Health fund wins appeal; clawback notice upheld, case remanded for retrial.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 noiembrie 2015, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, a solicitat:

- anularea Notificării nr. x/29.04.2015, transmisă reclamantei de către CNAS, prin care au fost comunicate datele în vederea stabilirii, declarării şi achitării contribuţiei clawback aferentă trimestrului I al anului 2015;

- anularea Adresei nr. x/16.06.2015, completată prin Adresa nr. x/10.08.2015, prin care CNAS a răspuns contestaţiei administrative formulate de reclamantă;

- obligarea CNAS la comunicarea valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, consum aferent vânzărilor reclamantei;

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1320 din 19 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea reclamantei şi a anulat Adresa nr. x/29.04.2015 şi Adresa nr. x/16.06.2015, urmând ca pârâta să comunice o nouă notificare, în condiţii de legalitate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond a formulat recurs pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii reclamantei, ca neîntemeiată.

În motivare a arătat că instanţa de fond a reţinut greşit că notificarea nu îndeplineşte cerinţa motivării în drept şi în fapt. În preambulul notificării sunt menţionate temeiurile de drept ale emiterii ei, respectiv dispoziţiile Legii nr. 95/2006 şi cele ale O.U.G. nr. 77/2011. Cât priveşte starea de fapt, prin notificare s-a adus la cunoştinţa reclamantei procentul de contribuţie şi consumul de medicamente aferent reclamantei pentru trimestrul I 2015, suportat din FNUASS şi din bugetul MS, în conformitate cu art. 3 alin. (3) şi art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 77/2011. Baza de calcul a contribuţiei o reprezintă, conform reglementării legale, raportările furnizorilor de servicii medicale (farmacii, unităţi sanitare cu paturi şi centre de dializă) către casele de sănătate. Raportările sunt asumate pentru corectitudine de către furnizorii de servicii medicale şi sunt validate de casele de sănătate, fiind transmise reclamantei aşa cum au fost colectate de la casele de sănătate teritoriale.

Greşite sunt şi susţinerile instanţei de fond potrivit cărora procentul p şi valoarea consumului de medicamente indicate prin notificare sunt valori netransparente, pentru care nu sunt indicate toate elementele care au condus la stabilirea lor.

Procentul p a fost calculat după formula prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 77/2011, modificată prin O.U.G. nr. 69/2014, incidente fiind şi dispoziţiile art. 5 alin. (3), (4) şi (7) din acelaşi act normativ, referitoare la modul de colectare a datelor referitoare la consum şi transmiterea acestora către deţinătorii de autorizaţii de punere pe piaţă sau către reprezentanţii acestora.

Instanţa de fond critică, practic, dispoziţiile legale care reglementează mecanismul taxei clawback şi sistemul de raportare instituit prin O.U.G. nr. 77/2011 şi prin legislaţia derivată.

De asemenea, datele comunicate de CNAS le permite deţinătorilor de autorizaţii de punere pe piaţă să declare şi să achite contribuţia, în condiţiile legii.

Cât priveşte reţinuta lipsă a documentelor primare, arată că înscrisurile care au stat la baza emiterii notificării au fost depuse la dosarul cauzei.

Pentru trimestrul I 2015, cadrul normativ arată că, pentru calculul contribuţiei, se are în vedere consumul de medicamente, iar nu valoarea vânzărilor DAPP. Datele referitoare la consum sunt conforme cu realitatea întrucât sunt: datele raportate de farmacii referitoare la medicamentele eliberate asiguraţilor, decontate din FNUASS şi datele raportate de unităţile sanitare şi centrele de dializă, înregistrate în evidenţele acestora, urmare a procedurilor de achiziţii de medicamente necesare acordării serviciilor medicale către asiguraţi. Datele primare la care se referă instanţa de fond se află în posesia caselor de asigurări de sănătate teritoriale. Facturile şi borderourile centralizatoare transmise de către farmacii, de altfel, nu oferă informaţii relevante legate de consumul trimestrial individual al fiecărui plătitor de contribuţie, nefiind întocmite pe fiecare cod CIM sau deţinător APP. Raportările transmise de unităţile cu paturi şi de către centrele de dializă cuprind doar situaţii valorice centralizate, de asemenea, neîntocmite distinct pe fiecare cod CIM sau deţinător APP.

