Validity of heritage authority condition restricting construction in historical zone and inapplicability of legitimate expectation doctrine

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 14.09.2015, sub nr. x/2015, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii - Direcţia Generală Juridică şi Patrimoniu Cultural, a solicitat ca anularea condiţiei cuprinse în avizul nr. x/2015 emis de către pârât, obligarea acestuia la acoperirea prejudiciului cauzat şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond.

Prin Sentinţa nr. 102 din data de 4 martie 2016 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile invocate de pârâtul Ministerul Culturii - Direcţia Generală Juridică şi Patrimoniu Cultural şi contestaţia formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii - Direcţia Generală Juridică ş Patrimoniu Cultural, având ca obiect "anulare act administrativ".

3. Cererea de recurs.

Împotriva Sentinţei nr. 102 din data de 4 martie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L.

3.1. Un prim motiv este reprezentat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv de faptul ca hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din considerentele hotărârii recurate reiese faptul ca instanţa nu a realizat o judecată verificată în concret în speţă deoarece motivarea nu este corespunzătoare, fiind sprijinită pe formulări generale, abstracte, fiind nerespectate exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ. Instanţa nu face o judecată de valoare, mulţumindu-se a reda argumentele generale reţinute de comisie, în hotărâre neregăsindu-se argumentele proprii, circumscrise speţei. Astfel, instanţa nu a realizat un raţionament juridic, limitându-se la redarea următoarelor formulări generice: "(...) soluţia propusă de beneficiar nu ţine cont de ţesutul urban, scara contextului urban, tipologia tronsoanelor. De asemenea, Comisia a reţinut ca în configuraţia propusă de beneficiar nu este respectată schema stradală x, regimul de înălţime al zonei de protecţie al monumentelor istorice, iar alinierea clădirilor la str. x nu respectă aliniamentul zonei. Densitatea clădirilor proiectate este în grav contrast faţă de centrul istoric care se află în vecinătatea amplasamentului. Distanţele dintre clădiri nu respectă distanţele impuse legal."

3.2. Un al doilea motiv este reprezentat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv de faptul că hotărârea instanţei a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşita a normelor de drept material.

Instanţa se rezumă la a motiva: Acest argument (faptul că anterior au fost emise două avize favorabile pentru aceeaşi zonă de investiţie şi faptul că nu se arată motivul pentru care să nu se edifice cele două corpuri B şi E) nu este unul de nelegalitate a avizului ce face obiectul contestaţiei, iar instanţa nu este învestită a compara avizele anterioare cu documentaţiile specifice, pentru a putea concluziona în sensul dorit de reclamantă.

Apreciază că o astfel de motivare este un refuz voalat de a soluţiona pricina, aducând în acest sens atingere art. 3 din C. civ. Potrivit acestui articol, judecătorul care va refuza de a judeca, sub cuvânt ca legea nu prevede, sau că este întunecată sau neîndestulătoare, va putea fi urmărit ca culpabil de denegare de dreptate.

Or, potrivit rolului judecătorului în aflarea adevărului, instanţa avea dreptul şi totodată obligaţia nu numai de a pune în discuţia părţilor orice împrejurări de fapt sau de drept, dar şi de a se apleca asupra acestor apărări şi de a le judeca în consecinţă.

De asemenea, sentinţa ce face obiectul prezentei cereri a fost pronunţată cu încălcarea principiului legalităţii actelor administrative. Astfel, având în vedere cele două avize favorabile primite anterior, precum şi faptul ca documentele depuse la instituţia pârâtă atestă faptul că zona unde se doreşte construirea imobilelor nu se află în zona de protecţie a monumentelor istorice, este evident faptul că la momentul la care subscrisa a formulat cererea pentru eliberarea unui nou aviz, am avut speranţa legitimă că acesta va fi unul favorabil şi fără condiţionări, la fel ca şi cele obţinute anterior.

Or, principiul speranţei legitime constituie o componentă a principiului legalităţii actelor administrative şi instituie, pe de o parte, obligaţia autorităţilor publice de a proteja aşteptările legitime ale particularilor, iar pe de altă parte, instituie dreptul acestora de a evolua într-un cadru juridic stabil şi previzibil în care să aibă încredere, fiind la adăpost de modificările brutale ale acestora.

În plus, instanţa în mod eronat nu a efectuat controlul de oportunitate asupra actului administrativ atacat în cauză întrucât din considerente reiese indubitabil că instanţa a realizat doar un control de legalitate, deşi în acţiunea formulate am criticat atât aspecte ce ţin de legalitate, cât şi aspecte ce ţin de netemeinicie. În acest sens, doctrina şi practica judiciară au statuat ca instanţei de contencios administrativ îi este conferită prin interpretarea sistematică a art. 2 lit. n) şi art. 18 din Legea nr. 544/2004 prerogativa de a exercita un control de legalitate/temeinicie asupra actului administrativ atacat de către persoana vătămata în dreptul ori în interesul sau privat legitim.

