Suspension of administrative debt enforcement: failure to meet the cumulative requirements of well-justified case and imminent damage under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU (CNDIPT OIPOSDRU), ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării procesului-verbal din 28 iulie 2017, înregistrat sub nr. x din 31 iulie 2017 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă aferent proiectului x, codul SMIS 51679, până la pronunţarea instanţei de fond.

Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 4390 din 16 noiembrie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU şi, în temeiul art. 1064 alin. (4) C. proc. civ., a dispus restituirea către reclamantă a cauţiunii în cuantum de 5.139 RON consemnată de aceasta la B. - Sucursala Victoria cu recipisa de consemnare nr. x din 11 septembrie 2017.

Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta A. criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că instanţa de fond nu a analizat temeinic înscrisurile depuse la dosar, motivaţiile pentru reţinerea neîndeplinirii cazului bine justificat şi a pagubei iminente fiind contradictorii şi fără nicio legătură cu ansamblul probator.

Toate elementele invocate în susţinerea cazului bine justificat sunt de natură a produce o îndoială serioasă, puternică şi evidentă în privinţa legalităţii actului administrativ. Instanţa nu le poate înlătura pentru simplul motiv că aceste elemente sunt prea serioase, prea puternice şi necesită o cercetarea aprofundată, specifică acţiunii în anulare. Instanţa de fond trebuia să verifice doar dacă împrejurările pe care le susţine se reflectă şi în ansamblul probator şi să decidă argumentat dacă aceste împrejurări sunt de natură a produce sau a nu produce îndoielii serioase, puternice, evidente. Or, instanţa de fond a decis că susţinerile sunt prea complicate, prea serioase, prea puternice ("veritabile motive de nelegalitate") pentru "cercetarea sumară a aparenţei dreptului, deci cazul nu e bine justificat". Indirect, prin motivare, instanţa argumentează că nu poate avea îndoieli serioase decât după ce analizează toate criticile pe fond, în această interpretare niciun caz nu va putea fi niciodată justificat decât prin intermediul acţiunii în anulare, golind de conţinut acţiunea în suspendare.

Instanţa de fond explică că, pentru a şti dacă actul administrativ este emis de un organ competent sau nu, este "necesar să se stabilească cu titlu preliminar dacă acesta (CNDIPT) putea fi stabilit ca debitor [...] stabilirea competenţei de emitere a actului presupune o analiză minuţioasă a situaţiei de fapt şi a prevederilor legale incidente". Instanţa, pe baza unei aprecieri sumare, nu poate spune dacă are sau nu îndoieli serioase. Instanţa, de fapt, spune că trebuie învestită cu acţiunea în anulare pentru a aprecia dacă are sau nu are îndoieli.

Recurenta mai susţine că din cuprinsul actului administrativ lipseşte motivarea măsurii de extindere a controlului şi că extinderea controlului a fost decisă de echipa de control şi nu de conducerea CNDIPT aşa cum prevede legea. Această împrejurare rezultă limpede din lectura actului administrativ.

În privinţa pagubei iminente, instanţa explică că "aceasta trebuie să constea într-un prejudiciu material viitor şi previzibil", dar respinge acţiunea pentru că "în justificarea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente nu pot fi pur şi simplu invocate efectele actului".

În opinia recurentei paguba nu are nicio legătură cu executarea silită şi este imposibil de reparat, fiind suficientă înregistrarea creanţei la organele fiscale.

Prin Recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştrii al Consiliului Europei cu privire la protecţia juridică provizorie în materie administrativă, se solicită autorităţii jurisdicţionale competente ca, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave, dificil de reparat, persoanelor particulare cointeresate de această decizie să ia măsuri de protecţie provizorii corespunzătoare, în limitele competenţei sale şi fără ca, astfel, să influenţeze în vreun fel soluţia asupra fondului, cu atât mai mult atunci când există un argument juridic aparent valabil în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat.

Apărările formulate în cauză

Intimatul pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU a depus note scrise, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte constată că excepţia nulităţii recursului şi excepţia lipsei de interes sunt neîntemeiate, iar recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, Înalta Curte constată că recurenta şi-a întemeiat în drept cererea de recurs pe motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, dezvoltând critici subsumate acestui motiv. Susţinerea intimatului, în sensul că recurenta nu indică normele de drept material încălcate de judecătorul fondului pentru a se încadra în ipoteza motivului de recurs prevăzut de art. 488 punctul 8 din C. proc. civ., republicat, nu echivalează cu "nemotivarea recursului", astfel cum această noţiune este avută în vedere de dispoziţiile art. 493 alin. (2) din C. proc. civ., republicat.