În egală măsură, a fost avută în vedere lista de medicamente pentru care reclamanta datorează contribuţia, depusă chiar de către aceasta la CNAS.

De altfel, prin Decizia nr. 789/2015, Curtea Constituţională a statuat că transmiterea în format electronic a datelor de calcul al contribuţiei este constituţională şi este menită a elimina barierele administrative, în scopul instituirii unei proceduri caracterizate prin simplificare şi celeritate în comunicarea informaţiilor.

Prin aceeaşi decizie, Curtea Constituţională a statuat şi asupra regimului juridic distinct al deţinătorilor de autorizaţii de punere pe piaţă, în raport cu "ceilalţi actori de pe lanţul de distribuţie", caracterizat de certitudinea vânzării şi încasării contravalorii medicamentelor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit numai în sarcina lor suportarea contribuţiei clawback.

Recurenta se referă, prin recursul său, şi la anumite coduri CIM, menţionate explicit în cererea de chemare în judecată ca fiind înregistrate cu un consum greşit, arătând că a răspuns contestaţiei administrative a reclamantei referitoare la aceste aspecte, iar instanţa de fond nu a ţinut seama de acest răspuns.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. S.R.L. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că instanţa de fond a reţinut două argumente de nelegalitate în sprijinul soluţiei de anulare a notificării: 1) notificarea nu este motivată corespunzător şi 2) valoarea consumului (baza de calcul a contribuţiei) se referă la valoarea la care medicamentele au fost vândute de către deţinătorul de APP, fără taxa pe valoarea adăugată.

Prin recurs, CNAS a formulat critici doar cu privire la unul dintre argumentele instanţei, respectiv cel potrivit căruia notificarea nu este motivată corespunzător. Prin urmare, instanţa de recurs urmează să se pronunţe în limitele învestirii, strict cu privire la criticile formulate.

Cât priveşte nemotivarea actului administrativ, instanţa de fond a reţinut corect că CNAS nu a motivat în niciun fel datele comunicate prin notificare, nu a furnizat niciun fel de informaţii cu privire la modalitatea de calcul folosită pentru determinarea acestora şi nu a dat posibilitatea destinatarului notificării să verifice corectitudinea, legalitatea, acurateţea valorilor în discuţie. Orice creanţă fiscală se stabileşte ţinând cont de principiul transparenţei fiscale, în baza căruia contribuabilului trebuie să i se ofere posibilitatea de a cunoaşte şi înţelege modul de constituire a bazei de calcul pentru taxa, impozitul sau contribuţia pe care trebuie să o plătească.

Reclamanta, în calitate de DAPP, nu vinde medicamentele direct către pacienţi, ci către distribuitori, pe lanţ acumulându-se stocuri de medicamente. În aceste condiţii, CNAS este datoare să verifice îndeplinirea condiţiilor pentru plata contribuţiei. În speţă, CNAS nu a făcut aceste verificări şi nu a prezentat nicio explicaţie faţă de situaţia medicamentelor indicate de reclamantă, respectiv motivele pentru care valoarea consumului corespunde unor cantităţi mai mari decât cele puse pe piaţă. Astfel, notificării îi lipseşte motivarea în fapt, deşi CNAS se găseşte în posesia unor informaţii complete cu privire la cantitatea şi canalele de consum al medicamentelor. Valoarea consumului comunicată de CNAS nu include doar medicamentele real şi efectiv suportate din FNUASS şi din bugetul MS, iar includerea unor sume care nu au fost în mod real decontate din fonduri publice afectează legalitatea datelor comunicate - procentul p şi valoarea consumului de medicamente. Lista cuprinde medicamente care nu au fost produse şi comercializate de reclamantă sau medicamente care aveau perioada de valabilitate expirată în trimestrul I 2015 sau medicamente pentru care valoarea consumului raportată depăşeşte cu mult valoarea vânzărilor per total ale reclamantei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 25 aprilie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 18 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursurilor la data de 6 martie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Primul motiv de nelegalitate al Notificării, valorificat de instanţa de fond, se referă la nemotivarea în fapt şi în drept a acestui act administrativ.

Înalta Curte reţine că această împrejurare a fost reţinută cu aplicarea greşită a legii.

