Failure of National Bar Union Council to reply to request on disciplinary jurisdiction confirmed as unilateral administrative act; appeal dismissed

Asupra recursului de faţă:

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 24.11.2015 la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în Dosar nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul U.N.B.R. solicitând obligarea pârâtului să soluţioneze în termenul legal plângerea administrativ prealabilă trimisă prin fax la 19.10.2015 iar, în virtutea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 obligarea pârâtei la penalităţi în cuantum de 10.000 RON pentru fiecare zi de întârziere până la emiterea şi soluţionarea actului administrativ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa nr. 892 din 16 martie 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul U.N.B.R..

3. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei nr. 892 din 16 martie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Consiliul U.N.B.R., invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând modificarea hotărârii atacate şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

Acţiunea reclamantului este inadmisibilă pentru că nu Consiliul U.N.B.R. era competent să se pronunţe asupra cererii reclamantului, incidente în cauză fiind dispoziţiile speciale din Legea nr. 51/1995 şi din Statutul profesiei de avocat din materia cercetării disciplinare.

Numai în situaţia în care s-ar fi contestat cu recurs o decizie a Comisiei Centrale de Disciplină a U.N.B.R. Consiliul U.N.B.R., ca instanţă disciplinară, putea să se pronunţe dacă susţinerea reclamantului cu privire la judecarea plus petita sau extra petita faţă de obiectul acţiunii disciplinare este sau nu întemeiată.

Or, nu ne aflăm în ipoteza de mai sus, astfel încât Consiliul U.N.B.R. nu avea dreptul să se pronunţe asupra cererii reclamantului. În caz contrar, s-ar fi adus atingere atribuţiilor Comisiei Centrale de Disciplină, fiind inadmisibil ca acesta să se interfereze cu actul de judecată disciplinară.

Aplicabile în cauză sunt dispoziţiile din Legea nr. 51/1995 şi Statut referitoare la răspunderea disciplinară şi nu cele privind nesoluţionarea unei cereri în termenul legal cuprinse la art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, cum în mod greşit a interpretat instanţa de fond.

Invocarea de către reclamant a prevederilor art. 66 lit. c) din Legea nr. 51/1995 în sensul că intră în competenţa Consiliului U.N.B.R. şi competenţa de a rezolva "orice probleme interesând profesia de avocat între sesiunile Congresului avocaţilor, cu excepţia acelora care sunt date în competenţa exclusivă a Congresului avocaţilor", trebui înţeleasă în sensul că respectiva competenţă se exercită în limitele legii, iar cererea de a se pronunţa asupra unor chestiuni de competenţa exclusivă a comisiilor de disciplină nu poate intra în sfera de aplicare a art. 66 lit. c).

În concluzie, solicită admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul respingerii acţiunii ca inadmisibilă, cu obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată suportate de U.N.B.R. în fond şi recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Reclamantul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Obiectul dosarului este "Refuz soluţionare cerere noul C. proc. civ.", mai precis intimatul A. a trimis o cerere către recurentul Consiliul U.N.B.R. prin care a solicitat emiterea unei hotărâri administrative prin care să răspundă la întrebarea profesională "Dacă o instanţă disciplinară a profesiei de avocat poate judeca plus petita sau extra petita faţă de pretenţia (obiectul) acţiunii disciplinare promovate de Consiliul unui Barou, respective U.N.B.R.", la care nu recurentul nu a răspuns deloc.

Recurentul Consiliul U.N.B.R. consideră că nu există obligaţia Consiliului U.N.B.R. de a răspunde în termenul de 30 de zile conform prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Acest raţionament este total greşit şi prima instanţă în mod corect şi legal şi a motivat acest aspect.

Astfel, Curtea de Apel apreciază în mod corect că recurentul este o autoritate publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 şi că avea obligaţia de a răspunde la cererea reclamantului-intimat A.

Faptul de a nu răspunde în termenul legal se asimilează unui act administrativ unilateral, iar o astfel de nesoluţionare a unei cereri în termenul legal poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.

Toate argumentele din recurs au fost reiterate şi în întâmpinare şi acestea nu sunt argumente care să ducă la inadmisibilitatea acţiunii sau la concluzia ca intimatul-reclamant A. nu trebuia să primească un răspuns în termenul legal de 30 de zile de la Consiliul U.N.B.R.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 18 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 6.03.2019.

5.2 . Aspecte de fapt şi de drept relevante

Printr-o cerere transmisă de reclamantul A. către pârâtul Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România la data de 19.10.2015 s-a solicitat emiterea de către pârât a unei hotărâri administrative prin care să răspundă la întrebarea:

"Dacă o instanţă disciplinară a profesiei de avocat poate judeca plus petita sau extra petita faţă de pretenţia (obiectul) acţiunii disciplinare promovate de Consiliul unui Barou, respectiv Consiliul U.N.B.R.?".

