Suspension of administrative audit measures for failure to prove imminent damage or serious doubt on legality

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/2017 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul IV şi menţinute prin încheierea Curţii de Conturi nr. 77/2017, până la soluţionarea definitivă a cauzei, conform dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, având în vedere că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a cererii, respectiv cazul bine justificat întrucât au fost constatate împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii şi corectitudinii actelor Curţii de Conturi, iar paguba iminentă constă în prejudiciul material viitor şi previzibil, deoarece nu există niciuna din încălcările reţinute în sarcina sa şi niciun prejudiciu produs de societatea reclamantă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Încheierea din 28 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Compania Naţională de transport al B. S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că încheierea atacată cu recurs, prin care instanţa de fond a respins cererea de suspendare, este pronunţată pe de o parte, cu încălcarea normelor de drept material, având în vedere faptul că B. S.A. a dovedit existenţa "cazului bine justificat" şi necesitatea "prevenirii unei pagube iminente" dovedind prejudiciul material viitor şi previzibil, care a fost reţinut şi de instanţa de fond, precum şi "perturbarea gravă a funcţionării serviciului public de transport al energiei electrice".

Instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că erau îndeplinite în mod cumulativ cerinţele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actului atacat până la pronunţarea pe fond, societatea făcând dovada îndeplinirii cerinţelor legale pentru a se putea dispune suspendarea actului atacat, până la soluţionarea definitivă a fondului.

Legiuitorul intern nu a definit conţinutul cazului bine justificat, acestuia putându-i-se circumscrie existenţa unui argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, conform principiului consacrat în plan european prin Recomandarea nr. R (89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13 septembrie 1989 referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, de care judecătorul naţional trebuie să ţină seama, prin prisma calităţii României de membră a Consiliului Europei. Prin acest act juridic european s-a statuat că, executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate, poate cauza persoanelor, în anumite circumstanţe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune a fi evitat, în măsura posibilului.

Cu privire la condiţia cazului justificat recurenta precizează nu s-a limitat la invocarea nelegalităţii actelor administrative atacate, în ansamblul lor ori în general, ci a relevat, în mod concret, argumente ce pun în discuţie legalitatea acestora.

Întrucât aplicarea acestei măsuri va conduce la stabilirea unor sume foarte mari care reprezintă - în abordarea Curţii de Conturi a României - prejudicii care, la rândul lor, vor conduce la noi acţiuni în instanţă pentru recuperare, este firesc ca suspendarea măsurii de extindere a verificărilor să fie admisă până la judecarea fondului cauzei, întrucât B. S.A. susţine că sunt nereale şi nelegale constatările CCR pe baza căreia se dispune extinderea.

Instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că potrivit punctului 210 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130 din 4 noiembrie 2010: "Contestaţia suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către comisia de soluţionare a contestaţiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de comisia de soluţionare a contestaţiilor, prin care se respinge integral sau parţial contestaţia. Prin data comunicării încheierii se înţelege data confirmării de primire a acesteia, menţionată pe documentul de transmitere a încheierii."

Or, o parte din constatări se referă la "aşa-zise prejudicii" pe care societatea ar trebui să le recupereze, prejudicii care nu există.

Instanţa de fond a reţinut sumele ce se pretind a fi recuperate, care sunt foarte mari, implică efectuarea unor cheltuieli importante în vederea evaluării aşa-ziselor prejudicii, antrenează un volum de muncă imens în contabilitatea societăţii, cu modificări esenţiale ale actelor financiar - contabile raportate la organele de finanţe; - implică de asemenea taxe de timbru, onorarii de expert şi alte cheltuieli pentru o serie de litigii cu partenerii cu care au fost încheiate contractele menţionate de organul de control, pentru care nu există temeiuri de fapt şi de drept pentru a putea fi câştigate. Astfel, este nelegală încheierea pronunţată de instanţa de fond prin care este înlăturată susţinerea referitoare la îndeplinirea condiţiilor legale pentru dispunerea suspendării actului atacat.

Referitor la suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia emisă de Curtea de Conturi - Departamentul IV până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei formulată în temeiul dispoziţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a cererii, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Astfel, cu privire la cazul bine justificat, au fost constatate împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii şi corectitudinii Raportului de control, a Deciziei şi a încheierii, emise de Curtea de Conturi.

Prin acţiunea formulată s-au invocat atât aspecte de fapt cât şi texte de lege pentru care se demonstrează că activitatea reclamantei se desfăşoară în conformitate cu legea, şi nu cu încălcarea ei aşa cum în mod eronat a reţinut Curtea de Conturi.

Raportat la motivele invocate în acţiune, este creată o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor emise de Curtea de Conturi, de natură să justifice suspendarea executării acestora.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, raportat la cuantumul ridicat al sumei pretins datorate şi la specificul activităţii reclamantei, este îndeplinită şi condiţia iminenţei producerii unei pagube, iar menţinerea efectelor actelor atacate va avea drept consecinţă imediată blocarea activităţii societăţii, dat fiind cuantumul ridicat al sumei stabilite în sarcina acesteia.