Actul normativ care reglementează contribuţia pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii (contribuţia clawback) este O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările ulterioare. Prin art. 3 şi art. 5 din ordonanţă sunt specificate: modalitatea de calcul a contribuţiei, datele care se comunică contribuabililor de către CNAS în vederea stabilirii, calculului şi declarării contribuţiei şi modalitatea de comunicare a acestor date.

Astfel, potrivit art. 3 alin. (1) - (3), în forma în vigoare în trimestrul I 2015, (1) Contribuţia trimestrială se calculează prin aplicarea unui procent "p" asupra valorii consumului de medicamente, suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, consum aferent vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie.

#M4

(2) Procentul "p" se calculează astfel:

(CTt - BAt)

CTt unde:

CTt = valoarea consumului total trimestrial de medicamente pentru care există obligaţia de plată prevăzută la art. 1, suportată din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, raportată Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate:

BAt = bugetul aprobat trimestrial, aferent medicamentelor suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, unde CTt şi BAt nu includ taxa pe valoarea adăugată, iar BAt este de 1.515 milioane RON.

(3) Valoarea procentului "p" se comunică persoanelor prevăzute la art. 1 de către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, odată cu consumul trimestrial prevăzut la art. 5 alin. (7).

Potrivit art. 5 alin. (3) - (7), (3) Stabilirea, calculul şi declararea contribuţiei trimestriale se efectuează de către persoanele obligate la plata acesteia, prevăzute la art. 1, după deducerea TVA-ului de către aceştia din valoarea aferentă consumului trimestrial de medicamente transmis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate conform alin. (7). Contribuţia trimestrială se declară de către plătitori la organul fiscal competent, până la termenul de plată al acesteia prevăzut la alin. (8).

(4) Farmaciile cu circuit deschis, unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă care utilizează medicamente potrivit prevederilor art. 1 şi 12 îşi asumă sub semnătură electronică şi raportează la casele de asigurări de sănătate valoarea aferentă consumului de medicamente care include şi TVA, care se suportă din bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, după cum urmează:

a) farmaciile cu circuit deschis raportează lunar consumul, în condiţiile contractului-cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate;

b) unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1 şi 12 raportează lunar, până la data de 15 a lunii curente pentru luna anterioară, la casele de asigurări de sănătate consumul de medicamente, pe baza metodologiei şi a formularelor de raportare aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

#B

(5) Unităţile sanitare cu paturi şi centrele de dializă care utilizează medicamentele prevăzute la art. 1, după aprobarea bugetului propriu, raportează caselor de asigurări de sănătate bugetul anual aferent medicamentelor suportate din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii. Pentru anul 2011, raportarea se face în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă.

#M4

(6) Casele de asigurări de sănătate raportează lunar consumul centralizat de medicamente către Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, în baza metodologiei şi a formatului aprobat prin ordin al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

(7) Casa Naţională de Asigurări de Sănătate transmite în format electronic persoanelor prevăzute la art. 1, până la finele lunii următoare expirării trimestrului pentru care datorează contribuţia, valoarea aferentă consumului centralizat de medicamente care include şi TVA suportat din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, pe baza raportărilor transmise de casele de asigurări de sănătate, conform datelor înregistrate în platforma informatică a asigurărilor sociale de sănătate.

Notificarea nr. x/29.04.2015 răspunde întocmai prevederilor legale citate, CNAS comunicând reclamantei, în temeiul O.U.G. nr. 77/2011, valoarea procentului p pentru trimestrul I 2015 şi valoarea consumului de medicamente, pe acelaşi trimestru, suportat din FNUASS şi din bugetul MS, pentru medicamentele din lista depusă de reclamantă şi pentru care aceasta datorează contribuţia, cu menţiunea că valoarea consumului conţine TVA, care urmează să fie scăzută de contribuabil, pentru stabilirea bazei impozabile.

În consecinţă, instanţa de fond a reţinut fără temei că notificarea nu furnizează suficiente date, care să permită destinatarului actului să verifice şi să evalueze motivele şi consecinţele actului şi care, deopotrivă, să permită controlul de legalitate în contencios administrativ. Asemenea alegaţii se constituie, aşa cum a arătat recurenta, în veritabile critici la adresa reglementării legale, iar nu la adresa actului administrativ, câtă vreme acesta a fost emis în conformitate cu normele care reglementează conţinutul său. Or, instanţa de contencios administrativ este ţinută să aplice legea.