Pârâtul Consiliul U.N.B.R. nu a comunicat vreun răspuns la cererea reclamantului nici anterior formulării prezentei acţiuni şi nici pe parcursul litigiului de faţă.

Au fost invocate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b), h), art. 2 alin. (2), art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţele atacate, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul declarat este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Instanţa de fond a reţinut că nu i s-a răspuns reclamantului la cererea prin care a solicitat emiterea unei hotărâri administrative prin care să se arate dacă o instanţă disciplinară a profesiei de avocat poate să judece plus petita sau extra petita faţă de obiectul acţiunii disciplinare promovate de consiliul unui barou sau de Consiliul U.N.B.R.

Consideră instanţa că există obligaţia Consiliului U.N.B.R. de a răspunde la cerere în termen de 30 de zile de la înregistrarea acesteia, conform prevederilor art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, iar faptul de a nu răspunde la cerere în termenul legal se asimilează cu un act administrativ unilateral şi dă dreptul reclamantului de a se adresa cu acţiune în contencios administrativ potrivit art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Curtea a apreciat că pârâtul Consiliul U.N.B.R. este o autoritate publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 astfel că avea obligaţia de a emite un răspuns la cererea reclamantului transmisă la data de 19.10.2015, în sensul de a se exprima explicit şi motivat dacă admite sau respinge cererea reclamantului, în termenul legal de 30 de zile prev. de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată şi mai ales petitul acţiunii, rezultă că reclamantul invocă nesoluţionarea în termen a cererii sale de către pârât, motiv pentru care, în cadrul procesual de faţă, instanţa de contencios a considerat că nu poate analiza aspecte ce ţin de temeinicia cererii adresate de reclamant pârâtului şi la care pârâtul nu a răspuns în termenul legal, ci doar aspectul nesoluţionării cererii reclamantului în termenul legal iar aspectele de inadmisibilitate sunt argumente ce ţin de soluţionarea fondului cererii.

Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanţei de contencios administrativ cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri.

Aşadar, dreptul la acţiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce priveşte un act administrativ unilateral, ci şi în cazul unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, reţinând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Analiza acţiunii reclamantului trebuie pornită de la obiectul acesteia. Prezenta acţiune, aşa cum a fost formulată, este o acţiune determinată de refuzul autorităţii pârâte de a soluţiona cererea reclamantului prin care solicita un răspuns la o întrebare de natură profesională, punctuală.

Spre deosebire de actul administrativ unilateral tipic, astfel cum este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004, în cazul căruia contenciosul subiectiv tipic are ca obiect anularea actului, recunoaşterea dreptului sau interesului legitim şi repararea pagubei, în ipoteza reglementată de art. 2 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, respectiv a actului administrativ unilateral asimilat sub forma nesoluţionării în termenul legal a cererii (tăcerea administraţiei), acţiunea ce poate fi exercitată poate avea ca obiect doar obligarea autorităţii de a emite actul respectiv şi, eventual, repararea pagubei cauzată prin neemiterea la timp a actului respectiv.

Distincţia aceasta rezultă şi din analiza dispoziţiilor art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi este importantă pentru că, în cazul celei de-a doua acţiuni, instanţa nu se poate substitui administraţiei pentru a analiza pe fond temeinicia pretenţiei ci poate impune acesteia doar emiterea actului procedural prin care va pronunţa o soluţie favorabilă sau nefavorabilă particularului.

Aplicând în speţa dedusă judecăţii această teorie, Înalta Curte reţine că cererea reclamantului, prin care solicită răspuns la o întrebare legată de competenţa unei instanţe disciplinare, trebuia să primească un răspuns adecvat din partea autorităţii pârâte, chiar dacă acest răspuns ar fi făcut referire la competenţele Consiliului, pe de-o parte, respectiv ale Comisiei Centrale de Disciplină, pe de altă parte.

Dreptul ce i-a fost vătămat reclamantului prin nesoluţionarea în termen a cererii este cel de a-i fi soluţionată cererea în termenul legal, respectiv de a primi un răspuns adecvat solicitării sale.

Ca atare, recurentul-intimat se află în eroare atunci când apreciază că, nu numai în situaţia în care s-ar fi contestat o decizie a Comisiei Centrale de Disciplină a U.N.B.R., Consiliul U.N.B.R., ca instanţă disciplinară, putea să se pronunţe, excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost judicios analizată de către instanţa de fond.

Sancţionând tăcerea administraţiei, se impune ca autoritatea competentă să emită un răspuns pe care îl consideră pertinent.

Aşa cum s-a arătat, singura cerere admisibilă, întemeiată pe dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, era cea de obligare a pârâtului la emiterea unui răspuns, aşa cum corect a apreciat şi instanţa de fond.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul U.N.B.R. împotriva Sentinţei nr. 892 din 16 martie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul U.N.B.R. împotriva Sentinţei nr. 892 din 16 martie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 06 martie 2019.

Procesat de GGC - NN