Mai mult, în doctrină s-a afirmat ca "judecătorul de drept administrativ are dreptul să cenzureze excesul de putere al administraţiei publice, concretizat în acte administrative abuzive sau în refuzul de a răspunde solicitantului, ceea ce constituie nesocotiri ale intereselor publice şi private legitime ale persoanelor fizice şi juridice".

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

5.1. În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 08 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 19 noiembrie 2018.

5.2. Aspecte de fapt relevante

Prin Avizul nr. x/2015 emis de către pârâtul Ministerul Culturii - Direcţia Generală Juridică şi Patrimoniu Cultural s-a acordat recurentei reclamante S.C. A. S.R.L., "Aviz favorabil" pentru realizarea proiectului privind construcţia unui imobil, ansamblu rezidenţial de locuinţe S+P+5_6 retras, compus din 7 blocuri având POT 25%, CUT 2,5 cu parcări la demisol, subsol organizare şantier şi împrejmuire teren.

Avizul favorabil a impus condiţia de a nu edifica corpurile B şi E, condiţie cărei anulare se solicită în prezenta cauză.

S-a reţinut ca motiv al condiţionării impuse faptul că proiectul de construcţie tratează propuneri de reglementări urbanistice prin care se modifică o parte din reglementările urbanistice avizate de Ministerul Culturii şi aprobate de Consiliul Local al Mun. Craiova prin HCL nr. 161/2008, pentru o parcelă de teren situată în zona protejată - centrul istoric al mun. Craiova - monument istoric cod DJ II-A 08068, încadrat în grupa valorică A.

Argumentele pentru impunerea condiţionării de a nu edifica cele două corpuri B şi E constau în faptul că soluţia propusă de beneficiar nu ţine cont de ţesutul urban, scara contextului urban, tipologia tronsoanelor. De asemenea, în configuraţia propusă de beneficiar nu este respectată schema stradală existentă, regimul de înălţime al zonei de protecţie a monumentelor istorice, iar alinierea clădirilor la str. x nu respectă aliniamentul zonei. Densitatea clădirilor proiectate este în grav contrast faţă de centrul istoric care se află în vecinătatea amplasamentului. Distanţele dintre clădiri nu respectă distanţele impuse legal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

6.1. Motivul de recurs prevăzut în art. 488 pct. 6 vizează ipoteze variate: nemotivare, motivare insuficientă sau motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii, recurenta oprindu-se la teza nemotivării, susţinând că instanţa nu a făcut o judecată de valoare, nu şi-a prezentat argumentele proprii, circumscrise cauzei.

Contrar afirmaţiei recurentei, hotărârea este motivată, argumentarea acesteia fiind logică, clară, coerentă şi în acord cu prevederile legale aplicabile contenciosului administrativ.

De principiu, un raţionament logico-juridic neconvingător pot conduce la o nemotivare/motivare necorespunzătoare însă, în speţă, faptul că recurenta-reclamantă nu a agreat raţionamentul judecătorului fondului, nefiind în acord cu acesta, nu poate echivala cu o nemotivare/motivare necorespunzătoare. Interpretarea într-o altă modalitate decât cea agreată de recurenta reclamantă a probelor administrate în cauză şi a dispoziţiilor legale incidente nu echivalează cu absenţa motivării, în sensul prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

În analiza deciziei recurate se constată că instanţa de fond a argumentat soluţia pronunţată cu respectarea cerinţelor art. 425 C. proc. civ., care reglementează conţinutul hotărârii judecătoreşti şi cele ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului care garantează dreptul la un proces echitabil, motivarea hotărârii reprezentând o garanţie procesuală esenţială, întrucât instanţa de fond a expus argumentele de fapt şi de drept care au determinat deznodământul judiciar în cauza dedusă judecăţii, hotărârea conţinând suficiente elemente care fac posibil controlul hotărârii în căile de atac.

Prin urmare, în criticile subsumate prevederilor art. 488 pct. 6 C. proc. civ. vor fi înlăturate.

6.2. Nu poate fi reţinută nici incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea greşită a legii.

În speţă, recurenta reclamantă este nemulţumită de conţinutul Avizului favorabil nr. 193/ZP/2015 eliberat acesteia, din perspectiva condiţiilor impuse. În acest sens, impută instanţei de fond faptul că a încălcat principiul legalităţii actelor administrative întrucât zona unde se doreşte construirea imobilelor nu se află în zona de protecţie a monumentelor istorice şi principiul speranţei legitime, existând anterior două avize favorabile pentru aceeaşi zonă. În acelaşi timp, instanţa nu a realizat un control de oportunitate asupra actului contestat.

