Suspension of administrative funding rejection decisions: sufficiency of apparent illegality and imminent harm under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Harghita, a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman, următoarele:

- suspendarea executării Deciziei nr. 53052 din data de 5 septembrie 2017 emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman şi a Notificării Ol POCU-M.E.N. nr. 4356/D din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale referitoare la rezultatul verificării conformităţii administrative şi eligibilităţii a Cererii de finanţare Cod MySMIS: 105815 cu titlul "Deschidem calea educaţiei!" şi implicit rezervarea finanţării necesare, până la pronunţarea instanţei de fond;

- anularea în totalitate a Deciziei nr. 53052 din data de 05 septembrie 2017;

- obligarea pârâtului la aprobarea Cererii de finanţare Cod MySMIS: 105815 - "Deschidem calea educaţiei!" privind conformitatea administrativă şi eligibilitatea, transmiterea Cererii în etapa de evaluare tehnică şi financiară şi evaluarea acesteia în termeni legali, în aceleaşi condiţii de care au beneficiat şi ceilalţi competitori, în virtutea dreptului la un tratament egal.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 130 din 15 noiembrie 2017, a respins excepţia netimbrării, precum şi cea a inadmisibilităţii cererii de suspendare, invocată de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Harghita şi, în consecinţă, a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman şi a Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - MEN, până la soluţionarea definitivă a acţiunii formulate pentru anularea acestor acte administrative.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că în mod greşit prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017.

În susţinerea excepţiei se arată că, în ceea ce priveşte acţiunile care implică o autoritate publică, atunci când acestea presupun un litigiu între o autoritate publică şi o persoană particulară sau chiar o instituţie publică, în condiţiile în care cea dintâi a acţionat în exercitarea puterii publice şi în executarea legii, actul sau contractul administrativ, emis sau încheiat de o autoritate publică, în regim de putere publică, conferă raportului juridic rezultat un caracter de drept public, care determină atât o anumită conduită din partea ambelor părţi ale raportului juridic, conformă cu caracterul imperativ al normei, cât şi un regim specific de cenzură judecătorească, potrivit specialităţii competenţelor recunoscute.

În speţă, actul administrativ care produce efectele juridice a căror suspendare se urmăreşte este Notificarea nr. x din 30 iunie 2017 prin care organismul intermediar a respins cererea de finanţare a reclamantului, Decizia nr. 53052 din 5 septembrie 2017 conţinând doar soluţia de respingere a contestaţiei formulate împotriva respectivei notificări, astfel că nu aceasta este de natură să nască, modifice sau să stingă raporturi juridice.

În mod greşit prima instanţă a apreciat ca intimata-reclamantă ar fi creat o îndoială serioasă în privinţa legalităţii Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 şi a Notificării nr. x din 30 iunie 2017, întrucât din împrejurările legate de starea de fapt şi de drept rezultă cu evidenţă că nu ne aflăm în situaţia de a se fi creat o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative, de natură să genereze onoratei instanţe o îndoială puternică asupra legalităţii acestora şi să nu implice analizarea, în fond, a lor.

Pretinsa nemotivare a Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 şi a Notificării nr. x din 30 iunie 2017, ca argument în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, nu este în măsură să producă efectele urmărite, respectiv cele de suspendare, întrucât motivarea nu este o problemă de volum, ci de esenţă, de conţinut, astfel că emitentul actului administrativ nu era ţinut a analiza punctual fiecare critică.

Împrejurarea că intimatul-reclamant nu este de acord cu soluţia care a dus la emiterea actelor administrative nu este de natură să justifice admiterea cererii de suspendare prin simpla afirmare a unei astfel de opinii, în lipsa argumentelor care să o susţină şi cu privire la care instanţa să poată analiza caracterul lor întemeiat sau nu, evident, fără a antama fondul cauzei, situaţia contrară echivalând cu prejudecarea fondului, inadmisibilă în soluţionarea unei cereri de suspendare.

Astfel, în ipoteza în care instanţa ar fi suspendat numai executarea Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017, Notificarea nr. x din 30 iunie 2017 ar fi continuat să îşi producă tocmai efectele urmărite a se evita temporar, respectiv de respingere a cererii de finanţare, împrejurare care conferă caracterul neîntemeiat al cererii de suspendare, făcând-o chiar lipsită de interes.

Recurentul mai susţine că suspendarea Notificării nr. x din 30 iunie 2017 nu este de natură să înlăture pretinsele efecte vătămătoare, întrucât admiterea suspendării nu echivalează cu admiterea cererii de finanţare sub aspectul conformităţii administrative şi eligibilităţii, astfel încât, ca urmare a suspendării intimatul-reclamant să poată parcurge etapele ulterioare ale procedurii, ci are ca efect nesoluţionarea cererii de finanţare sub aspectele menţionate.

În susţinerea recursului, sunt redate texte de lege incidente precum şi practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii Constituţionale.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Inspectoratul Şcolar Judeţean Harghita a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins excepţia reţinând că Decizia nr. 53052 din 5 septembrie 2017 este emisă de pârâtă în soluţionarea contestaţiei depuse de reclamantă împotriva Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - MEN.

Instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că ambele înscrisuri atacate au natura juridică a unor acte administrative, în înţelesul Legii nr. 554/2004, respectiv art. 2 alin. (1) lit. c), decizia cuprinzând manifestarea de voinţă a pârâtei în raport de demersul procesual al reclamantei concretizat în contestaţia formulată împotriva Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - MEN.

În ceea ce priveşte fondul recursului, Înalta Curte constată că prin cererea dedusă judecăţii, s-a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată, suspendarea executării Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman şi a Notificării nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - MEN, până la soluţionarea definitivă a acţiunii formulate pentru anularea acestor acte administrative.

Înalta Curte are în vedere faptul că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Notificarea nr. x din 30 iunie 2017 emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - MEN reprezintă un act administrativ, în înţelesul legii, susceptibil de a fi contestat, lucru care s-a şi întâmplat în cauză, fiind emisă Decizia nr. 53052 din 5 septembrie 2017.

Argumentele prezentate sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei administrative contestate, în condiţiile în care acestea se referă la nemotivarea Deciziei nr. 53052 din 5 septembrie 2017 emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman şi la greşita analiză a cererii de finanţare, întrucât se pretinde că prevederile Ordinului Ministerului Fondurilor Europene şi al Ministerului Finanţelor Publice nr. 698/1425/2016 pentru aprobarea Instrucţiunilor de aplicare a prevederilor art. 12 din Hotărârea Guvernului nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european şi Fondul de coeziune 2014 - 2020 ar fi fost încălcate prin alt act normativ cu forţă juridică inferioară - "Orientări generale privind accesarea finanţărilor în cadrul Programului operaţional capital Uman 2014 - 2020".

Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgenţă atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă şi imediată unui interes public, situaţiei reclamantului sau intereselor pe care acesta înţelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluţionarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuţie sunt de natură să justifice urgenţa. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătoreşti ce urmează a se pronunţa cu privire la cererea de anulare a actului.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

Or, este evident că excluderea reclamantului de la procedura de finanţare este de natură a conduce la afectarea gravă a activităţii acestuia, prin aceea că ar conduce la imposibilitatea atingerii obiectivelor vizate de cererea de finanţare, destinate elevilor şi cadrelor didactice.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) împotriva Sentinţei nr. 130 din 15 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 01 martie 2019.

Procesat de GGC - MM