Suspendarea executării actelor emise de Curtea de Conturi poate fi un eficient instrument procedural pentru a asigura respectarea principiului legalităţii, fiind echitabil ca, atât timp cât instanţa judecătorească se află în proces de evaluare, actele să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Având în vedere cele arătate anterior, se impune suspendarea parţială a Deciziei nr. 8/2017, în privinţa măsurii atacate în prezenta cauză, pentru ca aceasta să nu-şi producă efectele asupra companiei, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Cu privire la condiţia cazului justificat reclamanta C.N. "B." - S.A. nu s-a limitat la invocarea nelegalităţii actelor administrative atacate, în ansamblul lor ori în general, ci a relevat, în mod concret, argumente ce pun în discuţie legalitatea acestora, respectiv înscrisuri care creează o serioasă îndoială asupra legalităţii măsurii dispuse de Curtea de Conturi.

Recurenta consideră că a arătat numeroase aspecte legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii şi corectitudinii încheierii nr. 77 din 3 august 2017, înregistrată la registratura Societăţii sub nr. x din 8 august 2017, a Deciziei nr. 8 din 27 iunie 2017 emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi şi a Raportului de control nr. x din 26 mai 2017; precum şi a actelor care au stat la baza emiterii încheierii nr. 77 din 3 august 2017, care nu necesitau analiza temeinică a fondului cauzei.

4. Apărările intimatei

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin acţiunea formulată reclamanta a solicitat suspendarea executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 8/2017 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul IV şi menţinute prin încheierea curţii de Conturi nr. 77/2017, până la soluţionarea definitivă a cauzei, conform dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin măsura a cărei suspendare se solicită, nr. II 10, Curtea de Conturi a stabilit în sarcina recurentei următoarele:

"Conducerea Companiei Naţionale de Transport al Energiei Electrice B. S.A. va dispune măsuri pentru extinderea verificărilor asupra derulării contractului nr. x/2010 încheiat cu Societatea A. S.A., respectiv a comenzilor transmise acestei societăţi pentru achiziţia de proiecte (constând în aplicaţii informatice), derulate în perioada 2014 - 2016, în vederea identificării şi a altor cazuri de proiecte care nu au fost implementate în condiţiile stabilite prin oferta tehnico-economică, contractele în baza cărora au fost angajate au expirat".

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat suficiente elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea deciziei contestate.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamanta să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

Pe de altă parte, se reţine că recurenta nu a făcut dovada că prin îndeplinirea măsurii ar suferi un prejudiciu material, sau perturbarea gravă a funcţionării autorităţii publice sau a serviciului de interes public, în sensul art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că potrivit Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, contestaţia administrativă suspendă obligaţia executării deciziei până la soluţionarea ei de către comisia de soluţionare a contestaţiilor, nu constituie un argument valabil în susţinerea cererii de suspendare formulate în baza dispoziţiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Faptul că aducerea la îndeplinire a măsurii presupune un volum de muncă ridicat nu este reţinut ca argument determinant, în condiţiile în care nu au fost evidenţiate elemente obiective care să fundamenteze concluzia că această situaţie ar duce la perturbarea gravă a funcţionării Companiei.

Situaţiile privind avansarea de cheltuieli legate de procesele pentru recuperarea sumelor (taxe de timbru, onorarii de expert şi alte cheltuieli) sunt ipotetice, iar, pe de altă parte, acestea nu ar constitui un prejudiciu "ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului", în sensul Recomandării Comitetului de Miniştri nr. R(89) 8.

De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor.

Recurenta a arătat că prin poprirea şi executarea conturilor s-ar perturba grav funcţionarea CNTEE Transelectrica S.A., care nu şi-ar mai putea îndeplini rolul său de operator naţional de transport şi sistem în accepţiunea reglementarilor europene şi operator comercial pe piaţa de energie.

Măsura constă în efectuarea de verificări pentru constatarea unor eventuale nereguli, iar în ceea ce priveşte cazurile constatate de Curtea de Conturi, efectuarea activităţilor de identificare a cauzelor care au condus la neregulile reţinute, analiza serviciilor decontate societăţii A. în condiţiile relevate prin Decizie; inventarierea echipamentelor/licenţelor informatice facturate şi acceptate la plata, evaluarea tehnică a acestora şi stabilirea utilităţii lor în cadrul companiei, stabilirea întinderii eventualului prejudiciu ca urmare a plăţilor efectuate pentru astfel de proiecte, înregistrarea în contabilitate a sumelor stabilite, recuperarea acestora în condiţiile legii şi corectarea rezultatelor contabile înregistrate, şi nu obligarea recurentei la plata unor sume care ar genera lipsa resurselor financiare de natură să conducă la imposibilitatea îndeplinirii de către companie a obligaţiilor stabilite prin lege.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Compania Naţională de transport al B. S.A. împotriva încheierii din 28 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 01 martie 2019.

Procesat de GGC - MM