Faţă de aceste critici, Înalta Curte reţine că la data de 07.08.2015 a fost emis de Ministerul Culturii, în baza prevederilor art. 26 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, avizul favorabil nr. 193/ZP/2015 privind construire imobile de locuinţe S + P+ 5-6 retras, cu parcări la demisol şi subsol, amenajări ale terenului, organizare de şantier şi împrejmuire teren în str. x, Craiova, jud. Dolj, valabil cu condiţia de a nu se edifica corpurile B şi E, comunicat reclamantei la data de 13.08.2015. Argumentele pentru impunerea condiţionării de a nu edifica cele două corpuri B şi E au avut în vedere următoarele:

- soluţia propusă de beneficiar nu ţine cont de ţesutul urban;

- scara contextului urban; tipologia tronsoanelor;

- configuraţia propusă de beneficiar nu respectă schema stradală existentă;

- regimul de înălţime al zonei de protecţie a monumentelor istorice;

- alinierea clădirilor la str. x nu respectă aliniamentul zonei;

- densitatea clădirilor proiectate este în contrast faţă de centrul istoric care se află în vecinătatea amplasamentului;

- distanţele dintre clădiri nu respectă distanţele impuse legal.

Văzând dispoziţiile art. 26, 30, 31 şi 33 din Legea nr. 422/2001, instanţa de recurs apreciază că avizul favorabil contestat în parte a fost emis în condiţiile prevăzute de legea specială a protejării monumentelor istorice şi de Regulamentul de Organizare şi Funcţionare al Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013. Relevante în acest sens sunt şi dispoziţiile înscrise în Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, care preiau şi dezvoltă textele legale înscrise în Legea nr. 422/2001.

Faptul că anterior au fost emise alte două avize favorabile pentru aceiaşi zonă de investiţie, respectiv str. x nu este, aşa cum corect susţine instanţa de fond, un element de nelegalitate, neputându-se, în acest cadru procesual, compara avizele anterioare, cu documentaţiile specifice, pentru a putea concluziona în sensul dorit de reclamantă.

Nu se poate vorbi, în acest sens, de un refuz de a judeca, argumentele în respingerea acestei teze raportându-se la faptul că nu i se poate reproşa instanţei de fond interpretarea unui text de lege în alt sens decât cel pretins de reclamantă, iar operaţiunile de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale sunt atributul exclusiv al instanţelor de judecată şi sunt inerente procesului decizional, doar în absenţa realizării acestor operaţiuni, putându-se invoca dispoziţiile art. 5 alin. (2) C. proc. civ./art. 3 C. civ. potrivit cărora niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă.

În ceea ce priveşte controlul de oportunitate şi cenzurarea excesului de putere, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri constă în exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, iar excesul de putere este definit la lit. n) a aceluiaşi articol ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Excesul de putere, invocat ca temei al acţiunii în contencios administrativ, permite instanţei să examineze conduita autorităţilor publice din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi încadrării ei în limitele legale ale marjei de apreciere, prin prisma echilibrului rezonabil ce trebuie asigurat între interesul public şi drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actele administrative.

În speţă, fără a mai relua împrejurările de fapt şi de drept foarte bine punctate de judecătorul fondului, Înalta Curte constată că, condiţionarea emiterii avizului are un corespondent în realitatea materială care stă la baza limitării impuse şi, date fiind argumentele concrete legate de interesul public ocrotit, nu sunt întrunite elementele definitorii ale refuzului nejustificat de rezolvare a cererii.

În acord cu hotărârea primei instanţe, nu se poate vorbi nici de o speranţă legitimă în sensul drepturilor fundamentale ocrotite de Convenţie.

Pe cale jurisprudenţială, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a creat noţiunea de speranţă legitimă de a obţine un bun, această noţiune fiind folosită pentru prima oară în hotărârea Pine Valley Developments şi alţii contra Irlandei din 29 noiembrie 1991.

Jurisprudenţa decisivă în reglementarea noţiunii de speranţă legitimă de a obţine un bun a intervenit însă de-abia prin cauza Kopecky contra Slovaciei din 7 ianuarie 2003. Prin această hotărâre, Curtea a arătat că deşi art. 1 al Protocolului 1 trebuie să vizeze un drept de proprietate actual, Convenţia garantează speranţa legitimă de a obţine un bun ori o creanţă certă cu valoare patrimonială, consfinţind necesitatea existenţei unei baze în dreptul intern, acesta reprezentând criteriul decisiv pentru constatarea existenţei unei speranţe legitime. Prin hotărâre se restrânge raza de aplicare a art. 1 al Protocolului 1, dându-se autorităţilor naţionale o largă marjă de a aprecia din perspectiva dreptului intern care justifică o speranţă legitimă de a obţine un bun.

Din jurisprudenţa prezentată mai sus rezultă că speranţa legitimă de a obţine un bun reprezintă o extindere a aplicării art. 1 al Protocolului 1 şi asupra unor bunuri care nu se află încă în patrimoniul reclamantului, dar acesta are un drept de a obţine proprietatea asupra lor recunoscut de legislaţia statului. Desigur, nu va exista o speranţă legitimă în cazul în care există o controversă privitoare la modul de aplicare şi interpretare a normelor de drept intern, deoarece dreptul de a obţine bunul trebuie să fie incontestabil, dezideratul menţionat nefiind îndeplinit în cauza dedusă judecăţii.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., împotriva Sentinţei nr. 102 din 04 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., împotriva Sentinţei nr. 102 din 04 martie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 06 martie 2019.

Procesat de GGC - NN