Astfel fiind, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes Înalta Curte constată că în cauză recurenta-reclamantă are un interes născut, legitim şi actual, motiv pentru care excepţia lipsei de interes va fi respinsă.

În ceea ce priveşte recursul, Înalta Curte constată că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este întemeiat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

În dreptul intern, nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, conform jurisprudenţei instanţei de la Strasbourg, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă, care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa, să fi examinat totuşi, în mod real, problemele esenţiale care i-au fost supuse şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare.

Pe de altă parte, dreptul la un proces echitabil include, printre altele, dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor.

Deoarece Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu are ca scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective, dreptul aflat în discuţie nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.

Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, al argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În cauza de faţă, instanţa de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În sistemul de drept procesual civil român căile de atac constituie un remediu pentru eventualele erori ce se pot strecura într-o hotărâre judecătorească.

Motivarea în fapt şi în drept este o condiţie de esenţă a hotărârii judecătoreşti, legiuitorul stabilind în sarcina judecătorului această obligaţie legală, cu precizarea că judecătorul trebuie să explice părţilor, atât în fapt, cât şi în drept care au fost raţiunile care au determinat adoptarea soluţiei.

Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

În motivarea hotărârii judecătoreşti se regăsesc toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, astfel că sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

La o examinare sumară a legalităţii actului administrativ contestat, pe care o permite soluţionarea cererii de suspendare a executării, nu se identifică indicii de nelegalitate vădită, de natură să justifice suspendarea executării procesului-verbal.

Deci, nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Procesul-verbal nr. x din 31 iulie 2017 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă aferent proiectului x, codul SMIS 51679, s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară în cuantum de 92.788,36 RON.

Reclamanta a invocat în susţinerea existenţei cazului bine justificat motivele de nelegalitate a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă încheiat la data de 28 iulie 2017, respectiv că actul administrativ a fost emis de un organ necompetent, iar membrii echipei de control s-au aflat în conflict de interese, că soluţionarea contestaţiei administrative a fost transmisă spre soluţionare către OI POCU MEN, că actul administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată nu este motivat, precum şi faptul că prin actul administrativ contestat a fost stabilită creanţa în sarcina unui alt subiect de drept decât cel responsabil.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut că reclamanta nu a relevat împrejurări de fapt sau de drept care să fie de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii celor două acte administrativ-fiscale, ci a invocat veritabile motive de nelegalitate, specifice acţiunii în anulare.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a reţinut că pentru a stabili dacă pârâtul era sau nu competent să emită procesul-verbal de constatare a neregulilor a cărui executare se solicită a fi suspendată, este necesar să se stabilească, cu titlu preliminar, dacă acesta putea fi stabilit ca debitor. Or, această operaţiune excede cadrului sumar al verificărilor ce pot fi efectuare în cadrul cererii de suspendare întrucât stabilirea competenţei de emitere a actului presupune o analiză minuţioasă a situaţiei de fapt şi a prevederilor legale incidente.

Instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

În cauza de faţă, reclamanta nu a invocat nicio împrejurarea care să facă dovada unui prejudiciu material viitor şi previzibil al executării actului administrativ, ci a făcut trimitere la cuantumul creanţei şi posibilităţile sale financiare, precum şi la efectele inerente oricărei executări.

Simpla menţionare a creanţei constatate şi a valorii ei nu duce, de facto, la constatarea că există o pagubă iminentă. Recurenta inserează o serie de motive generale, care nu dovedesc paguba iminentă care i s-ar produce prin punerea în executare a actelor administrative contestate.

Recurenta a invocat, în sprijinul admiterii cererii de suspendare şi Recomandarea (89)8 a Comitetului de Miniştrii, însă, trebuie avut în vedere faptul că aceasta vizează sistemul de protecţie care poate fi acordat luând în considerare interesele relevante, respectiv ale societăţii, ale destinatarului actului şi ale terţelor persoane.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului şi excepţia lipsei de interes.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva Sentinţei civile nr. 4390 din 16 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 martie 2019.

Procesat de GGC - MM