Normele incidente nu prevăd transmiterea către contribuabil a "documentelor primare", pe care se bazează valorile comunicate, aşa cum a reţinut instanţa de fond. Prin urmare, reţinerea ca motiv de nelegalitate a actului a neîndeplinirii de către CNAS a acestui demers este lipsită de suport legal.

Cel de-al doilea motiv de nelegalitate reţinut, ce a condus la soluţia de anulare a notificării, este acela că din textul O.U.G. nr. 77/2011 nu rezultă în mod clar că, în notificare, trebuie indicată valoarea de compensare a medicamentelor. A reţinut instanţa de fond că actul normativ, în ansamblul său şi în special art. 3, ar fi imprecise, nerezultând dacă se referă la valoarea la care medicamentele au fost compensate sau la valoarea la care acestea au fost vândute de către deţinătorii de autorizaţii de punere pe piaţă. Pe cale de consecinţă, instanţa a arătat că se impune interpretarea normei în favoarea contribuabilului, reţinând că valoarea consumului se referă la valoarea la care medicamentele au fost vândute de către deţinătorii de autorizaţii de punere pe piaţă, fără TVA.

Cu titlu prealabil, se impune înlăturarea susţinerilor intimatei-reclamante, potrivit cărora, prin recursul declarat, pârâta CNAS nu ar fi criticat acest al doilea motiv de nelegalitate al notificării, reţinut de prima instanţă. Din conţinutul cererii de recurs rezultă că s-au formulat critici şi la adresa acestui argument de nelegalitate evidenţiat în fond. Astfel, CNAS a arătat că, pentru trimestrul I 2015, cadrul normativ se referă la calculul contribuţiei pe baza valorii consumului de medicamente suportat din FNUASS şi din bugetul MS, iar nu a valorii vânzărilor deţinătorului de autorizaţii de punere pe piaţă. În acelaşi sens, recurenta a citat şi Decizia nr. 789/2015 a Curţii Constituţionale, care se referă la corecta interpretare a sintagmei valoarea consumului.

Analizând criticile recurentei, Înalta Curte le constată fondate. Instanţa de fond a apreciat, cu greşita interpretare şi aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 77/2011, că valoarea consumului se raportează la valoarea de vânzare a medicamentelor de către deţinătorul autorizaţiilor de punere pe piaţă. În realitate, prevederile art. 3 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 5 alin. (7) din ordonanţă, conduc la concluzia indubitabilă că valoarea consumului se raportează la valoarea de compensare a medicamentelor din FNUASS şi din bugetul MS.

Într-adevăr, Decizia nr. 789/2015 a Curţii Constituţionale se referă la acest element de calcul al contribuţiei, într-o corectă interpretare a actului normativ care reglementează obligaţia de plată a contribuţiei, conform căreia valoarea consumului este suma valorilor de compensare a medicamentelor din FNUASS şi din bugetul MS, iar nu suma valorilor de vânzare a medicamentelor de către DAPP, pe lanţul de distribuţie. În cuprinsul deciziei, Curtea Constituţională a statuat că, (î)n aplicarea prevederilor legale de referinţă este stabilit, aşadar, modul de calcul al preţurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al preţului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuţie şi cota maximă a adaosului de farmacie. Câtă vreme deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuţia, cunoscând preţurile maximale ale medicamentelor, precum şi influenţa maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecţii care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că şi-au asumat că vor plăti o contribuţie raportată nu doar la preţul de producător. În acest cadru legal este la aprecierea deţinătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecinţa plăţii unei contribuţii într-un cuantum cât mai redus.

Celelalte motive de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată nu au fost tratate de prima instanţă, aceasta reţinând numai că nu poate verifica valoarea consumului pe anumite coduri CIM, datorită nemotivării actului administrativ.

Înalta Curte constată, în contextul reţinerii motivării corespunzătoare în fapt şi în drept a notificării, că aceste valori pot fi verificate de instanţa de fond, în concret, având ca punct de plecare răspunsul la contestaţia administrativă şi cu administrarea probelor pe care le va aprecia necesare.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul pârâtei, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, care va relua judecata în fond, ţinând seama de chestiunile litigioase deja tranşate şi analizând celelalte motive ale cererii în anulare, rămase netratate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva Sentinţei civile nr. 1320 din 19 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 martie 2019.

Procesat de GGC - NN