunicate şi organelor de urmărire penală constituie o încălcare a disp. art. 1 alin. (4) şi (5), art. 21, art. 52, art. 126 alin. (1) şi (6) din Constituţia României.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii atacate ca temeinică şi legală.

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată arătând în plus că trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 astfel încât este nelegală respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în contencios administrativ pe motivul sesizării organelor de urmărire penală pentru o infracţiune săvârşită în legătură cu actul administrativ.

Prin concluziile scrise transmise la dosarul cauzei recurentul a mai arătat că raportul de evaluare nu vizează exclusiv constatarea unor indicii privind posibila săvârşire a infracţiunii de conflict de interese ci, în primul rând aşa cum rezultă din conţinutul actului, se constată existenţa conflictului de interese.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Examinând motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat şi îl va admite, va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare în ceea ce priveşte constatarea conflictului de interese administrativ.

Obiectul cauzei îl formează anularea raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Prin raportul de evaluare nr. x octombrie 2015, Agenţia Naţională de Integritate a constatat că în mandatul reclamantului de primar al comuna Brodina, jud. Suceava, în mandatul 2012-2016, (mandat încetat înainte de data de 16 martie 2015), nu a fost respectat regimul juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 70, art. 71 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 şi au fost identificate indicii privind posibila săvârşire a infracţiunii asimilată faptelor de corupţie prevăzută de art. 12 din Legea nr. 78/2000 şi a infracţiunii de conflict de interese incriminată de art. 301 C. pen., întrucât a semnat:

- 7 contracte de lucrări, 2 contracte de servicii, 3 acorduri cadru de servicii încheiate între Primăria Comunei Brodina şi SC B. SRL, SC C. SRL precum şi ordinele de plată prin care Primăria Brodina a efectuat plaţi către aceste societăţi;

- 4 contracte de vânzare-cumpărare între Primăria Comunei Brodina şi SC B. SRL, între Primăria Comunei Brodina şi soţia primarului (D.), respectiv fiul primarului (E.);

- a aprobat raportul procedurii nr. x din 9.07.2012 şi raportul procedurii nr. x/04.04.2013 ce au stat la baza atribuirii a trei dintre contractele de lucrări menţionate anterior, contracte de finanţare din fonduri europene nerambursabile.

S-a considerat, astfel, că reclamantul a avut posibilitatea să anticipeze realizarea unui folos material pentru soţia şi fiul său precum şi pentru SC B. SRL şi SC C. SRL societăţi cu care s-a aflat în raporturi comerciale în ultimii 5 ani anterior alegerii sale ca primar la alegerile locale din iunie 2012.

În analizarea şi admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, invocată de intimată, instanţa de fond a reţinut, faţă de prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2004, potrivit cărora sancţiunea administrativă devine aplicabilă în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni, că în mod evident raportul de evaluare nu produce niciunul dintre efectele conflictului de interese în materie administrativă, fiind exclusiv un act de sesizare a organelor de urmărire penală în înţelesul art. 288 şi art. 290 C. proc. civ..pen. raportat la art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 176/2010 "raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activităţii de evaluare şi după caz, organelor de urmărire penală şi celor disciplinare.".

Art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 recunoaşte persoanei care face obiectul evaluării dreptul de a contesta raportul de evaluare a conflictului de interese la instanţa de contencios administrativ.

În conformitate cu dispoziţiile art. 22 din Legea nr. 176/2010, "persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ".

Înalta Curte constată că dreptul persoanelor evaluate de a contesta raportul de evaluare la instanţa de contencios administrativ se referă la conflictul de interese de ordin administrativ şi nu la cel de natură penală, deşi textul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 face referire la contestarea raportului de evaluare, în general, fără a face vreo distincţie.

În condiţiile în care raportul de evaluare ar fi conţinut doar dispoziţia de sesizare a parchetului cu privire la existenţa indiciilor infracţiunii de conflict de interese, cenzura instanţei de contencios administrativ ar fi presupus a se pronunţa cu privire la existenţa sau inexistenţa unei infracţiuni, competenţă pe care instanţa de contencios nu o are.

Însă, prezentul raport de evaluare, a cărui anulare se solicită, conţine atât concluzii în ceea ce priveşte constatarea nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese ce fac obiectul Legii nr. 161/2003, cât şi identificarea indiciilor privind posibila săvârşire de infracţiuni ce fac obiectul cadrului procesual penal.

Într-adevăr, aspectele din raportul de evaluare prin care se sesizează organele de cercetare penală, în vederea efectuării de cercetări specifice cu privire la existenţa elementelor constitutive ale infracţiunii de conflict de interese, reprezintă o sesizare a organelor penale şi nu reprezintă un act administrativ pentru a putea face obiectul controlului instanţei de contencios administrativ.

În acest context, rezultă că sesizarea pe care o face A.N.I. către organul de urmărire penală priveşte cercetarea existenţei infracţiunii de conflict de interese, prevăzută şi pedepsită de art. 301 C. pen., sau a infracţiunii asimilate faptelor de corupţie, prev. de art. 12 din legea nr. 78/2000.

Sesizarea formulată de A.N.I. nu formează obiectul analizei judiciare de către instanţa de contencios administrativ, existenţa faptei penale urmând a fi stabilită în cadrul procesului penal.

Această latură a raportului, în cauză act de sesizare a organelor de cercetare penală, nu îndeplineşte condiţiile impuse de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, fiind un act de sesizare în înţelesul dat de dispoziţiile art. 288 şi art. 290 C. proc. pen.

Pentru a fi considerat act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, trebuie să fie îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Astfel, Înalta Curte constată că actul ce constituie obiectul cauzei cuprinde atât nerespectarea regimului juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 70, art. 71 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, cât şi constatarea indiciilor de posibila săvârşire de infracţiuni, pârâta dispunând sesizarea parchetului în vederea efectuării de cercetări cu privire la săvârşirea infracţiunilor.

Într-adevăr, sesizarea parchetului nu face parte din categoria actelor cenzurabile pe calea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, ci este supusă regulilor de procedură penală, astfel încât în mod judicios instanţa de fond a respins acţiunea ca inadmisibilă sub aspectul verificării legalităţii sesizării organelor de urmărire penală.

Prin urmare, Înalta Curte constată că poate forma obiectul unei acţiuni la instanţa de contencios administrativ numai acea parte a raportului de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existenţa conflictului de interese de natură administrativă, motiv pentru care instanţa de control judiciar va admite recursul reclamantului doar sub acest aspect, va casa în parte hotărârea atacată şi va trimite cauza spre rejudecare în ceea ce priveşte constatarea conflictului de interese administrativ, cu privire la care cererea de chemare în judecată nu a fost soluţionată în fond.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în baza dispoziţiilor 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 32 din 24 februarie 2016 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare în ceea ce priveşte constatarea conflictului de interese administrativ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva Sentinţei nr. 32 din 24 februarie 2016 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare în ceea ce priveşte constatarea conflictului de interese administrativ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 ianuarie 2019.

Procesat de GGC - CL